Cidades globais e gateway

Identificando o papel concentrador de determinadas cidades e a fim de discutir o papel das cidades dentro do novo contexto de produção fragmentada e dispersa, foi desenvolvido o conceito de redes de cidades globais, que tem como principais expoentes Friedmann, Sassen e, mais recentemente, Taylor. Esse conceito foi a base para o desenvolvimento de diversos trabalhos que tentaram discutir o papel das cidades nesse novo contexto. Entretanto, o conceito de cidades globais apresenta algumas limitações no que diz respeito à ênfase excessiva nos serviços e a capacidade de análise de cidades do Sul global.

Para Brenner (1998), a formação das cidades globais está ligada à globalização do capital e às mudanças nas dinâmicas espaciais. As cidades globais estão situadas em um plano organizacional mais amplo, pois elas estão vinculadas às instituições dos países em que se localizam. Elas são locais estratégicos, promovidos pelos seus países como nós para o investimento de capital transnacional.

Parnreiter (2014) afirma que a formação da cidade global se dá a partir de dois importantes movimentos:

1. dos fluxos das firmas prestadoras de serviços produtivos nas cidades globais para empresas localizadas nessas mesmas cidades, ou em outros locais, que operam ou coordenam cadeias de commodities;

2. da formação de centros de negócios globais e regionais, que geram ligações que transbordam a rede de cidades globais, conectando-as a várias outras localidades, nas quais ocorre a produção para o mercado mundial.

Os ganhos analíticos proporcionados pelo estudo das cidades globais em um contexto de produção funcionalmente fragmentada e geograficamente dispersa já foram discutidos em um volume editado por Derudder e Witlox (2010). De acordo com os autores, essa articulação tem a ver com o fato de que o conceito de cidade global e os novos modelos produtivos partem de uma ideia em comum: a de que a dinâmica de desenvolvimento econômico em uma localidade está relacionada com como essa localidade tem sido transformada pela sua participação em redes de produção, conhecimento, capital, trabalho e

poder (DERUDDER E WITLOX, 2010). Essa participação, por sua vez, se dá através das filiais e escritórios de corporações internacionais presentes nessas localidades e de todo o aparato de serviços especializados que estas localidades dispõem para dar suporte à produção globalizada.

As cidades globais aparecem como nós críticos para várias cadeias, pois elas fornecem insumos essenciais para o funcionamento delas. De acordo com os estudiosos do tema, toda cidade global é um nó de serviços para uma gama de cadeias, e são os produtores de serviços que mantém as conexões entre as cidades. Desde o empréstimo de capital para iniciar a produção, passando pelas empresas de serviços financeiros, de tecnologia da informação, consultoria especializada, publicidade e serviços específicos a determinados setores, o fornecimento de serviços nas cidades é fundamental para ligar espaços dispersos de produção e consumo, sendo fundamentais para o sucesso das cadeias (BROWN et al, 2010).

De acordo com COE et al (2014), as empresas de serviços tendem a se aglomerar em cidades globais com o objetivo de obter vantagens de economias de aglomeração, localizando-se perto das sedes de empresas do setor produtivo. Dessa forma, as cidades globais abrigam empresas transnacionais que organizam a produção global em grandes e complexas escalas e abrigam também, as empresas de serviços que dão suporte a tal escala.

A ideia de uma economia mundial articulada através de cidades não é nova. Já em 1915, Geddes tratava dessa ideia e Hall (1966), seguindo a sua linha, definiu as cidades mundiais como aquelas nas quais, proporcionalmente, uma grande parte das atividades econômicas do mundo era conduzida. Contudo, a ideia de que algumas cidades tinham um papel estratégico começou a ser desenvolvida posteriormente, ao longo dos anos 1970 e 1980 por autores que focaram no fato de que um número crescente de empresas multinacionais estava se fixando em algumas cidades, o que implicava em importantes consequências para o funcionamento da economia mundial. Inicialmente, o foco dos estudos que iam nessa linha estava nas corporações multinacionais, e não no setor de serviços (SMITH, 2014).

Nesse sentido, os estudos seminais de Friedmann (1986) e Sassen (1991, 2001) e, mais recentemente, os estudos de Taylor (2001, 2002, 2004 e 2009), são importantes contribuições para o desenvolvimento e consolidação dessa linha de pesquisa, pois mostram como os processos de globalização e dispersão da produção levaram à formação de uma nova organização espacial, na qual os centros de negócios das cidades formam o coração da rede urbana global, através de diferentes fluxos entre empresas.

Hymer e Cohen foram importantes precursores dos estudos nessa linha. Hymer (1972) afirmava que os processos de tomada de decisão estavam centralizados em algumas

cidades-chave, sendo que estas cidades seriam, assim, importantes centros de planejamento estratégico para as empresas multinacionais. Dessa forma, o autor visualizava uma latente hierarquia urbana com a centralização de funções estratégicas em um seleto grupo de cidades de países avançados. Para o autor, essa centralização de atividades traria implicações quanto às possibilidades de desenvolvimento dos diferentes locais, pois, aqueles que conseguissem atrair as atividades mais sofisticadas realizadas pelas multinacionais, teriam melhores possibilidades de se desenvolver economicamente, devido à proeminência dessas empresas (BAILEY E DRIFFIELD, 2002).

Para Cohen (1981), as cidades funcionavam como centros da economia mundial, incorporando importantes agentes, como corporações, instituições financeiras e empresas prestadoras de serviços corporativos. Para o autor, as cidades que concentravam esses agentes eram centros do controle corporativo e coordenação para a nova divisão internacional do trabalho, que tinha na empresa multinacional e na organização das suas funções o seu cerne.

O conceito de cidade global foi mais desenvolvido e adquiriu mais importância com Sassen e Friedmann, mas as abordagens de ambos diferem em alguns pontos, embora partam das mesmas noções de globalização. Para Friedmann (1986), uma cidade global era caracterizada essencialmente pela sua capacidade de acumular capital. Já para Sassen (1991), não era apenas essa capacidade que caracterizava uma cidade global, mas também a capacidade desta de interagir, em um contexto de rede, com outras cidades globais, através de empresas que fornecem serviços de suporte à produção (ACUTO, 2011).

Friedmann (1986) considera que, apenas na década de 1980, o estudo das cidades passou a ser ligado à economia mundial. O autor considerava que essa nova forma de tratar as cidades oferecia uma perspectiva espacial na qual as fronteiras nacionais eram crescentemente esquecidas. A concepção de Friedmann sobre as cidades abriu um novo caminho sobre como trabalhar com o tema, que situa a cidade no contexto de desenvolvimento globalizado do capitalismo. Nessa nova visão, algumas cidades desempenham um papel importante na articulação das economias regionais e nacionais com a economia global, sendo locais-chave para a realização do novo modelo produtivo vigente (ALDERSON E BECKFIELD, 2004).

Sobre este papel, Friedmann (1986) destaca sete aspectos relevantes para entendermos as implicações dessa organização econômica e espacial:

1. A forma e a extensão da integração de uma cidade na economia mundial, e a funções desempenhadas por ela na nova divisão espacial do trabalho serão decisivas para a ocorrência de mudanças estruturais na cidade.

2. Cidades-chave na economia são usadas pelo capital global como pontos de comando e articulação da produção e dos mercados, sendo que as ligações entre estas cidades permitem a identificação de uma complexa hierarquia espacial.

3. As funções de controle global das cidades são reflexo direto da sua estrutura e dinâmica do setor produtivo. A expansão das cidades e sua ascensão como cidade global tem ligação com determinados atributos dessas cidades, principalmente, em relação à estrutura de transporte e comunicação e serviços de alto nível, como auditoria, seguros e serviços legais, e finanças.

4. Cidades globais são locais de concentração e acumulação de capital internacional.

5. As cidades globais são locais de grandes fluxos de imigração.

6. A formação das cidades globais traz a tona as principais contradições do capitalismo, como a polarização de classes e espacial.

7. O crescimento da cidade global gera custos sociais que tendem a ser superiores a capacidade fiscal do Estado.

Com esses pontos, Friedmann (1986) levanta não apenas os requisitos necessários ao status de cidade global e ao pertencimento aos mais altos níveis hierárquicos urbanos, mas também levanta as implicações sociais dessa posição. Para o autor, a função de cidade global está baseada em uma estrutura urbana e econômica que torna determinadas cidades atraentes ao capital transnacional. Em um contexto de rede, pode-se afirmar que as cidades globais são como nós de ligação preferencial (BARABÁSI, 2009).

Sassen (1991) parte da ideia de que a dispersão espacial e a integração global criaram um novo papel estratégico para as cidades. Para a autora, estas funcionam de quatro maneiras:

1. Como locais de comando altamente concentrados da economia mundial;

2. Como locais-chave para o estabelecimento de serviços especializados e financeiros, que têm substituído a manufatura na posição de setores líderes da economia;

3. Como locais de produção, incluindo a produção de inovações, nas principais indústrias;

4. Como mercados para os produtos e inovações produzidos.

A autora afirma que as atividades econômicas vêm se concentrando em determinadas cidades, o que têm relação direta com a existência de empresas prestadoras de APS - Advanced Producer Services (SASSEN, 1991). Para a autora, o desenvolvimento da corporação moderna e sua participação massiva em mercados internacionais fizeram com que

o planejamento, administração, desenvolvimento de produto e pesquisa se tornassem crescentemente complexos. Isso fez com que ocorresse um crescimento da dependência da corporação por serviços, que, em contrapartida, possibilitaram o crescimento e desenvolvimento de capacidades de alto nível no setor de APS (SASSEN, 1991).

Isso ocorreria devido ao fato de que as firmas que operam nesses serviços necessitam de um ambiente rico em informação para manter a liderança no seu segmento. Com a demanda por esses serviços em diversas áreas do globo, essas empresas se instalaram em todas as regiões do mundo (SASSEN, 1991).

Os APS podem ser vistos como parte da capacidade de fornecimento das economias. Eles são parte de uma economia intermediária mais ampla, e os serviços prestados podem ser internalizados pela firma ou comprados de outra. Fazem parte dos APS os serviços financeiros, legais, consultoria, de inovação, desenvolvimento, design, administração, tecnologia de produção, manutenção, transporte, comunicação, distribuição, publicidade, segurança e armazenamento. Essas atividades dão suporte à produção, por isso o nome de serviços produtivos (SASSEN, 1991).

Os trabalhos de Friedmann e Sassen orientaram os desenvolvimentos no âmbito da abordagem das cidades globais por muito tempo. Contudo, Martinus e Tonts (2015) afirmam que os autores categorizam as cidades de acordo com atributos específicos, o que implica em uma limitação de seus respectivos trabalhos, pois este escopo analítico negligencia a complexa e dinâmica rede de relações existentes entre as cidades. Assim, em resposta às limitações dos tradicionais estudos baseados na hierarquia das cidades, e mais voltados ao ranqueamento dos locais de acordo com os seus atributos e características consideradas estratégicas, surge uma nova corrente de estudos baseados em redes, mas ainda focados nos APS.

Para os autores surgidos nessa corrente, uma abordagem de rede seria mais eficiente no que diz respeito à captura de aspectos históricos de concentração, captando também componentes regionais e locais da rede, sendo, consequentemente, mais eficiente no entendimento da dinâmica de poder e padrões contemporâneos de produção. Um dos principais expoentes dessa linha de estudos, que incorpora a ferramenta analítica das redes, é Taylor. Atuando em uma linha semelhante à de Friedmann e Sassen, Taylor contribuiu intensamente para a aplicação empírica desse conceito e para a sofisticação metodológica da pesquisa sobre cidades globais.

Taylor (2001, 2004) estabelece uma ligação entre as cidades globais e o conceito de redes. O autor considera que as rede de cidades globais são diferentes de outras redes, pois,

enquanto a maioria das redes tem dois níveis, as de cidades globais têm três níveis: a economia mundial, onde as ligações são estabelecidas; as cidades, que são os nós; e as empresas de APS, que são os componentes que estabelecem as ligações entre os nós.

Para Taylor (2001), muitos centros financeiros e de negócios globais estão ligados através de uma rede urbana, cuja intensidade das transações, especialmente em mercados financeiros e transações em serviços avançados, tem aumentado desde a década de 1980. O autor considera que as grandes cidades vêm consolidando a sua centralidade através das suas conexões com outras grandes cidades no mundo. Consequentemente, as cidades vêm sendo estudadas como nós em redes globais.

Embora Taylor incorpore certo dinamismo ao estudo das cidades globais, ele ainda está focado nos APS. Diversos autores, como Jacobs et al (2011), Kratke (2014a), Martinus e Tonts (2015), vêm criticando esse direcionamento da agenda de pesquisa dessa área, afirmando que essa visão representa apenas uma faceta das cidades, não abrangendo a complexidade das redes desenvolvidas nos diferentes setores, que podem incorporar cidades que não apareceriam se apenas os APS fossem observados. Assim, diversos trabalhos de escopo setorial vêm sendo desenvolvidos no âmbito das redes globais.

Jacobs et al (2011) trazem uma especialização setorial, embora ainda estejam pautado nos APS. Os autores criticam a forma como a pesquisa na área vem sendo desenvolvida e introduzem uma nova perspectiva a partir da consideração de que a localização deve ser levada em consideração. De acordo com os autores, na pesquisa de cidades globais muita atenção é dada aos APS, mas não é discutido se a especialização dos APS pode influenciar a geografia das redes corporativas entre as cidades e quais fatores explicam esse possível padrão geográfico.

Jacobs et al (2011) dão atenção às empresas que fornecem serviços para setores específicos e consideram que o fato das empresas de APS oferecerem serviços a outras firmas, que operam em uma gama de setores, pode gerar uma especialização de determinadas firmas ou filiais na prestação de serviços para determinados setores. Esse argumento é um contraponto a Sassen (1991), que afirma que essas firmas de APS fornecem commodities organizacionais para dar sustentação às funções de comando e controle dos seus clientes globais.

A especialização de APS e da existência de serviços específicos a determinados setores, levantam a possibilidade de padrões de localização diferentes daqueles previstos pela análise comum de cidades globais, se for admitido que esses serviços se aglomeram próximos à indústria a qual eles são prestados. Assim, serviços especializados se concentrariam em

cidades que são centros de comando e controle dos setores para os quais estes serviços são prestados, mas que, não necessariamente, são centros de comando e controle em uma análise mais agregada (JACOBS et al, 2011).

Já Kratke (2014a) e Martinus e Tonts (2015) desenvolvem uma vertente setorial sem vínculo com a abordagem de APS. Eles se baseiam na ideia de que a forma como as cidades estão inseridas na rede de cidades globais não se dá de forma padronizada, porque há múltiplas formas de globalização. Assim, o foco exclusivo nos APS não seria suficiente para captar o papel que as cidades desempenham na economia global. Os autores consideram que as cidades assumem diferentes perfis, já que são nós importantes para muitas cadeias de valor. Portanto, um estudo focado em um setor industrial específico é capaz de englobar as particularidades da forma como as cidades participam na economia global, o que não é possível em uma análise agregada.

Kratke (2014a) desenvolve um estudo sobre as redes formadas a partir da indústria farmacêutica e de biotecnologia. O autor partiu da ideia de que a indústria manufatureira também contribui para a formação da rede de cidades globais e que muitos nós relevantes nas cadeias globais estão localizados em cidades fora do grupo de mais alto nível hierárquico, obtido através da análise exclusiva do setor de serviços. Logo, a formação de uma rede de cidades globais deveria ser concebida, de acordo com o autor, como resultado de “múltiplas globalizações”, nas quais empresas de uma variedade de setores contribuem para a conexão entre as cidades. Os resultados obtidos pelo autor corroboraram tal premissa, pois mostraram diferentes cidades nas posições de maior centralidade, sendo que muitas delas não costumam aparecer nos estudos tradicionais baseados no setor de serviços, o que reitera a necessidade de atenção às globalizações múltiplas nas redes de cidades globais (KRATKE 2014a).

Mais recentemente, Martinus e Tonts (2015) desenvolveram um estudo voltado ao setor de energia, identificando cidades centrais para o funcionamento das redes produtivas desse setor. Nesse estudo, os autores afirmam que as particularidades do setor de energia, como o alto grau de integração vertical, a participação dos governos nacionais, tanto na regulação da exploração dos recursos como na produção direta através das empresas estatais, implicam em certas particularidades. No estudo, Martinus e Tonts (2015) incorporam um aspecto regional, mostrando algumas regiões principais no que diz respeito ao funcionamento da cadeia de energia, sendo que cada uma delas apresenta um grupo de cidades que concentram o poder administrativo de tal cadeia, tendo influência sobre a região na qual elas

estão inseridas. Os autores consideram que tais cidades funcionam como intermediárias de fluxos de capital e conhecimento, funcionando como pontes entre a esfera global e regional.

Captando essa relação de influência que algumas cidades exercem sobre as suas respectivas regiões e o papel delas na integração da região à economia e às redes globais, temos o conceito de “gateway cities”. Esse conceito parte de uma ideia considerada, porém não explorada, nos estudos sobre cidades globais: o de que algumas cidades têm como principal função a de conectar as suas respectivas vizinhanças globalmente. Essas cidades gateway, além de serem importantes centros urbanos de negócios, são portas de entrada (e saída) para uma determinada região ou país, atuando como agentes integradores da sua própria região ou país, e destes com a economia global (BURGHARDT, 1971).

Quando o foco é no conceito de gateway, em vez de no de cidades globais, desloca-se a atenção da questão de quais cidades dominam a economia mundial para como essa dominância é exercida, ou seja, como as cidades gateway impactam as suas respectivas regiões e país (SHORT et al, 2000).

Como os estudos mais tradicionais de cidades globais pautam-se na hierarquização de cidades a partir dos APS, cidades como Nova York, Londres e Tóquio são colocadas em um papel central. Entretanto, o processo de desindustrialização vivido por essas cidades, fruto da nova divisão internacional do trabalho, não atingiu tão fortemente as cidades de países em desenvolvimento, sendo que muitas delas ainda conservam a sua função de centros de processamento industrial regional. Sendo assim, uma abordagem exclusivamente baseada na análise da provisão de APS não é adequada para captar o papel e influência das cidades do Sul global sobre as suas respectivas regiões e países e sobre como elas integram tais regiões e países à economia global.

A partir dessas considerações, Scholvin et al (2017a) exploram aspectos que vão além da tradicional discussão baseada em serviços, que predomina nos estudos voltados às cidades globais. Ademais, os autores estabelecem uma nova abordagem para tratar as cidades globais e gateway dos países em desenvolvimento. De acordo com Scholvin et al (2017a), as cidades gateway atuam como intermediárias, sendo importantes centros para as suas respectivas regiões e atuando como pontos de articulação das redes produtivas em cinco aspectos principais: logística e transporte, processamento industrial, controle corporativo, provisão de serviços e geração de conhecimento.

Transporte e logística são pontos fundamentais de articulação dentro das redes globais de produção, sendo que cada rede tem necessidades específicas (transporte rodoviário, ferroviário, marítimo ou aéreo), de acordo com os produtos transportados e com a estrutura da

rede. Além de permitir fluxos de materiais e produtos, os serviços de transporte e logística também são cruciais para a geração de vantagens competitivas, já que são capazes de atenuar os custos relacionados à distância e tornar a cadeia de fornecimento mais eficiente. Dessa forma, locais que não oferecem uma boa estrutura de transporte e logística podem ser excluídos de determinadas redes produtivas (SCHOLVIN et al, 2017a).

As cidades gateway não desempenham apenas funções relacionadas ao setor de serviços. Em muitos casos, elas são centros de processamento industrial. Dessa foram, elas aparecem como centros de processamento de insumos das suas respectivas regiões e países, onde empresas estrangeiras e nacionais se instalam para produzir para os mercados nacionais e regionais (SCHOLVIN et al, 2017a).

As empresas transnacionais estão dispersas internacionalmente, com o objetivo de obter vantagens a partir da execução de diferentes atividades em diferentes localidades, que