A respeito da segurança pública como direito fundamental, além da estrita correlação desse direito com o direito à vida e à integridade física e psíquica, desde a inclusão da segurança pública na Constituição, observa-se que há consequências para a legitimação da atuação estatal na formulação e na execução de políticas de segurança, bem como as leis, as respectivas estruturas administrativas e as próprias ações concretas das autoridades policiais devem estar em conformidade com a Constituição. Assim, o fundamento último de uma diligência investigatória ou de uma ação de policiamento ostensivo é o que dispõe a Constituição, devendo ser especialmente observados os princípios constitucionais
135 SEMER, Marcelo. Sentenciando tráfico: pânico moral e estado de negação formatando o papel dos juízes no grande encarceramento. 2019. 526 f. Tese (Doutorado) – Universidade de São Paulo, São Paulo, 2019. p. 263-269.
fundamentais – a república, a democracia, o estado de direito, a cidadania, a dignidade da pessoa humana –, bem como os direitos fundamentais – a vida, a liberdade, a igualdade, a segurança136.
Em outra perspectiva, Walter Nunes destaca que, diferentemente do que uma primeira impressão possa dar, as discussões no processo penal sempre envolvem políticas públicas137. O referido autor continua esclarecendo que, se de um lado o processo penal serve para que se descortine a verdade sobre um fato qualificado de criminoso, em outra perspectiva, ele é o meio pelo qual, em determinado caso concreto, procura-se estabelecer a política nacional de segurança pública138.
Nessa perspetiva, em decorrência da grave crise de segurança pública existente no país e da constatação de falta de articulação entre os Entes Federativos para enfrentamento da criminalidade, ainda no início do ano de 2010, o Ministro da Justiça, representando o Poder Executivo Federal, e os presidentes dos Conselhos Nacionais de Justiça e do Ministério Público (CNJ e CNMP), órgãos de controle externo e planejamento do Poder Judiciário e do Ministério Público, respectivamente, decidiram unir esforços em torno da criação de uma estratégia, em âmbito nacional, que fosse capaz de mobilizar todos os órgãos do Sistema de Justiça e Segurança Pública em torno da execução coordenada e planejada de ações que contribuíssem para tornar efetivas as políticas públicas de prevenção e combate à violência no país. Em consequência, foi assinada a carta de criação da denominada Estratégia Nacional de Justiça e Segurança Pública – ENASP139.
A partir da criação da ENASP, foram constituídos grupos de trabalho organizados pelas instituições envolvidas, ficando a cargo do CNMP o Grupo de Persecução Penal: identificação das causas de subnotificação nos crimes de homicídio e esforços específicos para a sua redução (Meta 1) e promoção de medidas conjuntas voltadas a conferir maior efetividade e agilidade às investigações, denúncias e julgamento das ações penais nos crimes de homicídio (Meta 2).
É nesse cenário que em 2012 foi instituído no Brasil, pela Lei nº 12.681, o Sistema Nacional de Informações de Segurança Pública – SINESP, com a finalidade de armazenar,
136 SOUZA NETO, Cláudio Pereira de. A segurança pública na Constituição de 1988. Revista de Direito do Estado, Rio de Janeiro, v. 8, p. 19-73, 2007. p. 21.
137 SILVA JÚNIOR, Walter Nunes da. Curso de direito processual penal: teoria (constitucional) do processo penal. Rio de Janeiro: Renovar, 2008. p. 277.
138 Ibidem, p. 277.
139 BRASIL. Estratégia Nacional de Justiça e Segurança Pública. Relatório Nacional da Execução da Meta 2: um diagnóstico da investigação de homicídios no país. Brasília: Conselho Nacional do Ministério Público, 2012.
tratar e integrar dados e informações para auxiliar na formulação, implementação, execução, acompanhamento e avaliação das políticas relacionadas com segurança pública, sistema prisional e execução penal e o enfrentamento do tráfico de drogas ilícitas.
Embora desde 2010 tenham sido criados projetos específicos com o objetivo de ter maior controle sobre dados de criminalidade, verifica-se que esses estudos não resultaram em diminuição da violência. O que retoma a discussão retro de que as políticas públicas sobre
segurança são implementadas de “cima para baixo” e não tem resultado na diminuição da criminalidade violenta.
Outro marco importante nas políticas pública na área de segurança foi a criação do Sistema Penitenciário Federal (SPF) que, embora previsto no art. 72, parágrafo único, da Lei nº 7.210, de 11 de Julho de 1984 (Lei Execução Penal – LEP), e no art. 3º da Lei nº 8.072, de 25 de julho de 1990 (Lei dos Crimes Hediondos), somente foi anunciado no ano de 2003 e efetivamente implantado em 2006, com a inauguração da primeira unidade prisional140.
O Departamento Penitenciário Nacional (Depen), órgão vinculado ao Ministério da Justiça, é o responsável pelo Sistema Penitenciário Federal e, de acordo com a Portaria do Depen nº 103, de 18 de fevereiro de 2019, esse tem como missão “Combater o crime organizado, isolando suas lideranças e presos de alta periculosidade, por meio de um rigoroso e eficaz regime de execução penal, salvaguardando a legalidade e contribuindo para a ordem e a segurança da sociedade”.
Atualmente o SPF conta com 5 unidades prisionais: Penitenciária Federal de Catanduvas - Paraná (inaugurada em 23 de junho 2006); Penitenciária Federal de Campo Grande - Mato Grosso do Sul (inaugurada em 21 de dezembro de 2006); Penitenciária Federal de Porto Velho - Rondônia (inaugurada em 19 de junho de 2009); Penitenciária Federal de Mossoró - Rio Grande do Norte (inaugurada dia 3 de julho de 2009); Penitenciária Federal de Brasília - Distrito Federal (inaugurada em 2018); e tem a previsão da criação de mais 5 unidades.
As unidades prisionais federais do Brasil apresentam o que há de mais moderno no sistema de vigilância em presídios, como equipamentos que identificam drogas e explosivos nas roupas dos visitantes, detectores de metais, câmeras escondidas, sensores de presença, entre outras tecnologias. Cada preso é confinado em celas individuais, sendo monitorado 24 horas por dia, por um circuito de câmeras em tempo real e nelas estão confinadas as grandes
140 Para maiores informações sobre o Sistema Penitenciário Federal ver: DEPARTAMENTO PENITENCIÁRIO NACIONAL. Conheça o Sistema Penitenciário Federal. Brasília, 2019. Disponível em: http://depen.gov.br/DEPEN/conheca-o-sistema-penitenciario-federal-1. Acesso em: 05 mar. 2020.
lideranças das organizações criminosas nacionais, com a finalidade de que essas deixem de ser as comandantes mesmo por trás de grades.
Sua implantação foi importante para dar uma resposta às queixas das autoridades estaduais de que não teriam condições econômicas, políticas e estruturais, de manter em seus presídios esses líderes e minimizou um pouco da omissão do Governo Federal em matéria de segurança pública, principalmente porque os presos líderes dessas organizações criminosas são ameaças nacionais e internacionais141.
Embora de fato o SPF tenha trazido a solução de parte dos problemas dos Estados, também trouxe novos problemas, funcionando como elo interligando indivíduos, grupos e organizações criminosas de todos os tamanhos e lugares do país. Um exemplo disso é que em 2006 foram reunidos no Presídio Federal de Catanduvas, Gelson Lima Carnaúba, o Mano G, e José Roberto Fernandes Barbosa, o Pertuba, dois traficantes do Amazonas, que se associaram e formaram a Família do Norte (FND), com o objetivo de enfrentar o PCC e o CV. Depois, a Família do Norte se aliaria ao CV, aliança fechada no Presídio Federal de Campo Grande, tendo como representantes Mano G e Caçula (CV). Em seguida, Mano G retornou para cumprir sua pena em Manaus, quando conseguiu fugir em 2014, sendo recapturado no aeroporto de Natal, passando um mês no Presídio de Alcaçuz, em Nísia Floresta, e ali ajudou a organizar o Sindicato do Crime, que se tornou aliado da Família do Norte e iniciou disputa com o PCC no Estado do RN142.
Com o objetivo de enfrentar, de forma articulada, o avanço da criminalidade, resultado da atuação das organizações criminosas em todo o território nacional, foi criada a Lei nº 13.675/2018, sancionada em 11 de junho de 2018, publicada no Diário Oficial da União em 12 de junho de 2018 e que entrou em vigência 30 dias após sua publicação, cujo objetivo maior é diminuir esse descompasso entre políticas públicas na área de segurança pública visando uma atuação conjunta entre as diversas esferas.
A Lei nº 13.675/2018 disciplina a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, nos termos do §7º do art. 144 da Constituição Federal; institui o Sistema Único de Segurança Pública (Susp) e cria a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS), com a finalidade de preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, por meio de atuação conjunta, coordenada,
141 DIAS, Camila Nunes; MANSO, Bruno Paes. A guerra: A ascensão do PCC e o mundo do crime no Brasil. São Paulo: Todavia, 2018. p. 218-219; 223-227.
sistêmica e integrada dos órgãos de segurança pública e defesa social da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, em articulação com a sociedade (art. 1º)143.
O objetivo do Sistema Único de Segurança Pública (Susp) é integrar todos os órgãos de segurança pública, como as polícias federal e estaduais, as secretarias de segurança e as guardas municipais, para que atuem de forma cooperativa, sistêmica e harmônica, nos mesmos moldes do que já ocorria com o Sistema Único de Saúde (SUS), que, mesmo diante de muita precariedade na prestação de serviços, tem servido para ampliação de acesso da população aos serviços públicos de saúde e distribuição de recursos da área de forma mais equitativa.
Já no que se refere à Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS), determina que será instituído o Plano Nacional, que terá previsão de duração de 10 anos, e determina que os Estados, Distrito Federal e os Municípios estabeleçam suas respectivas políticas, devendo ser observadas as diretrizes da política nacional, especialmente para a análise e enfrentamento dos riscos à harmonia da convivência social, com destaque às situações de emergência e aos crimes interestaduais e transnacionais (art. 3º)144.
Assim, a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS) tem como ponto de partida a atuação conjunta dos órgãos de segurança e defesa social da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, em articulação com a sociedade e trata de outros temas como os recursos dos fundos e os meios e estratégias para questões da segurança pública nacional. Um destaque também é que as ações de prevenção à criminalidade devem ser consideradas prioritárias na elaboração do Plano Nacional (art. 22, § 3º)145.
Em razão do contexto da sociedade atual, pelo aumento demográfico e hiperconectividade globais, segurança pública é um tema de elevada complexidade, fazendo com que transformações na política interna nacional dessa área necessitem de uma perspectiva democrática-constitucional. Nesse sentido, não cabe aplicar o raciocínio de uma segurança pública estritamente repressiva, ou seja, apartada de todo o contexto social (saúde, educação, saneamento básico, assistência social moradia, transporte público etc). Um
143 BRASIL. Lei nº 13.675, de 11 de junho de 2018. Disciplina a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, nos termos do § 7º do art. 144 da Constituição Federal; cria a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS); institui o Sistema Único de Segurança Pública (Susp); altera a Lei Complementar nº 79, de 7 de janeiro de 1994, a Lei nº 10.201, de 14 de fevereiro de 2001, e a Lei nº 11.530, de 24 de outubro de 2007; e revoga dispositivos da Lei nº 12.681, de 4 de julho de 2012. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/lei/L13675.htm. Acesso em: 26 jun. 2020.
144 Ibidem. 145 Ibidem.
exemplo da importância de uma política transversal de segurança pública é o de que a qualidade da prestação do serviço de iluminação pública impacta diretamente na segurança, visto que áreas mais escuras, ou seja, nas quais não há uma boa prestação desse serviço, são onde mais ocorrem delitos146147.
Nessa perspectiva, verificam-se na Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social, em seu art. 5º, diversas diretrizes que vão ao encontro desse pensamento transversal, por exemplo: fortalecimento das ações de prevenção e resolução pacífica de conflitos, priorizando políticas de redução da letalidade violenta, com ênfase para os grupos vulneráveis (art. 5º, inciso III); atuação integrada entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios em ações de segurança pública e políticas transversais para a preservação da vida, do meio ambiente e da dignidade da pessoa humana (art. 5º, inciso IV); coordenação, cooperação e colaboração dos órgãos e instituições de segurança pública nas fases de planejamento, execução, monitoramento e avaliação das ações, respeitando-se as respectivas atribuições legais e promovendo-se a racionalização de meios com base nas melhores práticas (art. 5º, inciso V); sistematização e compartilhamento das informações de segurança pública, prisionais e sobre drogas, em âmbito nacional (art. 5º, inciso VIII); atuação com base em pesquisas, estudos e diagnósticos em áreas de interesse da segurança pública (art. 5º, inciso IX); participação social nas questões de segurança pública (art. 5º, inciso XIV); integração entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário no aprimoramento e na aplicação da legislação penal (art. 5º, inciso XV); colaboração do Poder Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública na elaboração de estratégias e metas para alcançar os objetivos desta Política (art. 5º, XVI); fomento de políticas públicas voltadas à reinserção social dos egressos do sistema prisional (art. 5º, inciso XVII); incentivo ao desenvolvimento de programas e projetos com foco na promoção da cultura de paz, na segurança comunitária e na integração
146 SOARES, Renata Araújo. O Estado de coisas inconstitucional e a calamidade do sistema penitenciário: diretrizes constitucionais para uma política transversal de segurança. 2018. 150 f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, 2018. p. 114.
147 Só para exemplificação, nos Estados Unidos alguns pesquisadores fizeram levantamentos de dados para tentar identificar quais fatores teriam influenciado na diminuição dos índices de violência ocorrida na década de 1990. Dentre estes pesquisadores, Steven Levitt analisou potenciais soluções dadas à época, quais sejam, de forma resumida: i) novas estratégias policiais; ii) aumento da função dissuasiva das penas como maior número de prisões; iii) retração no narcotráfico; iv) envelhecimento da população; v) leis mais rigorosas no controle de armas de fogo; vi) crescimento do PIB per capita; e e) aumento considerável do efetivo de policiais. Embora algumas delas tenham se confirmado empiricamente como fatores de redução, o principal causador, segundo Levitt, foi a descriminalização do aborto, iniciada em alguns Estado, e estendida para o resto do país em 22 de janeiro de 1973. A premissa da qual o economista iniciou foi de que a prole indesejada está mais propensa para o crime. (LEVITT, Steven David; DUBNER, Stephen. Freakonomics: o lado oculto e inesperado de tudo que nos afeta. Trad.: Regina Lyra. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005. Kindle).
das políticas de segurança com as políticas sociais existentes em outros órgãos e entidades não pertencentes ao sistema de segurança pública (art. 5º, inciso XIX)148.
Dando cumprimento à Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social, o Governo Federal publicou o Plano Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSP) para o período de 2018-202149. O referido plano ressalta a importância de atuação coordenada e integrada de segurança pública no país, apresenta mecanismos de governança e gestão do Sistema Único de Segurança Pública e elenca os objetivos e estratégias/ações a serem implementados mediante programas temáticos. Os objetivos especificados são: 1) reduzir os homicídios e outros crimes violentos letais; 2) reduzir todas as formas de violência contra a mulher; 3) enfrentamento às estruturas do crime organizado; 4) aprimorar os mecanismos de prevenção e repressão aos crimes violentos patrimoniais; 5) elevar o nível de percepção de segurança da população. Dentro de objetivos que seriam estratégias e ações, cita: 6) fortalecer a atuação dos municípios nas ações de prevenção ao crime e à violência, sobretudo mediante ações de reorganização urbanística e de defesa social150; 7) aprimorar a gestão e as condições do Sistema Prisional, visando a eliminar a superlotação, garantir a separação dos detentos, nos termos da Lei de Execução Penal, e as condiçoes mínimas para ressocialização com oportunidades educacionais, de qualificação profissional e de trabalho; 8) fortalecer o aparato de segurança e aumentar o controle de divisas, fronteiras, portos e aeroportos; 9) ampliar o controle e o rastreamneto de armas de fogo, munições e explosivos; 10) promover a revisão, a inovação e o aprimoramento dos meios e mecanismos, considerando aspectos normativos, financeiros, materiais e humanos, de combate aos crimes ambientais e aos crimes de “lavagem” ou ocultação de bens, direitos e valores e de corrupção que envolvam crimes ambientes como antecedentes. Dentre as formas de financiamento e de realização
148 BRASIL. Lei nº 13.675, de 11 de junho de 2018. Disciplina a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, nos termos do § 7º do art. 144 da Constituição Federal; cria a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS); institui o Sistema Único de Segurança Pública (Susp); altera a Lei Complementar nº 79, de 7 de janeiro de 1994, a Lei nº 10.201, de 14 de fevereiro de 2001, e a Lei nº 11.530, de 24 de outubro de 2007; e revoga dispositivos da Lei nº 12.681, de 4 de julho de 2012. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/lei/L13675.htm. Acesso em: 26 jun. 2020.
149 Idem. Ministério da Justiça. Plano Nacional de Segurança Pública e Defesa Social. Brasília: Ministério da Justiça, 2018. Disponível em: https://www.novo.justica.gov.br/sua-seguranca-2/seguranca-publica/plano-e- politica-nacional-de-seguranca-publica-e-defesa-social.pdf/view. Acesso em: 26 jun. 2020.
150 Dentro desse objetivo merece destaque a estratégia/ação de estímulo à criação de consórcios e outras parcerias interestaduais e intermunicipais para atuação conjunta e integrada em ações de segurança pública e defesa. Ora, é fato que cada ente federativo (estados e municípios) não vive em uma bolha, totalmente isolado das ações que acontecem em seu entorno. Assim, a criação de ações conjuntas entre municípios que compõem a mesma região, por exemplo, é algo que deve gerar resultados benéficos na diminuição dos indicadores de criminalidade.
orçamentária do PNSP, elenca como objetivo: 11) consolidar em nível legislativo fontes contínuas, previsíveis e suficientes de financiamento das ações de segurança pública e regular, por meio de modelos científicos, a sua utilização. Como medidas de estruturação e reaparelhamento das unidades do Susp e de aprimoramento dos mecanismos de governança, controle e prestação de contas das ativididades de segurança pública, os objetivos são: 12) implementar programa de reaparelhamento, aprimorar a governança e a gestão das políticas, programa e projetos de segurança pública e defesa social, com vistas à elevação da eficiência de atuação dos órgãos operancionais do Susp; 13) valorizar e assegurar condições de trabalho dignas aos profissionais de segurança pública e do sistema penitenciário; 14) aprimorar os mecanismos de controle e prestação de contas da atividade de segurança pública; 15) estabelecer política, programa e aparelhamento adequado e aprimorar procedimentos voltados à prevenção de situação de emergência e desastres.
Dentre as principais ações do PNSP, foi colocado como prioridade o programa de superação do déficit de dados e indicadores e de padronização do registro de eventos. Isso é o resultado lógico de que a melhor forma para definir ações estratégicas para resolução dos problemas e melhoria da eficiência dos serviços de segurança pública é necessário que os gestores dessa área, e pesquisadores também, tenham acesso a dados confiáveis sobre a situação da criminalidade.
Merece ser pontuada a necessidade de se dar prosseguimento aos projetos governamentais de segurança pública de médio e longo prazo. É muito comum que a cada mudança de gestão pública, tudo o que vinha sendo planejado e executado pelo gestor anterior seja automaticamente visto como errado e imediatamente se inicie tudo do zero. Esse comportamento tem gerado grande parte do caos que vivenciado no país. Há sempre uma supervalorização da análise política de temas em detrimento da análise técnica dos dados, o que gera falta de planejamento e inexistência de estratégias que realmente sejam eficientes.
Espera-se que com a criação do Plano Nacional de Segurança Pública, cada Estado também crie o seu próprio plano, e os próximos governantes ao serem eleitos sigam com o
planejamento e se dê um fim ao que foi bem retratado em um trecho de um artigo do ex- prefeito do Rio de Janeiro César Maia, descrito por Carlos Amorim, no qual se ressalta bem a falta de rumo na atuação em matéria de segurança pública em todo o país: “[…] O fracasso continuado das políticas de segurança públicas em nosso estado dá aos políticos a sensação de
que, se fizerem o contrário do que vinha fazendo o governo que sai, terão sucesso. Assim, entra-se num ziguezague entre a permissividade e a repressividade.”151.
Deve-se fugir da atuação tradicional dos responsáveis pela segurança pública estadual, normalmente pontual e reativa, para que se implemente uma efetiva política de segurança pública pensada, criada e gerida de forma prioritária e, para atingir o objetivo de efetividade, essa política deve ser necessariamente articulada para que se fortaleça na