Para analisar e qualificar o modelo latino desenvolvido pelos países do Sul da Europa, é preciso, antes, contextualizá-lo no âmbito da tipologia que o contempla, dentre as várias existentes. Trata-se da classificação de Abrahamson (1995) que, seguindo o exemplo de vários estudiosos da política social, com base nos trabalhos de Wilenski e Lebraux (1965), Titmuss (1974), Korpi e Esping-Andersen (1984), dentre outros, apresenta particularidades que necessitam ser conhecidas visto que contemplam referências regionais excluídas nas demais tipologias, se bem que ainda restritas aos chamados países do primeiro mundo. Além disso, a tipologia de Abrahamson (1995) apresenta aspectos pertinentes a esta tese, ao incluir o Sul da Europa e qualificá-lo como modelo latino, e ao tratar da assistência social na perspectiva do pluralismo de bem-estar.
A primeira tipologia de Estado de Bem-estar surgiu nos anos 1960 e foi elaborada por Wilenski e Lebraux, em 1965 (apud JOHNSON, 1990). Distinguiu-se por fundamentar-se em duas categorias apenas a residual e a institucional. Essa classificação foi feita na Europa, apoiada em estatísticas referentes aos países desenvolvidos, elaboradas por organismos internacionais, tais como: OCDE, OIT, UE e ONU. Sua base de comparação reside na relação entre o montante do gasto social, ou de seu ritmo de empenho, e o grau de desenvolvimento econômico dos países contemplados e a estrutura etária de sua população. A perspectiva analítica dessa classificação é predominantemente econômica, e o principal fator explicativo do desenvolvimento da política social é a industrialização, tanto que os autores ficaram famosos por sustentar a idéia, há muito rejeitada, de que o gasto social é o principal indicador de políticas sociais adiantadas ou atrasadas. Aliada a essa idéia, a industrialização passou a ser vista como o principal fator de desenvolvimento e crescimento econômico e de evolução da política social. Vinculou-se, então, diretamente o desenvolvimento da política social à lógica da industrialização e às transformações sociais por esta engendradas, isso porque a industrialização está associada a um crescente processo de urbanização e de destruição das redes tradicionais de proteção social à medida que o desenvolvimento da economia de mercado passou a predominar. A ênfase à
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industrialização como um processo irreversível, o qual, mais cedo ou mais tarde, todos os países experimentariam, constitiu o alicerce da teoria da convergência da qual os autores compartilhavam. Por essa teoria, a lógica da industrialização, movida por imperativos tecnológicos, levaria ao estabelecimento de mecanismos de proteção social e de políticas educativas, crescentemente similares, o que conduziu à crença, prevalecente até os finais dos anos 1970, no fim das ideologias e da luta de classes, bem como da lealdade das massas47, com o concurso das políticas sociais.
Uma vez questionadas as teses da convergência dos modelos de proteção social e do fim das ideologias deu-se início à divulgação de estudos que tratavam de identificar o papel da política (em seu caráter representativo das estruturas políticas, sistemas de partidos, ideologias partidárias e a própria burocracia pública), no curso da sua evolução. É o que Castles (1982, apud JOHNSON, 1990) denominou de a batalha dos paradigmas, que ocorreu desde que o papel da política social passou a despertar o interesse de estudiosos e analistas, inclusive de esquerda.
Na perspectiva apresentada por Wilenski e Lebraux (apud JOHNSON, 1990), a concepção residual de proteção social cabe à iniciativa da sociedade civil, que se dá pelo mercado, família, organizações religiosas, das empresas, enfim, espaços privados capazes de assegurar os mecanismos de provisão e de financiamento da proteção social. As administrações públicas somente devem prover serviços para aqueles segmentos pobres que não dispõem de acesso a essas instituições, sendo, portanto, de alcance e qualidade limitados e alguns, no nível mínimo de subsistência. As características do modelo institucional são contrárias às do modelo residual, que não entende os pobres ou marginalizados como os únicos beneficiários da política social. A proteção aos grupos socialmente vulneráveis estende-se a uma cidadania mais ampla, isto é, a todos os trabalhadores assalariados ou autônomos e àqueles de quem a família depende de seu salário para sobreviver. São dadas garantias mediante programas de renda para todos que não podem mais vender sua força de trabalho no mercado (por enfermidade, velhice ou morte). A provisão de serviços socialmente considerados básicos é considerada de responsabilidade do Estado. Nesse caso, o desenvolvimento das instituições do Estado de Bem-estar constitui-se na materialização dos direitos sociais, reconhecidos e afiançados nas constituições e nas leis de cada país.
47
Ver a síntese sobre tais argumentos (de uma escola e de outra), na clássica obra de Mishra (1977)_ Society and social policy_ e na introdução de Carrero, no texto de Gough (1982^_ Economia política del Estado del B ienestar.
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No entanto, segundo JOHNSON (1990), a tipologia de Wilenski e Lebraux, em 1968, que se mostrou aparentemente adequada para um modelo de proteção social aplicado por alguns países durante os anos 1960, revelou-se insuficiente para dar conta da evolução posterior desses países (Austrália, Nova Zelândia, Canadá, Estados Unidos da América) e à variedade de políticas sociais praticadas pelos países europeus.
Dígna de nota é a tipologia de Welfare State, elaborada por Richard Titmuss (apud JOHNSON, 1990), um destacado fabiano, a partir do final dos anos 1960, porque ela influenciou quase todas as classificações subseqüentes, do gênero. De acordo com Johnson (1990), Titmuss concebeu três modelos de Estado de Bem-estar_residual, industrial e institucional redistributivo_pois as tipologias servem para ajudar a ver alguma ordem em toda a desordem e confusão aparente dos fatos. Nesse sentido, Titmuss aperfeiçoou a tipologia de Wilenski e Lebraux (1965) e introduziu um terceiro modelo intermediário denominado industrial (laboral), em que as necessidades sociais são satisfeitas com base no critério do mérito do trabalhador e conforme sua produtividade, modelo chamado de meritocrático. Em síntese, o modelo residual implica papel mínimo do Estado na medida em que enfatiza o papel do mercado, empresas, família, ONGs, igrejas, etc. O industrial vincula e condiciona a provisão de serviços de proteção social e de bem-estar ao trabalho e à produtividade, condicionando o atendimento às necessidades sociais ao mérito do trabalhador. O institucional redistributivo reconhece a importância do papel do Estado de Bem-estar na regulação e provisão social, assim como na distribuição de bens e serviços sociais.
No seu esforço de compreender os diferentes tipos de política social em circulação, Titmus (apud JOHNSON, 1990) compôs outra tipologia, porém não mais dos Estados de Bem-estar, mas do próprio bem-estar ou da política social: social, fiscal e ocupacional, que inclui prestações e benefícios sociais derivados do próprio trabalho. Para Titmus (1963), esses três modelos podem ser encontrados, simultaneamente, em um mesmo contexto nacional e decorrem de três categorias de bem-estar: social, que compreende uma diversidade de serviços sociais; fiscal, que abrange uma ampla gama de subsídios e isenções de impostos e, por último, o ocupacional, que, como já mencionado, inclui prestações e benefícios sociais derivados do próprio trabalho. Johnson (1990), referindo-se à classificação de Titmus (1963), argumenta que o modelo residual foi ganhando adeptos e se tornando hegemônico em toda a Europa e, posteriormente, nos EUA, e que a principal decorrência dessa tendência, particularmente, é diminuição de uma densidade superior no processo de sindicalização
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do trabalho, levando à despolitização da política social. Uma outra razão, apresentada por Johnson (1990) é que o modelo industrial (ou comercial), que se tornou hegemônico, estava centrado no individualismo e em critérios de merecimento, responsabilizando o indivíduo por eventual fracasso em suas condições de vida. Por fim, o modelo institucional distributivo caracterizou-se por colocar o Estado em oposição ao mercado.
Apesar de seu avanço e inovação, a tipologia de Estados de Bem-estar de Titmus foi, posteriormente, considerada restrita e ambígua em certos aspectos, especialmente por centrar-se na prática da política, em detrimento das ideologias ou regimes políticos que condicionam. Assim, sua tipologia foi, mais tarde, reeleborada por Korpy e Esping Andersen, em 1984 (apud JOHNSON, 1990), autores que apresentaram uma classificação dos Estados de Bem-estar e dos modelos de política social, que, do ponto de vista heurístico, é considerada mais completa, em que pese o pioneirismo de Titmus.
Korpy e Esping Andersen (1984), ao tratarem do desenvolvimento do modelo escandinavo de Estado de Bem-estar, distinguem três grandes modelos políticos: o liberal, o conservador corporativista e o social-democrático48.
Privilegiam, como parâmetro, regimes ou ideologias políticas predominantes nas três economias políticas que expressam as diferentes concepções de Estado de Bem-estar (liberal, conservadora e social-democrata), que por sua vez expressam três distintas concepções de Estado de Bem-estar, a saber: Estados de Bem-estar de regimes liberais (com ênfase
a
o mercado); Estados de Bem-estar de regimes conservadores (com origem em regimes autoritários, que buscam preservar a hierarquia social, o status quo, as diferenças de classe); Estados de Bem-estar de regimes social-democratas (com ênfase ao papel do Estado como principal agente de proteção social e de garantia de direitos). O modelo social democrático (vigente na Suécia, Noruega, Dinamarca e Finlândia) caracterizou-se pelo reconhecimento da centralidade do Estado como principal agente de proteção social. Nesse modelo, a garantia de acesso aos serviços sociais públicos foi considerado universal e extensivo a toda cidadania, e o objetivo do pleno emprego foi mantido. A exposição da tipologia apresentada por Korpy e Esping Andersen (1984) refere-se às condições sócio-econômicas prevalentes nas economias capitalistas avançadas nos anos de 1970 e 1980.
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Esping-Andersen apresentou o modelo escandinavo de Bem-estar, em suas obras: a) As três economias políticas do Welfare State, Lua Nova. São Paulo, n. 24, 1994, e b): O futuro do Welfare State na nova ordem mundial, Lua Nova. São Paulo, n. 35, 1995 (do original: The three worlds of welfare capitalism, publicado em 1990).
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No entanto, na opinião de Johnson (1990), para Esping-Andersen, os social- democratas buscavam um Estado de Bem-estar que promovesse uma igualdade nos segmentos mais elevados, e não uma igualdade baseada na satisfação das necessidades mínimas, porque, a seu ver, o princípio da desigualdade diante do princípio meritocrático tem um status privilegiado na configuração das políticas sociais singulares. Assim, os princípios da igualdade e da necessidade deveriam condicionar decisivamente o nível de prestações a que se tem direito no âmbito dos serviços sociais. O modelo conservador corporativista (vigente na Europa Continental – Alemanha, Itália, França, Bélgica, Holanda, Espanha, etc) também proporcionou um sistema de proteção social e de bem-estar extensivo à população. No entanto, apesar de produzir um debate influente, os princípios que regem sua arquitetura de proteção social estão estreitamente vinculados às condições de trabalho, à produtividade e ao princípio distributivo (e não-redistributivo), de ganho pessoal e/ou individual. A garantia de acesso aos serviços assistenciais e às prestações não-contributivas, está sujeita à comprovação de necessidade (means tested). Nesse sentido, o princípio da igualdade ocupa um lugar subordinado no sistema de proteção social e limita seu potencial redistributivo, tão ao gosto dos regimes autoritários (neoliberais), que influenciaram o modelo conservador, no que se refere à manutenção e à preservação da hierarquia social (status quo) e das diferenças de classe.
Na vigência do modelo liberal (Estados Unidos da América, Canadá, Austrália e Nova Zelândia), ainda segundo Esping Andersen, predominaram, além do esvaziamento da função reguladora e provedora do Estado, “a ajuda aos que comprovam que não têm meios e as transferências universais de planos modestos de seguros sociais” (JOHNSON, 1990, p. 47). Neste modelo, são considerados lugares normais para satisfazer demandas e necessidades sociais: o mercado, a família, as empresas e outras instituições da sociedade civil, em substituição ao Estado. Os subsídios do Estado não são distribuídos entre a maior parte da população dependente, mas somente entre os segmentos que pertencem aos estratos sociais mais baixos que, por estarem fortemente estigmatizados, apresentam-se sob o signo de carência e de falta de recursos. Trata-se de uma concepção de Estado de Bem- estar baseada no princípio da subsidiaridade.49
Segundo Johnson (1990), no início dos anos 1980, dentre os autores que enfatizaram o papel da política, destacaram-se Castles, em 1982, e os autores marxistas
49
Com base no princípio liberal da subsidiaridade, a intervenção do Estado, mediante subsídios, somente se dá no campo da provisão e da política social, quando as instituições da sociedade (mercado, família, ONGs), não podem mais garantir a proteção social às pessoas ou grupos sociais.
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suecos Korpi e Esping-Andersen, em 1984, que ressaltaram, sobretudo, como fatores determinantes, a partir do período após a Segunda Guerra Mundial, a participação dos partidos políticos na ênfase dada ao papel da política na política social e em suas articulações políticas. Em seus estudos, Castles evidencia que, naquela conjuntura, o crescimento dos gastos sociais com educação na Europa estava mais relacionado com os governos de direita, e o crescimento dos serviços sociais e de saúde, com forte expansão dos empregos públicos, estava associado aos governos de esquerda, ao mesmo tempo em que a evolução dos gastos com programas de garantia de renda mínima não ficaram afetados pela composição dos distintos governos (JOHNSON, (1990).
Korpi e Esping Andersen (1984) salientam ainda, como fator determinante, a capacidade demonstrada pelo movimento de trabalhadores desses países para articular seus interesses em sindicados fortes, com uma representação partidária hegemônica, conseguindo manter-se no poder por um período prolongado, graças à sua força política. Para esses autores, naquela conjuntura, essa estratégia política permitiu ao Estado capitalista desenvolver mecanismos de redistribuição de renda, de prestação de serviços sociais não mercantilizados, mediante uma política social ativa. No entanto, naquela mesma conjuntura após a Segunda Guerra Mundial, essa realidade apresentou- se bastante diversa em outros países (que não os escandinavos), tais como, Alemanha, Bélgica, França e Itália, nos quais as forças políticas dominantes e em ação eram de direita (JOHNSON, 1990).
Percebe-se que as tipologias elaboradas pelos autores citados, tais como, Wilenski e Lebraux; Richard Titmus, e Korpi e Esping-Andersen buscam apreender a complexidade da realidade social, bem como reduzir a heterogeneidade observada no momento de proceder à comparação das distintas políticas sociais nacionais, aspectos que interessam a esta tese, que propôe um estudo sobre a assistência social no contexto do pluralismo de bem-estar, em perspectiva comparada, analisando o modelo latino e identificando as convergências latinas entre a política de assistência social praticada no sul da Europa e no Brasil. Indiscutívelmente, o ponto de vista a partir do qual tais tipologias foram elaboradas é bastante variável, mas todas se mantiveram em um plano analítico mais geral, o que as torna passíveis de adoção como parâmetros abstratos, se bem que limitados. É importante destacar que embora essas tipologias sejam consideradas insuficientes, vários autores passaram a reconhecer sua importãncia, ao admitirem “ser necessário incluir outras variáveis, indo além da comparação dos níveis de gastos
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sociais” (JOHNSON, 1990, p. 27), porque, nas análises sobre políticas sociais, há que se considerar a complexidade dos princípios que as norteiam.50. No entanto, apesar dessas concordâncias, é importante que se diga que o uso de tipologias ainda é visto com restrições, pois conduz o analista a um reducionismo e a uma apressada generalização. Contudo, na falta de um melhor instrumental, as tipologias continuam a ser usadas com o claro objetivo de reduzir a complexidade da realidade social, a exemplo das primeiras tipologias de Estado de Bem-estar.
Para efeitos da discussão desenvolvida neste capítulo, e conforme já assinalado, a classificação de Abrahamson (1995) tornou-se pertinente, dada a contribuição que seu modelo triangular oferece à análise das três esferas que compõem o pluralismo de bem-estar51.
Abrahamson (1995) fala de um modelo triangular, apresentado por ele na metade dos anos 1980, que pressupõe a existência no seu interior de três esferas_ mercado, Estado e setores sociais não-mercantis – perante as quais recursos específicos podem ser obtidos. Além disso, destaca a relação existente entre os distintos modelos europeus em relação à ênfase institucional, ao nível de compensação do bem-estar, à fonte de financiamento e ao papel do voluntariado. A unidade central do modelo de bem-estar mediterrâneo, também denominado por ele de modelo latino e /ou católico, é a família, o qual apresenta as particularidades tratadas a seguir.
O quadro 7, que apresenta a classificação de Abrahamson (1995), revela as particularidades e os contrastes existentes entre os regimes de bem-estar europeus e, em particular, as tendências em curso na Europa do Sul, onde predomina o modelo latino ou católico. Na sua classificação, consta, de forma diferenciada, um conjunto de regimes de bem-estar europeus, os quais denomina de: católico (Europa do Sul), conservador, liberal e social-democrata, e que são dotados das características abaixo indicadas.
Quadro 7 Características dos diferentes regimes de bem-estar
Católico * Conservador Liberal Socialdemocrata
Ênfase institucional Sociedade Civil Mercado Estado Estado Unidade central Família Mercado de trabalho local Governo central Governo local Nível de compensação de
bem-estar Baixo Alto Baixo Alto
50
Sobre tais argumentos, ver também BALDWIN, Peter, em: La política de solidariedad social. Bases sociales del Estado de Bienestar europeo 1985-1975. Madrid: MTSS, 1992.
51 Ver figuras 1, 2 e 3 referentes ao modelo triangular apresentado por Peter Abrahamson (1995), às páginas
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Católico * Conservador Liberal Socialdemocrata
Compromisso com o
pleno emprego Baixo Baixo Baixo Alto
Compromiso como
provedor de serviços – – + +
Principal fonte de
financiamento Mercado e redes Mercado Estado Estado Ênfase aos seguros de
mercado + + – –
Ênfase ao voluntariado + + + –
Fonte: Abrahanson, 1995. * Europa do Sul.
Dentre outros aspectos, confirma-se a importância institucional atribuída pelo modelo latino ou católico ao papel da sociedade e, nela, à família, considerada celula mater, ou seja, unidade central da sociedade e referência desse modelo, bem como ao papel do voluntariado, às novas funções do mercado e das redes assistenciais primárias como principais fontes privadas de provisão social. Destacam-se também, nesse regime, o baixo compromisso do Estado em relação às políticas de emprego e a ênfase atribuída aos seguros advindos do mercado (mercadorizáveis), em contraposição à idéia de Estado como instância regulamentadora das relações sociais e econômicas e como esfera provedora de serviços sociais públicos (para todos). Daí, o baixo nível de compensação de bem-estar desse regime, ressaltado por Abrahamson (1995).
Esses contrastes e disparidades, bem como as tendências em curso na Europa do Sul, são percebidos também no quadro 8,
que apresenta
os principais traços e características dos regimes de bem-estar europeus, classificados por Moreno (2000), como anglo-saxão, continental, nórdico e mediterrâneo. É de Moreno (2000), portanto, a classificação dos principais traços dos regimes europeus em relação à ideologia, aos subsídios, aos serviços, ao financiamento, à questão de gênero, à natureza da provisão social, à relação entre pobreza e trabalho referentes ao modelo da Europa do Sul, que ele chama de mediterrâneo.147
Quadro 8 Traços e características gerais dos regimes de bem-estar europeus
Anglo-saxão Continental Nórdico Mediterrâneo *
Ideologia Cidadania Corporatismo Igualitarismo Autonomia vital
Objetivos Capacitação individual Manutenção de rendas Rede de serviços sociais Combinação de recursos Financiamento Impostos Cotizaçôes laborais Impostos Misto
Subsídios Quantia projetada (níveis baixos) Contributivos (níveis altos) Quantia projetada (níveis baixos) Contributivos (níveis baixos) Serviços Públicos residuais Agentes sociais Público compreensivo Apoio familiar
Provisâo Misto quase mercados
Misto ONGs Público
Misto descentralizado
Mercado laboral Desregulação Estáveis precários Alto emprego público Economia informal
Gênero Polarização laboral Feminização trabalho parcial
Feminização trabalho público
Familismo ambivalente
Pobreza Cultura da dependência
Cultura de integração Cultura estatal Cultura assistencial, informal e voluntária
Fonte: Moreno, 2000 * Europa do Sul
A classificação de Moreno (2000) possibilita, além da grande visibilidade dada aos aspectos característicos de cada regime, uma análise comparada entre os principais traços dos regimes europeus apresentados, porque o método de análise comparada também permite a experiência de estudos de caso acerca de uma determinada realidade, como também de um determinado sistema e/ou regime político adotado por uma região, como é o caso da Região Sul da Europa. Na concepção de Moreno (2003), a conformação de um regime de bem-estar implica um conjunto de instituições no qual se combinam recursos legais, materiais e organizativos de seus principais produtores de bem-estar, quais sejam: o Estado, a sociedade/família e o mercado. O autor defende a idéia de que à lógica interna das três categorias mais conhecidas, expostas por Esping Andersen, em 1990, o anglo-