O CONCEITO “CONTROLE” NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E NA ADMINISTRAÇÃO UNIVERSITÁRIA

Neste item, resgata-se uma breve história da Administração Pública internacional e a história da Administração Pública Brasileira, em especial focalizando os sentidos e as formas de Controle realizadas, para retratar a evolução do conceito dentro dos contextos históricos.

Na Administração Universitária, o tópico resgata uma breve história das universidades brasileiras e discussões sobre o Controle da qualidade e o controle da Eficiência na universidade.

2.2.1 A Construção do Conceito na História da Administração Pública e na História da Administração Pública Brasileira

Teixeira (1996, p. 29) relata sobre as mudanças de paradigmas no governo. De acordo com o autor, houve já uma mudança na mentalidade entre os anos de 1500 e 1700, pois, até esse momento, a base do pensamento era a razão e a fé com o que se buscava compreender o significado das coisas e não exercer controle sobre elas. Acrescenta que no século XVI e XVII a perspectiva mudou para a ideia de um universo orgânico vivo, que fundamentou a concepção mecanicista, surgindo métodos científicos de investigação, sendo defendido esse novo paradigma científico pôr Francis Bacon e Descartes, quando havia a concepção de que “os fenômenos poderiam ser medidos matematicamente e interpretados logicamente”, o que foi a base da revolução industrial.

Importante observar que essa postura de controle sobre a realidade estende-se a todos os fenômenos, despertando para o foco do controle também nas organizações, ainda que posteriormente, sendo um tema atribuído de grande importância para os fundadores da Escola de Administração Científica.

Com relação à Administração Pública, Oliveira (2008) analisa a sua origem o enfoque das transformações de concepções do Estado. Segundo relata o autor, o Estado Moderno, inicialmente, era absolutista e patrimonialista, confundindo-se o patrimônio público com o patrimônio do soberano e as decisões político-administrativas eram concentradas no monarca e traziam benefícios somente ao clero e à nobreza, além de haver corrupção, empreguismo e nepotismo. Com o surgimento do Estado Liberal, segundo o autor, dominado pelo capitalismo, na segunda metade do século XIX, houve uma primeira reforma administrativa do serviço público: a reforma burocrática, cujo intuito era fazer a distinção entre o público e o privado e entre o administrador público do político para proteger o Estado, a administração racional-legal nos termos do sociólogo Max Weber. Segundo o autor, há correntes que defendem quea administração deveria ser separada da política e caberia a profissionais bem versados na ciência administração a tarefa de implementar as políticas públicas da forma mais eficiente possível, pois assim há a impessoalidade na implementação dos processos, consequentemente, garantindo que as políticas e a própria implementação fossem justas.

A Escola Clássica, conforme Pereira; Motta (1994), tomou o homem como “um ser eminentemente racional”, simplificando excessivamente a natureza humana, além de torná-la um modelo aceitável, um instrumento para

a previsão do comportamento dos indivíduos com a pretensão de levar os trabalhadores a atingir a produção-padrão, ou mesmo superá-la, propondo a conjugação de quatro fatores principais: seleção, treinamento, controle por supervisão e estabelecimento de um sistema de incentivos. Desta forma, neste momento, segundo os autores, surge o Controle por Supervisão, o qual opõe- se ao controle por resultado que permite liberdade ao subordinado para executar a tarefa e após, “em face dos resultados, pode ser exercida ou não ação corretiva”. Neste tipo de controle, o superior acompanha constantemente o trabalho do subordinado, sendo corrigido pelo superior qualquer desvio em relação ao que foi planejado, considerando uma "única maneira certa" que deve ser seguida religiosamente, retirando a iniciativa e liberdade do subordinado. A Escola de Relações Humanas, segundo os autores, opôs-se, defendendo maior liberdade e responsabilidade aos subordinados, por meio de “um controle sempre que possível por resultados e da participação dos subordinados nas decisões que afetam seu trabalho”, tendo em vista que este controle por resultados permite maior iniciativa torna o subordinado “mais cooperativo com a administração”, devendo, portanto, este ser preferido ao controle por supervisão.

Pereira; Motta (1994) afirmam, com relação ao controle na transição do capitalismo comercial para industrial, que há propostas de o Controle sobre o processo de produção ser passado para a iniciativa das massas que manteriam o inteiro controle sobre o processo de produção, tais como: participação, cogestão, controle operário, cooperativa.

Teixeira (1996, p. 30)destaca que essa transformação social mencionada por Pereira; Mota não alcançou a administração pública, não alcançou o Estado, permanecendo a administração pública no modelo burocrático de Weber, sob o conceito de Controle deste modelo.

Neste modelo burocrático, o Planejamento, como um meio de prever e controlar as adversidades externas e de preparar a organização para os impactos do ambiente externo, ou seja, uma forma de Controle Estratégico sobre este ambiente, desponta fortalecido somente no fim do século XVIII.

Segundo Jund Filho (2002), o planejamento público é destacado neste período face às necessidades apontadas para a organização estatal entre o final do século XVIII e início do século XIX, quando houve uma expansão de cidades que requeriam planos para infraestrutura (estradas, água, esgotos, entre outros), assim como para moradia e uso da terra. Acrescenta o autor que o planejamento foi ainda mais enfatizado pela Segunda Guerra Mundial, pois exigiu um planejamento e uma organização para supervisionar a alocação de bens econômicos para a produção militar. Após a guerra, segundo o autor, o planejamento foi necessário para preparar a paz, reorganizar a produção, resolver o desemprego dos soldados e a depressão econômica geralmente

resultado de guerras.

Nos anos 60, Jund Filho (2002) demonstra que o planejamento institucionalizou-se, passando a ser exigido para os programas federais de subsídios aos estados, inclusive a menção sobre as necessidades sociais da comunidade.

Jund Filho (2002) afirma que se estabeleceu a relação do orçamento com o papel de planejamento da administração pública por meio da implementação do orçamento funcional (Tasksetting Budget), que se constituiu em uma primeira reforma da técnica orçamentária, idealizada nos Estados Unidos, em 1912, pela Comissão Taft, cujo intuito era a obtenção de economia e eficiência no serviço público, propondo que a avaliação e autorização das despesas deveriam ser por funções, focando o custo de determinado serviço por unidade, sendo as despesas classificadas por funções(educação, saúde, entre outras) ao invés de objeto (pessoal, material, entre outros).

Jund Filho (2002) relata que a integração do planejamento, da programação e orçamento ocorreu na década de 1960, por meio do PPBS – Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento (Planning, Programming and Budgeting System) ou SIPPO (Sistema Integrado de Planejamento, programação e Orçamento), desenvolvido pelo Ministério da Defesa dos Estados Unidos para subsidiar a decisão sobre prioridades para utilização dos recursos à época escassos, dando origem ao orçamento- programa. Segundo o autor, essa é uma perspectiva sistêmica da administração, originada da teoria de sistemas, desenvolvida nos anos de 1950 e 1960.

Na América Latina, segundo o autor, a institucionalização do planejamento ocorreu nas décadas de 50 e 60, quando novas técnicas referentes ao planejamento e também à administração e orçamento foram difundidas por meio de manuais publicados pela ONU. No entanto, alguns estados brasileiros já haviam adotado a prática do orçamento-programa anteriormente à divulgação pela ONU, pois já haviam tido cursos e treinamentos de pessoal custeados por organizações internacionais que promoviam discussões sobre o conhecimento das técnicas de planejamento e orçamento. Nos manuais elaborados pela ONU, destaca, há uma orientação para um planejamento aproximado de um orçamento-programa com uma concepção que parece referir-se a um orçamento funcional ou de desempenho.

2.2.1.1 A Administração Pública Brasileira

A Administração Pública Brasileira não diferiu destas configurações internacionais, apontadas pelos autores mencionados no tópico anterior, referentes a aspectos organizacionais estruturais, exceto no que se refere a aspectos da cultura organizacional, por apresentar certas peculiaridades em razão de sua forma de colonização e cultura de seus colonizadores.

Conforme Paula (2005), na história da administração pública brasileira destaca-se a existência do autoritarismo e três tipos de patrimonialismo: o tradicional, o burocrático e o político. Verifica-se, portanto, que a autora considera, apesar das reformas ocorridas na Administração Pública Brasileira, a constante presença do autoritarismo e do patrimonialismo, o que significaria a postura de apropriação, de posse, e a postura respectiva de Controle, do patrimônio público, como se fosse privativo do governante.

Segundo Jund Filho (2002), ocorreram três tentativas de se implementarem reformas administrativas no Brasil, coincidentemente com intervalos de trinta anos, cada qual caracterizando as chamadas formas de administração pública (patrimonialista; burocrática e gerencial). Em cada reforma, segundo o autor, verifica-se a criação de órgão responsável pelo procedimento e pela expedição de leis ou instrumentos normativos legais criados para a implementação da reforma e a punição dos gestores, em caso de descumprimento dos novos preceitos definidos.

Nas reformas, verifica-se, portanto, o forte Controle sobre a conduta de seus gestores, o Controle característico dos modelos burocráticos.

Sartor (1996) menciona que as discussões sobre a reforma de Estado na história brasileira podem ser agrupadas em três eixos centrais, como propôs Farah (1994 apud SARTOR, 1996, p. 34): a privatização; a descentralização; a focalização; e, com relação à demanda por eficiência e eficácia.

Com relação ao modelo de administração pública brasileira, Borba; Martins (2007, p 10-11) descrevem que houve uma evolução que ocorreu da seguinte forma: Administração Pública Patrimonialista (o aparelho estatal é uma “extensão do poder do soberano”, há concentração do poder a poucos, servidores representam uma “extensão da casa do soberano”; Administração Pública Burocrática (adotado a partir de 1930, fundamenta-se nos princípios de Weber: racionalidade e domínio do conhecimento técnico, de concurso e promoção por mérito, adotados pelo DASP, (Departamento de Administração do Setor Público) e baseava os controles nos processos; Administração Pública Gerencial (baseada na Administração Burocrática, porém possuía a intenção de trazer maior eficiência, baseando o controle nos resultados. Para Borba; Martins (2007, p. 11), as organizações do Estado não atingiram um

amadurecimento gerencial e possuem uma estrutura mista dos modelos de administração patrimonialista e burocrático, com uma “tendência para a administração gerencial”.

Os autores destacam as principais características dos modelos implementados, como se observa no Quadro 4, no qual se grifa as características predominantes dos respectivos controles em cada modelo. Quadro 4- Características da Administração Pública

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