O Ministério Público recebeu a atribuição do controle externo da atividade policial por meio do art. 129, inciso VII, da Constituição de 1988. Foi a primeira vez que uma Constituição brasileira atribuiu de forma explícita essa função ao Ministério Público335.
333 Walter Nunes elenca diversos argumentos dos contrários aos poderes investigatórios do Ministério Público e ele rebate cada um deles. Para aprofundamento do tema recomenda-se a leitura do item 9.3.2.2.1 do livro: SILVA JÚNIOR, Walter Nunes da. Curso de direito processual penal: Teoria (constitucional) do processo penal. 3. ed. rev., atual. e ampl. Natal: OWL, 2019. No prelo.
334 SILVA JÚNIOR, Walter Nunes da. Curso de direito processual penal: Teoria (constitucional) do processo penal. 3. ed. rev., atual. e ampl. Natal: OWL, 2019. No prelo.
335 MARREIROS, Adriano Alves et al. Manual Nacional do controle externo da atividade policial: o Ministério Público olhando pela sociedade. 2. ed. rev. e ampl. Brasília: CNPG – Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais dos Ministérios Públicos dos Estados e da União, 2012. 132 p. Disponível em: http://www.mpm.mp.br/controle-externo-da-atividade-policial/. Acesso em: 09 abr. 2020. p. 37.
Nesse sentido, Roberto Antonio Dassiê Diana sustenta que a função fiscalizatória do Ministério Público sobre os Poderes Públicos em geral (art. 129, II) e em relação às polícias em destaque (art. 129, VII) constituem garantias fundamentais do cidadão e, dessa forma, são cláusulas pétreas, não podendo ser suprimidas e, da mesma forma, em relação ao controle externo da atividade policial, afirma que se insere como uma garantia constitucional, como um instrumento de freio e contrapeso ao emprego do poder armado estatal, que visa assegurar não somente o respeito aos direitos e garantias fundamentais, como a eficácia da atividade policial – e, portanto, a efetivação dos direitos que tal atividade objetiva336.
Esse controle é nomeado de externo porque é exercido por uma instituição independente (Ministério Público) sobre atividades administrativas (policiais) realizadas por órgãos dos Poderes Executivo e Legislativo (polícias, guardas municipais, corpos de bombeiros e, em algumas situações, até as forças armadas). Assim, o controlador e os controlados estão localizados em pontos diferentes da estrutura do Estado337.
O controle externo da atividade policial realizado pelo Ministério Público é uma parte essencial do sistema constitucional brasileiro de freios e contrapesos, transformando-se em instrumento adequado para evitar que usos indevidos, desviados ou ineficazes da força física pelo Estado, tenham origem em condutas dos próprios policiais ou por parte de seus superiores no Poder Executivo. Por essa razão, a atividade de controle deve ser exercida por órgão externo à polícia e, ainda, ao próprio Poder Executivo, evitando qualquer desejo na sua utilização pelo governante ou chefe imediato das polícias ou segmentos do próprio Executivo338.
Percebe-se que o propósito do constituinte foi criar um mecanismo de controle externo que evite o emprego político-ideológico dos órgãos autorizados ao uso legítimo da força, a fim de que as polícias sejam, efetivamente, instituições do Estado, não de governo.
Numa democracia, as polícias, como organizações armadas, não podem ser instituições autônomas e independentes, devem, sempre, estar submetidas ao poder político legítimo. Contudo, essa subordinação ao poder político não pode ser utilizada como desculpa para o
336 DIANA, Roberto Antonio Dassiê. O controle constitucional pelo Ministério Público e o controle externo da atividade policial: fundamentos e natureza jurídica, necessidade, objetivo, extensão, exercício e cláusulas pétreas. In: SALGADO, Daniel Resende; DALLAGNOL, Deltan Martinazzo; CHEKER, Monique (Coords.). Controle Externo da Atividade Policial pelo Ministério Público. Belo Horizonte: Del Rey, 2016. p. 84-121. p. 98;117.
337 AGRA, Wendell Beetoven Ribeiro. O controle da eficiência da atividade policial pelo Ministério Público. 2016. 345 f. Dissertação (Mestrado em Segurança Pública) – Instituto Universitario de La Polícia
Federal Argentina, Buenos Aires, Argentina, 2016. p. 156. 338 DIANA, Roberto Antonio Dassiê, op. cit., p. 94-95.
uso político-ideológico das polícias ou das forças armadas. Em razão disso resulta a necessidade de um controle externo. Nesse contexto, a única instituição democrática com vocação natural para esse controle permanente era o Ministério Público, pois, os outros Poderes do Estado não disporiam dos meios adequados à missão. Dessa forma, o Legislativo controla o próprio Poder Executivo como um todo e também possui as suas polícias; o Judiciário, por sua vez, é inerte e exerce, quando e se provocado, o controle jurisdicional dos atos administrativos339.
Uma solução recente que visa reverter essa inércia do Poder Judiciário com relação às investigações é a implantação do juiz das garantias, incluído no Código de Processo Penal pela Lei nº 13.964/2019, denominada de Pacote Anticrime340. A responsabilidade principal do juiz das garantias é realizar controle da legalidade da investigação criminal e a salvaguarda dos direitos individuais cuja franquia tenha sido reservada à autorização prévia do Poder Judiciário (art. 3º-B, CPP)341. Esse assunto será retomado mais adiante neste trabalho. Por ora, o que precisa ser dito que é a implementação do juiz das garantias está suspensa em decorrência de decisão cautelar concedida pelo Min. Luiz Fux no âmbito das ADIs nºs 6298, 6299, 6300 e 6305342.
A respeito da importância do controle externo da atividade policial, importante rememorar que as forças policiais já foram reiteradas vezes utilizadas no país como instrumento de opressão a serviço das estruturas políticas, dando suporte a regimes antidemocráticos. Um exemplo disso, foi seu uso durante o Regime Militar brasileiro (1964- 1985)343.
Frise-se que a implantação do sistema acusatório no Brasil é outro fator que sustenta a necessidade de se atribuir o controle externo da atividade policial ao Ministério Público, visto que para assegurar, em sua totalidade, o exercício da ação pelo Ministério Público, esse deve ter o poder de controle e acesso aos registros de ocorrência e aos demais procedimentos
339 AGRA, Wendell Beetoven Ribeiro. O controle da eficiência da atividade policial pelo Ministério Público. 2016. 345 f. Dissertação (Mestrado em Segurança Pública) – Instituto Universitario de La Polícia
Federal Argentina, Buenos Aires, Argentina, 2016. p. 157.
340 BRASIL. Lei nº 13.964, de 24 de dezembro de 2019. Aperfeiçoa a legislação penal e processual penal. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2019/Lei/L13964.htm#art3. Acesso em: 04 jul. 2020.
341 Idem. Decreto-Lei nº 3.689, de 3 de outubro de 1941. Código de Processo Penal. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del3689.htm. Acesso em: 04 jul. 2020.
342 Idem. Supremo Tribunal Federal. Ministro Luiz Fux suspende criação de juiz das garantias por tempo
indeterminado. Disponível em:
https://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=435253&ori=1. Acesso em: 10 abr. 2020. 343 AGRA, Wendell Beetoven Ribeiro, op. cit., p. 157-158.
confeccionados nas instituições policiais, além de acompanhar a própria realização do Inquérito Policial344.
Essa atividade do Ministério Público deve ser regulamentada por cada Ministério Público, cabendo ao seu procurador-geral propor ao Poder Legislativo o disciplinamento, na respectiva Lei Orgânica, do controle externo da atividade policial. Nessa esteira, o primeiro ato normativo a regulamentar esse controle foi a Lei Complementar nº 75 de 1993, que trata do Estatuto do Ministério Público da União, aplicável subsidiariamente aos Ministérios Públicos dos Estados, fixou os objetivos do controle externo (art. 3º) e conferiu ao Parquet, por meio de medidas judiciais e extrajudiciais, o poder de ingresso em estabelecimentos policiais e prisionais, de acesso a documentos de atividade-fim da polícia, de representação à autoridade competente em razão de omissões indevidas ou correções de ilegalidades, bem como o poder de requisição de instauração de inquéritos policiais sobre fatos ocorridos na atividade policial, além da instauração da ação penal por abuso de poder (art. 9º) e a necessidade de que a prisão de qualquer pessoa deveria ser comunicada ao Ministério Público (art. 10)345.
Há que se esclarecer que a atuação dos órgãos de segurança pública no país, incluídos os estaduais e municipais, está regulamentada por diversas leis federais, em razão dos dispositivos constitucionais vinculados à matéria (art. 22, incisos I, XXI e XXII; art. 24, inciso XVI e art. 144, §4º). Além dos Códigos de Processo Penal (comum e militar), diversas outras leis federais estabelecem competências para o Ministério Público e determinam providências que se inserem no contexto de controle externo da atividade policial, por exemplo, a Lei de Abuso de Autoridade, o Estatuto da Criança e do Adolescente, o Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos Civis da União, o Estatuto do Idoso, a Lei de Violência Doméstica, a Lei de Improbidade Administrativa e a Lei de Repressão às Organizações Criminosas346.
Mesmo após previsão na Lei Complementar nº 75, de 1993, para que o Ministério Público realizasse o controle externo da atividade policial, foi necessário que o Conselho
344 TIMBÓ, Wander de Almeida. O controle externo da atividade policial como Instrumento de efetivação de políticas públicas de segurança. 2015. 102 f. Dissertação (Mestrado) – Curso de Mestrado Acadêmico
em Políticas Públicas e Sociedade, Centro de Estudos Sociais Aplicados, Universidade Estadual do Ceará, Fortaleza, 2015. p. 52.
345 BRASIL. Lei complementar nº 75, de 20 de maio de 1993. Dispõe sobre a organização, as atribuições e o
estatuto do Ministério Público da União. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp75.htm. Acesso em: 04 jul. 2020.
346 AGRA, Wendell Beetoven Ribeiro. O controle da eficiência da atividade policial pelo Ministério Público. 2016. 345 f. Dissertação (Mestrado em Segurança Pública) – Instituto Universitario de La Polícia
Nacional do Ministério Público disciplinasse tal função, por meio da Resolução nº 20, de 28 de maior de 2007, para que, de fato, os membros do Ministério Público exercessem essa atividade de forma mais contínua e preventiva, principalmente no que se refere às visitas periódicas aos estabelecimentos policiais e prisionais, principalmente em decorrência da obrigatoriedade no preenchimento de relatórios semestrais das visitas realizadas, citando as irregularidades detectadas e providências adotadas, com possibilidade de sanção disciplinar em caso de descumprimento. Até o Ministério Público precisa de um empurrão para cumprir as disposições legais.
Nessa senda, a Resolução nº 20, de 28 de maio de 2007, do Conselho Nacional do Ministério Público, que disciplina o controle externo da atividade policial no âmbito do Ministério Público, estabelece em seu artigo 1º que estão sujeitos ao controle externo do Ministério Público, na forma do art. 129, inciso VII, da Constituição Federal, da legislação em vigor e da presente Resolução, os organismos policiais relacionados no art. 144 da Constituição Federal, bem como as polícias legislativas ou qualquer outro órgão ou instituição, civil ou militar, à qual seja atribuída parcela de poder de polícia, relacionada com a segurança pública e persecução criminal347.
Em seguida, a mesma Resolução determina em seu art. 2º que o controle externo da atividade policial pelo Ministério Público tem como objetivo manter a regularidade e a adequação dos procedimentos empregados na execução da atividade policial, bem como a integração das funções do Ministério Público e das Polícias voltada para a persecução penal e o interesse público, atentando, especialmente, para: I – o respeito aos direitos fundamentais assegurados na Constituição Federal e nas leis; II – a preservação da ordem pública, da incolumidade das pessoas e do patrimônio público; III – a prevenção da criminalidade; IV – a finalidade, a celeridade, o aperfeiçoamento e a indisponibilidade da persecução penal; V – a prevenção ou a correção de irregularidades, ilegalidades ou de abuso de poder relacionados à atividade de investigação criminal; VI – a superação de falhas na produção probatória, inclusive técnicas, para fins de investigação criminal; VII – a probidade administrativa no exercício da atividade policial348.
347 BRASIL. Conselho Nacional do Ministério Público. Resolução nº 20, de 28 de maio de 2007. Regulamenta o art. 9º da Lei Complementar nº 75, de 20 de maio de 1993 e o art. 80 da Lei nº 8.625, de 12 de fevereiro de 1993, disciplinando, no âmbito do Ministério Público, o controle externo da atividade policial. Disponível em: https://www.cnmp.mp.br/portal/images/Resolucoes/Resolu%C3%A7%C3%A3o-0202.pdf. Acesso em: 04 jul. 2020.
Dessa forma, esse controle externo tem por finalidade não apenas punir irregularidades cometidas por autoridades policiais, mas também prevenir a criminalidade, por meio do aperfeiçoamento da investigação criminal. Retorna-se aqui, mais uma vez, à questão da impunidade existente no Brasil. Se as investigações criminais não são exitosas, por mais que as leis sejam severas, os autores dos crimes não serão identificados e, consequentemente, não serão punidos pelos crimes praticados. Essa impunidade faz aumentar a criminalidade.
Portanto, embora para muitos autores o objetivo do controle externo da atividade policial pelo Ministério Público seja o de coibir abusos e arbitrariedades, bem como assegurar que todas as ocorrências sejam suficientemente apuradas e levadas ao conhecimento do titular da ação penal, parcela dos estudiosos na matéria buscam uma modificação do modelo de controle externo adotado no Brasil, com o objetivo de que o Ministério Público tenha uma atuação mais pró-ativa, buscando, não só, da autoridade policial uma correta atuação em sua conduta e em seus procedimentos, mas, também, pleiteando junto ao Poder Executivo a implementação de medidas de segurança pública prometidas em planos de ação governamental349. Importante ressaltar que essa função pode também ser realizada em conjunto com a atividade de investigação exercida pelo próprio Ministério Público, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal350.
Nesse sentido, o Manual Nacional do controle externo da atividade policial, produzido pelo Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais dos Ministérios Públicos dos
349 TIMBÓ, Wander de Almeida. O controle externo da atividade policial como Instrumento de efetivação de políticas públicas de segurança. 2015. 102 f. Dissertação (Mestrado) - Curso de Mestrado Acadêmico
em Políticas Públicas e Sociedade, Centro de Estudos Sociais Aplicados, Universidade Estadual do Ceará, Fortaleza, 2015. p.54.
350 “E M E N T A: "HABEAS CORPUS" - CRIME DE TORTURA ATRIBUÍDO A POLICIAL CIVIL - POSSIBILIDADE DE O MINISTÉRIO PÚBLICO, FUNDADO EM INVESTIGAÇÃO POR ELE PRÓPRIO PROMOVIDA, FORMULAR DENÚNCIA CONTRA REFERIDO AGENTE POLICIAL - VALIDADE JURÍDICA DESSA ATIVIDADE INVESTIGATÓRIA - CONDENAÇÃO PENAL IMPOSTA AO POLICIAL TORTURADOR - LEGITIMIDADE JURÍDICA DO PODER INVESTIGATÓRIO DO MINISTÉRIO PÚBLICO - MONOPÓLIO CONSTITUCIONAL DA TITULARIDADE DA AÇÃO PENAL PÚBLICA PELO "PARQUET" - TEORIA DOS PODERES IMPLÍCITOS - CASO "McCULLOCH v. MARYLAND" (1819) - MAGISTÉRIO DA DOUTRINA (RUI BARBOSA, JOHN MARSHALL, JOÃO BARBALHO, MARCELLO CAETANO, CASTRO NUNES, OSWALDO TRIGUEIRO, v.g.) - OUTORGA, AO MINISTÉRIO PÚBLICO, PELA PRÓPRIA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA, DO PODER DE CONTROLE EXTERNO SOBRE A ATIVIDADE POLICIAL - LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA AO PODER INVESTIGATÓRIO DO MINISTÉRIO PÚBLICO - "HABEAS CORPUS" INDEFERIDO. NAS HIPÓTESES DE AÇÃO PENAL PÚBLICA, O INQUÉRITO POLICIAL, QUE CONSTITUI UM DOS DIVERSOS INSTRUMENTOS ESTATAIS DE INVESTIGAÇÃO PENAL, TEM POR DESTINATÁRIO PRECÍPUO O MINISTÉRIO PÚBLICO. [...]” (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. HC 89837, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 20/10/2009, DJe- 218 DIVULG 19-11-2009 PUBLIC 20-11-2009 EMENT VOL-02383-01 PP-00104 LEXSTF v. 31, n. 372,
2009, p. 355-412 RTJ VOL-00218-01 PP-00272. Disponível em:
Estados e da União, apresenta como objetivo de o Manual incrementar o controle externo da atividade policial pelo Ministério Público brasileiro, de forma preventiva, concomitante e repressiva, visando à efetiva tutela difusa da segurança pública351.
De acordo com a sistematização adotada pelo CNMP, o controle externo da atividade policial será exercido nas seguintes formas: a) controle difuso, por todos os membros do Ministério Público com atribuição criminal, quando do exame dos procedimentos que lhes forem atribuídos; b) controle concentrado, por meio de membros com atribuições específicas para o controle externo da atividade policial, conforme disciplinado no âmbito de cada Ministério Público352. Em relação ao controle externo concentrado da atividade policial civil ou militar estaduais, a referida resolução dispõe em seu art. 3º, parágrafo único, que as atribuições poderão ser cumuladas entre um órgão ministerial central, de coordenação geral, e diversos órgãos ministeriais locais.
O controle difuso da atividade policial (atuação criminal), exercido em cada caso, é instrumentalizado por intermédio de diversas ações, sendo as principais: i) controle das prisões efetuadas pela polícia; ii) requisição da instauração de investigação policial ou de diligências; iii) aplicação de multa pessoal por ato atentatório à efetividade da jurisdição; iv) apuração direta de infrações penais; v) exercício exclusivo da atividade postulatória perante o Poder Judiciário; vi) controle da investigação de morte decorrente de intervenção policial; vii) investigação relacionada à organização criminosa353.
Já o controle concentrado é feito com a atuação predominantemente cível e extrajudicial, tendo como ações de destaque as seguintes: i) acompanhamento das políticas de segurança pública; ii) fiscalização da manutenção das atividades policiais dentro do marco democrático; iii) produção de conhecimento por meios próprios; iv) avaliação da gestão dos órgãos de segurança pública e da eficiência policial; v) preservação da competência dos órgãos incumbidos da segurança pública354.
351 MARREIROS, Adriano Alves et al. Manual Nacional do controle externo da atividade policial: o Ministério Público olhando pela sociedade. 2. ed., rev. e ampl. Brasília: CNPG – Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais dos Ministérios Públicos dos Estados e da União, 2012. 132 p. Disponível em: http://www.mpm.mp.br/controle-externo-da-atividade-policial/. Acesso em: 09 abr. 2020. p. 15.
352 AGRA, Wendell Beetoven Ribeiro. O controle da eficiência da atividade policial pelo Ministério Público. 2016. 345 f. Dissertação (Mestrado em Segurança Pública) – Instituto Universitario de La Polícia
Federal Argentina, Buenos Aires, Argentina, 2016. p. 168.
353 Para mais informações, recomenda-se a leitura de AGRA, Wendell Beetoven Ribeiro. O controle da eficiência da atividade policial pelo Ministério Público. 2016. 345 f. Dissertação (Mestrado em Segurança
Pública) – Instituto Universitario de La Polícia Federal Argentina, Buenos Aires, Argentina, 2016. p. 168- 221.
354 Para mais informações, recomenda-se a leitura de AGRA, Wendell Beetoven Ribeiro. O controle da eficiência da atividade policial pelo Ministério Público. 2016. 345 f. Dissertação (Mestrado em Segurança
Para Thiago Ávila, o controle externo da atividade policial exercido pelo Ministério Público concretiza-se em quatro áreas: controle processual de direção mediata; controle processual de fiscalização; controle extraprocessual de auditoria; promoção da responsabilização355. Embora o autor chame de controle processual de direção mediata e controle processual de fiscalização, eles são realizados ainda na fase de investigação, ou seja, esses controles não realizados no inquérito policial, por isso o autor chama de controle processual, porque são realizados nos autos de um procedimento.
Nesse sentido, o mesmo autor explica que, no sistema processual penal brasileiro, a polícia executa a investigação, em regra, assim, o delegado de polícia possui autonomia para dirigir imediatamente a atividade investigativa nos primeiros momentos após o crime, contudo, o Ministério Público possui um poder de direção mediata, demonstrado na necessidade de toda investigação criminal ser-lhe submetida, e de dirigir os rumos da investigação nesse momento imediatamente posterior (controle processual de direção mediata)356.
Da mesma forma, o Ministério Público deve obrigatoriamente fiscalizar a legalidade das diligências investigativas realizadas pela Polícia, especialmente as de iniciativa autônoma, ou seja, que não foram requeridas pelo membro do Ministério Público (controle processual de fiscalização)357.
Esse controle processual de fiscalização, ou seja, o controle das diligências realizadas pela polícia, é um dos aspectos do controle externo da atividade policial realizado pelo Ministério Público que tem se mostrado mais deficitário. Principalmente no que se refere não apenas ao que é feito no inquérito policial, mas, principalmente, no que deixa de ser feito, resultando em inquéritos policiais mal instruídos.
Importante ressaltar que o princípio constitucional do controle externo da atividade policial impõe ao Ministério Público a realização de uma atividade extraprocessual contínua de auditoria do padrão de atuação policial, para a alteração de padrões de atuação potencialmente desviantes (controle extraprocessual de auditoria), bem como impõe a
Pública) – Instituto Universitario de La Polícia Federal Argentina, Buenos Aires, Argentina, 2016. p. 221- 241.
355 ÁVILA, Thiago André Pierobom de. Controle externo da atividade policial pelo Ministério Público. 2014. 1303 f. Tese (Doutorado em Ciências Jurídico-Criminais) – Universidade de Lisboa, Lisboa, Portugal, 2014. Disponível em: https://docs.di.fc.ul.pt/bitstream/10451/17696/1/ulsd070111_td_Thiago_Avila.pdf. p. 1219.
356 Ibidem, p. 12. 357 Ibidem, p. 12.
realização de uma atividade autônoma de responsabilização do desvio policial (promoção da responsabilização)358.
Conclui-se que o Ministério Público exerce o controle processual da atividade policial por meio do controle diretivo mediato da investigação criminal e por meio do controle de fiscalização processual da legalidade da investigação criminal. Essas formas de controle equivalem ao controle externo difuso, já especificado no item 4.2 deste trabalho. Já o controle externo extraprocessual, realizado por meio da auditoria e responsabilização, equivale ao controle concentrado, também tratado no item 4.2 deste trabalho.