No item anterior foi mostrado um pouco da atuação mais tradicional do Ministério Público na fase extraprocessual, em matéria criminal, com foco em seu poder de investigação, controle externo da atividade policial e sua atuação no inquérito policial. Esse item tratará outras formas de atuação que podem levar a uma melhoria da gestão e otimização dos recursos existentes, a fim de obter resultados mais rápidos e que fujam da judicialização.
379 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 6299. Relator(a): Min. Luiz Fux. Disponível em: http://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=5840373. Acesso em: 05 jul. 2020.
Assim, o fato de o Ministério Público ter sido denominado pelo constituinte como uma das “funções essenciais à justiça”, ao lado da advocacia pública e privada e da Defensoria Pública, e ter consagrada sua independência político-administrativa e financeira e reconhecido um conjunto amplo de funções próprias, fez com que passasse por uma fase de expressiva ascensão institucional. Com essa expansão, verifica-se que o Ministério Público manteve seu papel proeminente no processo penal, contudo, tem experimentado um significativo crescimento da sua atuação em matéria cível e administrativa, com intensa atuação na tutela do meio ambiente, do consumidor e da moralidade administrativa380.
Um crítica importante que deve ser feita é que o aumento de poderes conferidos ao Ministério Pública pela Constituição de 1988, é que, embora tenha sido dado um relevante aumento na tutela dos direitos difusos, também fez com que os membros tivessem uma postura muito beligerante, com muitas requisições e imposições aos gestores públicos, e várias vezes com recusa em realizar audiências com o objetivo de alinhar os posicionamentos, por exemplo. Com essa postura, quase sempre ineficiências na prestação dos serviços públicos resultaram no ajuizamento de medidas judiciais, que duram anos e anos e, mesmo quando resultam em decisões favoráveis, dificilmente há efetividade para a população.
Apenas nos últimos anos é que existem tentativas de modificação desse perfil, por meio do incentivo às medidas autocompositivas, principalmente devido à publicação da Resolução nº 118, de 1º de dezembro de 2014, pelo Conselho Nacional do Ministério Público381. Um exemplo de como essa mudança gera bons frutos é a criação do Núcleo Permanente de Incentivo à Autocomposição no âmbito do Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte (NUPA), criado por meio da Resolução nº 195/2017-PGJ/RN, e que visa à difusão e à implementação dos métodos de solução consensual de conflitos (negociação, mediação, conciliação, práticas restaurativas e convenções processuais) nas Procuradorias e Promotorias de Justiça382.
380 BARROSO, Luís Roberto. A constituição brasileira de 1988: uma introdução. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva; MENDES, Gilmar Ferreira; NASCIMENTO, Carlos Valder do (Coords.). Tratado de direito
constitucional. São Paulo: Saraiva, 2012. v. 1. p. 9-41. p. 38.
381 BRASIL. Conselho Nacional do Ministério Público. Resolução nº 118, de 1º de dezembro de 2014. Dispõe sobre a Política Nacional de Incentivo à Autocomposição no âmbito do Ministério Público e dá outras
providências. Disponível em:
https://www.cnmp.mp.br/portal/images/Resolucoes/Resolu%C3%A7%C3%A3o-118.pdf. Acesso em: 09 jul. 2020.
382 RIO GRANDE DO NORTE. Ministério Público do Rio Grande do Norte. Resolução nº 195, de 22 de agosto de 2017. Institui o Núcleo Permanente de Incentivo à Autocomposição no âmbito do Ministério
Público do Estado do Rio Grande do Norte e disciplina a sua forma de funcionamento. Disponível em: http://www.mprn.mp.br/portal/inicio/institucional/nupa/material-de-apoio/resolucoes/5144-resolucao-195- 2017-1-1/file. Acesso em: 09 jul. 2020.
O referido Núcleo, dentre outros projetos, criou o programa Lixo Negociado, que já atinge mais da metade dos municípios potiguares e tem for finalidade atender a Política Nacional de Resíduos Sólidos de forma provisória e enquanto não efetivados os aterros sanitários regionais, sendo uma atuação de forma integrada, com a proposta de garantir uma solução consensual para recuperação ou remediação de áreas degradadas, decorrentes do acúmulo irregular de lixo383. Infelizmente, o uso de ferrramentas autocompositivas ainda são pouco utilizadas pelos representantes ministeriais. Nesse contexto, é importante que os promotores de justiça utilizem com muita sabedoria as ferramentas colocadas a sua disposição e utilizem cada vez mais práticas negociais, em detrimento da judicialização.
Especificamente com relação a área de segurança pública, é importante frisar que, em razão das frequentes crises na prestação desses serviços, notadamente pelos Estados, em razão de diversos fatores, principalmente capacidade reduzida de investimento e da limitação legal com gastos de pessoal, tem-se mostrado mais eficaz a construção de soluções gradativas e negociadas, por meio de técnicas extraprocessuais, do que o ajuizamento de ações coletivas384.
Nesse sentido, Alexandre Gavronski afirma que os direitos difusos, como o direito à segurança pública, estão ligados a situações complexas e muito variáveis para as quais o legislador não é capaz, nem tem como ser, de prever exatamente a solução jurídica aplicável em cada caso. Aquelas respostas binárias comuns do direito (lícito/ilícito, válido/inválido, conforme/desconforme com o direito) às vezes são insuficientes, fazendo-se necessárias medidas complexas e criativas que envolvam obrigações de fazer e não fazer capazes de abranger os múltiplos aspectos do caso, implementando e compondo de maneira efetiva os vários interesses e direitos envolvidos385.
Com relação à defesa dos interesses difusos em juízo, as medidas mais comuns são a ação civil pública e mandado de segurança coletivo386. Contudo, há limitações próprias do processo (formalidade, amplo contraditório e limitação de objeto) que dificultam, ou até
383 COM MAIS 4 ADESÕES, programa Lixo Negociado atinge metade dos Municípios do RN. Portal MPRN, Natal, 19 dez. 2019. Disponível em: http://www.mprn.mp.br/portal/inicio/noticias/10417-tangara-boa-saude- ares-georgino-avelino-firmam-termo-de-adesao-ao-lixo-negociado. Acesso em: 09 jul. 2020.
384 AGRA, Wendell Beetoven Ribeiro. O controle da eficiência da atividade policial pelo Ministério Público. 2016. 345 f. Dissertação (Mestrado em Segurança Pública) – Instituto Universitario de La Polícia
Federal Argentina, Buenos Aires, Argentina, 2016. p. 254.
385 GAVRONSKI, Alexandre Amaral. Técnicas extraprocessuais de tutela coletiva: a efetividade da tutela coletiva fora do processo judicial. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2010. p. 224.
386 Para mais informações ver AGRA, Wendell Beetoven Ribeiro. O controle da eficiência da atividade policial pelo Ministério Público. 2016. 345 f. Dissertação (Mestrado em Segurança Pública) – Instituto
mesmo impossibilitam, a busca de soluções amplas, que procurem compatibilizar a pluralidade de interesses envolvidos e resolver não apenas questões pontuais identificadas, mas o problema em todos os seus aspectos. Assim, as técnicas extraprocessuais de tutela coletiva se mostram mais em conformidade com essa busca pelo equacionamento mais amplo da questão. Esse posicionamento se coaduna com a teoria do discurso de Habermas, o qual orienta que as verdades são construídas dialeticamente, dessa forma, por meio do discurso, busca-se o consenso387.
Dentre as técnicas extraprocessuais utilizadas pelo Ministério Público, podem ser citados o inquérito civil, o procedimento administrativo, o procedimento investigatório criminal, a requisição, a audiência extrajudicial, a recomendação, o termo de ajustamento de conduta e o acordo de não persecução penal.
O inquérito civil, de acordo com o conceito da Resolução nº 23/2007 do Conselho Nacional do Ministério Público, é de natureza unilateral e facultativa, e será instaurado para apurar fato que possa autorizar a tutela dos interesses ou direitos a cargo do Ministério Público nos termos da legislação aplicável, servindo como preparação para o exercício das atribuições inerentes às suas funções institucionais388. O objeto do inquérito civil é amplo, porque diz respeito a todo e qualquer tipo de direito coletivo lato sensu de atribuição do ramo ministerial. É a ferramenta mais ampla de investigação própria do Ministério Público. Suas principais características são: procedimento investigatório (inquisitorial), presidido pelo membro do MP, facultativo e formal.
Antes de ser inserido na Constituição de 1988 (art. 129, III), como instrumento de proteção de interesses difusos e coletivos, o inquérito civil já era previsto na Lei nº 7.347, de 1985, que disciplina a ação civil pública, no seu art. 8º, §1º e, posteriormente, as Leis Orgânicas do Ministério Público dos Estados (Lei nº 8.625/1993, arts. 25, IV e 26, I) e da União (Lei Complementar nº 75/1993, arts. 6º, VII e 7º) disciplinaram essa importante ferramenta de atuação do Ministério Público de forma mais detalhada.
Para a instrução do inquérito civil, o membro do Parquet poderá: a) expedir notificações para colher depoimento ou esclarecimentos e, em caso de não comparecimento
387 Para mais informações sobre a teoria de Habermas, recomenda-se a leitura de: GÓES, Ricardo Tinoco de. Democracia Deliberativa e Jurisdição: a legitimidade da decisão judicial a partir e para além da Teoria de
J. Habermas. Curitiba: Editora Juruá, 2013.
388 BRASIL. Conselho Nacional do Ministério Público. Resolução nº 23, de 17 de setembro de 2007. Regulamenta os artigos 6º, inciso VII, e 7º, inciso I, da Lei Complementar nº 75/93 e os artigos 25, inciso IV, e 26, inciso I, da Lei nº 8.625/93, disciplinando, no âmbito do Ministério Público, a instauração e tramitação do inquérito civil. Disponível em: https://www.cnmp.mp.br/portal/images/Normas/Resolucoes/Resoluo- 0232.pdf. Acesso em: 05 jul. 2020.
injustificado, requisitar condução coercitiva389, inclusive pela Polícia Civil ou Militar, ressalvadas as prerrogativas previstas em lei; b) requisitar informações, exames periciais e documentos de autoridades federais, estaduais e municipais, bem como dos órgãos e entidades da administração direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; c) promover inspeções e diligências investigatórias junto às autoridades, órgãos e entidades a que se refere a alínea anterior (art. 26, I, da Lei nº 8.625/1993).
O inquérito civil é um instrumento de organização e transparência da atividade do Ministério Público na investigação de possível ilícito extrapenal, decorrente da sua legitimidade para a tutela de interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos. Nele são documentados todos os atos da investigação, permitindo o controle da atividade do próprio Órgão Ministerial pelos investigados, pelo Poder Judiciário, após o ajuizamento da ação civil pública ou outra de natureza cível, e dos próprios órgãos de controle do Ministério Público, como a Corregedoria, o Conselho Superior e o Conselho Nacional, que podem avaliar a legalidade dos atos praticados e o cumprimento dos prazos regulamentares.
Esse instrumento de investigação serve tanto para apurar ilícitos cíveis como também criminais, sendo que muitas vezes o resultado do inquérito civil serve tanto para a propositura de uma ação civil pública pela prática de ato de improbidade administrativa como também o oferecimento de denúncia pela prática de crime contra a administração pública, esse é o posicionamento assentado do Supremo Tribunal Federal390. Na esfera da proposta do presente
389 O STF decidiu pela impossibilidade de condução coercitiva de réu ou investigado, contudo, ainda é possível de testemunhas e peritos, por exemplo, desde cumprido os seguintes pressupostos: prévia e regular intimação pessoal do convocado para comparecer perante a autoridade competente, não comparecimento ao ato processual designado e inexistência de causa legítima que justifique a ausência ao ato processual que motivou a convocação (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADPFs 395 e 444. Relator(a): Min. Gilmar Mendes. Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=381510. Acesso em: 05 jul. 2020).
390 “EMENTA: HABEAS CORPUS. PACIENTE DENUNCIADA POR OMITIR DADO TÉCNICO INDISPENSÁVEL À PROPOSITURA DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA (ART. 10 DA LEI Nº 7.347/85). ALEGADA NULIDADE DA AÇÃO PENAL, QUE TERIA ORIGEM EM PROCEDIMENTO INVESTIGATÓRIO DO MINISTÉRIO PÚBLICO E INCOMPATIBILIDADE DO TIPO PENAL EM CAUSA COM A CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Caso em que os fatos que basearam a inicial acusatória emergiram durante o Inquérito Civil, não caracterizando investigação criminal, como quer sustentar a impetração. A validade da denúncia nesses casos -- proveniente de elementos colhidos em Inquérito civil -- se impõe, até porque jamais se discutiu a competência investigativa do Ministério Público diante da cristalina previsão constitucional (art. 129, II, da CF). Na espécie, não está em debate a inviolabilidade da vida privada e da intimidade de qualquer pessoa. A questão apresentada é outra. Consiste na obediência aos princípios regentes da Administração Pública, especialmente a igualdade, a moralidade, a publicidade e a eficiência, que estariam sendo afrontados se de fato ocorrentes as irregularidades apontadas no inquérito civil. Daí porque essencial a apresentação das informações negadas, que não são dados pessoais da paciente, mas dados técnicos da Companhia de Limpeza de Niterói, cabendo ao Ministério Público zelar por aqueles princípios, como custos iuris, no alto da competência constitucional prevista no art. 127, caput. Habeas
trabalho, o membro do Ministério Público pode instaurar o inquérito civil para apurar ilícitos praticados por autoridades policiais, por exemplo, durante as investigações.
A procedimentalização do inquérito civil ocorre por meio de portaria, devidamente numerada e registrada, com a qualificação já conhecida da pessoa física ou jurídica a quem o fato é atribuído e, quando não for instaurado de ofício, do autor da representação, com a fundamentação legal e, ainda, a delimitação do objeto da investigação. Se, durante a tramitação do inquérito, novos fatos indicarem necessidade de investigação de objeto diverso do que estiver sendo investigado, o membro do Ministério Público poderá aditar a portaria inicial ou determinar a extração de peças para instauração de outro inquérito civil. No decorrer da investigação, as requisições de informações encaminhadas a outros órgãos ou pessoas, físicas ou jurídicas, devem ser acompanhadas de cópia da portaria de instauração (ou da indicação precisa do endereço eletrônico oficial em que tal peça esteja disponibilizada, quando se tratar de procedimento virtual), para permitir ao destinatário conhecer o objeto da investigação. O procedimento deve ser concluído no prazo de um ano, permitida a prorrogação, por decisão fundamentada, à vista da imprescindibilidade da realização ou conclusão de diligências, devendo, nesse caso, o membro do Parquet dar ciência ao órgão de revisão do próprio Ministério Público para fins de controle.
Aplica-se ao inquérito civil, como regra geral, o princípio da publicidade dos atos, com exceção dos casos em que haja sigilo legal ou em que a publicidade possa acarretar prejuízo às investigações, casos em que a decretação do sigilo legal deverá ser motivada. A publicidade consistirá na divulgação de atos (instauração, editais, extratos etc.) na imprensa oficial e em meio eletrônico (página do Ministério Público na internet), na expedição de certidão e na extração de cópias requeridas por pessoa interessada, na concessão de vista dos autos e na prestação de informações ao público em geral, a critério do membro que preside o inquérito. A restrição à publicidade, por ser medida excepcional, deverá ser decretada em decisão motivada, para fins do interesse público, e poderá ser, conforme o caso, limitada a determinadas pessoas, provas, informações, dados, períodos ou fases, cessando quando extinta a causa que a motivou.
Acaso, porém, esgotadas todas as possibilidades de diligências, o membro do Ministério Público se convença da inexistência de fundamento para a propositura de ação
corpus indeferido.”(BRASIL. Supremo Tribunal Federal. HC 84367. Relator(a): Min. CARLOS BRITTO, Primeira Turma, julgado em 09/11/2004, DJ 18-02-2005 PP-00033 EMENT VOL-02180-04 PP-00877 RT v. 94, n. 835, 2005, p. 476-479 LEXSTF v. 27, n. 316, 2005, p. 420-427 RTJ VOL-00193-03 PP-01036. Disponível em: https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search/sjur94797/false. Acesso em: 28 jun. 2020).
civil pública, deverá promover, fundamentadamente, o arquivamento do inquérito civil, remetendo os autos ao órgão interno de revisão competente – o Conselho Superior (no caso
do Ministério Público dos Estados) ou da Câmara de Coordenação e Revisão (no caso dos ramos do Ministério Público da União) – para que seja homologada ou rejeitada a promoção de arquivamento. Deixando o órgão de revisão de homologar a promoção de arquivamento, tomará uma das seguintes providências: a) converterá o julgamento em diligência para a realização de atos imprescindíveis a sua decisão, especificando-os e remetendo ao órgão competente para designar o membro do Ministério Público; b) deliberará pelo prosseguimento do inquérito civil, indicando os fundamentos de fato e de direito de sua decisão, adotando as providências relativas à designação, em qualquer hipótese, de outro membro para atuação. Essa designação de outro membro ocorre em respeito ao princípio da autonomia funcional, que impede que um representante do Ministério Público seja obrigado a atuar em determinado caso em desacordo com a sua convicção jurídica.
No âmbito do controle externo da atividade policial, o inquérito civil pode ser instaurado, por exemplo, quando, após a realização de vistoria periódica as unidades prisionais e policiais, identificar alguma irregularidade sujeita à responsabilização cível do agente.
Outro exemplo é se chega ao conhecimento do membro do Ministério Público que um policial está furtando combustível destinado à viatura policial, pode ser instaurado um inquérito civil para investigação que ao final, sendo confirmada a conduta irregular, ensejará a propositura de ação civil pública em decorrência da prática de ato de improbidade administrativa e também o oferecimento de denúncia pela prática do crime de peculato.
Da mesma forma, se é identificado algum tipo de fraude em procedimento licitatório para compra de tornozeleiras eletrônicas, por exemplo, o membro do Parquet deve instaurar o inquérito civil para apuração da fraude. Detectando de fato a fraude, poderá expedir recomendação com o objetivo de que a respectiva secretaria licitante anule o procedimento licitatório e, caso não cumpra a recomendação, poder ser ajuizada ação civil pública com esse objetivo, além de ação civil pública em razão de ato de improbidade e também o oferecimento de denúncia decorrente da prática do crime respectivo previsto na Lei nº 8.666/1993.
O procedimento administrativo encontra-se regulamentado nos artigos 8º e 13 da Resolução nº 174/2017 do CNMP, sendo cabível nas seguintes situações: 1) o acompanhamento do cumprimento das cláusulas de Termo de Ajustamento de Conduta celebrado; 2) o acompanhamento e a fiscalização, de forma continuada, de políticas públicas ou de instituições; 3) a apuração de fato que enseje a tutela de interesses individuais
indisponíveis (Por exemplo: direito individual de criança, adolescente e idoso em situações de risco); 4) o embasamento de outras atividades não sujeitas a inquérito civil (essa é uma cláusula genérica, por exemplo, de instauração de um procedimento administrativo para elaborar e executar algum projeto de atuação)391.
Diferente do inquérito civil, o procedimento administrativo não tem caráter de investigação cível ou criminal de determinada pessoa, em função de um ilícito específico. Em regra, não é apuratório de irregularidade, a exceção é quando se trata de violação de direito individual, como no caso de idosos e crianças em situação de vulnerabilidade.
Quanto à forma e ao prazo, assim como o inquérito civil, deve ser instaurado por portaria sucinta, delimitando o objeto, com número sequencial e deve ser registrada em livro ou sistema próprio. Ele deverá ser concluído no prazo de um ano, podendo se sucessivamente prorrogado pelo mesmo período, desde que tenha decisão fundamentada sobre a necessidade da realização de outros atos. No caso de prorrogação, essa decisão deve ser comunicada ao Conselho Superior do Ministério Público, da mesma forma que ocorre com o inquérito civil.
Uma diferença relevante do procedimento administrativo em comparação ao inquérito civil se refere ao arquivamento. Quando se tratar das situações 1, 2 e 4 acima, ou seja, o acompanhamento do cumprimento das cláusulas de Termo de Ajustamento de Conduta celebrado; o acompanhamento e a fiscalização, de forma continuada, de políticas públicas ou de instituições; o embasamento de outras atividades não sujeitas a IC, o arquivamento deve ser feito na própria promotoria de justiça, sem necessidade de remessa do procedimento para homologação ao CSMP. Quando se tratar da situação 3 (a apuração de fato que enseje a tutela de interesses individuais indisponíveis), o interessado deve ser notificado, sendo oportunizado o recurso no prazo de 10 dias, caso não tenha recurso, os autos são arquivados na própria promotoria. Se tiver recurso, o promotor de justiça pode reconsiderar ou encaminhar os autos ao CSMP para análise da matéria.
Assim, percebe-se que são muitas semelhanças entre o inquérito civil e o procedimento administrativo e poucas as diferenças. Dentro do escopo deste trabalho, caberia a instauração de um procedimento administrativo para, por exemplo, acompanhar a política pública de uma área específica de segurança pública, acompanhamento da realização de concurso para contratação de policiais, acompanhamento de termo de ajustamento de conduta
391 BRASIL. Conselho Nacional do Ministério Público. Resolução nº 174, de 4 de julho de 2017. Disciplina, no âmbito do Ministério Público, a instauração e a tramitação da Notícia de Fato e do Procedimento Administrativo. Disponível em: https://www.cnmp.mp.br/portal/images/Resolucoes/Resoluo-174-2.pdf. Acesso em: 05 jul. 2020.
celebrado com o objetivo de resolver algum problema detectado em um estabelecimento prisional ou policial etc.
É possível também a instauração de um procedimento administrativo para realizar controle das ocorrências policiais que não geram instauração de inquérito policial, solicitando