2.2 EVOLUÇÃO NORMATIVA DO DIREITO FUNDAMENTAL À SEGURANÇA
2.2.2 O direito à segurança pública na Constituição do Brasil de 1988
Com a lenta transição da ditadura para a democracia, finalmente em 1985, o então Presidente envia ao Congresso Nacional a proposta de convocação de uma Assembleia Constituinte e em 1º de fevereiro de 1987 ela é instalada, sendo eleito como seu Presidente Ulysses Guimarães. Mesmo com todas as pressões políticas, militares e do poder econômico, a Assembleia Nacional Constituinte conseguiu elaborar um texto avançado, progressista, cheio de preocupações com a justiça social e com a ampliação da democracia.
O Direito à Segurança encontra-se presente na Constituição do Brasil nos artigos 5º71, 6º72, e 14473. Finalmente é instituído um capítulo destinado à segurança pública, além de
70 SULOCKI, Victoria-Amália de Barros Carvalho G. de. Segurança Pública e Democracia: Aspectos constitucionais das políticas públicas de segurança. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2007. p. 109-110. 71 Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos
estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: [...]
72 Art. 6º - São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. 73 Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a
preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: I - polícia federal;
esse direito ter sido acolhido entre os direitos fundamentais sociais, que também tiveram capítulo próprio no catálogo dos direitos fundamentais. A observação que deve feita é que os direitos fundamentais sociais foram finalmente vistos na condição de autênticos direitos fundamentais, já que nas cartas anteriores os direitos sociais encontravam-se positivados no capítulo da ordem econômica e social, sendo-lhes, ao menos em princípio e ressalvadas algumas exceções, reconhecido caráter meramente programático74.
Importante ressaltar que a Constituição de 1988 adotou o direito à segurança pública como necessário para uma gama de direitos, pela sua característica de liberdade pública e até mesmo componente do direito de personalidade, “por conter relações públicas e privadas, seja nas prestações estatais positivas e negativas como respeito mútuo dos cidadãos à incolumidade e patrimônio alheios e na contribuição à preservação da ordem pública”75.
Ademais, o termo segurança constante no preâmbulo e dos arts. 5º, caput, e 6º da Constituição Federal, deve ser interpretado como referente ao direito à segurança pública, predominantemente de caráter difuso, que objetiva tutelar a manutenção da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio (art. 144, CF/1988), componente importante para a proteção da dignidade da pessoa humana (art. 1º, CF/1988) e exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, preservação da harmonia social e solução pacífica das controvérsias (preâmbulo da Constituição de 1988)76.
Tratando do tema, Walter Nunes afirma que, na ótica reducionista empregada pelo constituinte, “por segurança pública devem ser compreendidas as ações desenvolvidas pelos órgãos públicos na proteção aos direitos que se referem as pessoas em si, aí se incluindo aqueles inerentes à vida, à intimidade e à honra, e aos que dizem respeito ao seu patrimônio”77. Assim, segurança pública não é um poder, mas um dever do Estado.
Para Thiago Ávila, a natureza de direito fundamental da segurança pública é reforçada pelo reconhecimento de que se trata de um pré-requisito essencial para o exercício dos demais direitos fundamentais assegurados constitucionalmente, sendo que a ineficiência
III - polícia ferroviária federal; IV - polícias civis;
V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.
74 SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional. 11. ed. rev. atual. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2012. p. 66.
75 SANTIN, Valter Foleto. Controle Judicial da Segurança Pública: Eficiência do serviço na prevenção e repressão ao crime. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004. p. 78-79.
76 Ibidem, p. 80-81.
77 SILVA JÚNIOR, Walter Nunes. Curso de processo penal: teoria (constitucional) do processo penal. 2. ed. Natal: OWL, 2015. Kindle.
sistêmica do Estado brasileiro em prover esse serviço público com qualidade faz com que esse mesmo Estado não tenha capacidade de proteger seus cidadãos de forma eficiente, gerando índices de homicídios per capita equiparados ao de áreas de guerra78.
O direito fundamental à segurança pública tem eficácia plena, não limitada como poderia parecer a previsão do texto constitucional de que “a lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades” (art. 144, §7º, CF/1988). As normas que tratam da segurança pública têm funções de resguardo e de bloqueio, não de mera função programática.
Uma distinção importante que merece ser feita é entre a atividade de segurança pública ostensiva e de preservação da ordem pública e a atividade de segurança pública investigativa. Da leitura do dispositivo constitucional do art. 144, verifica-se que a polícia responsável por ações preventivas e repressivas quanto à prática dos crimes (também chamada de polícia administrativa) é, em regra, a Polícia Militar, e para casos específicos, as Polícias Rodoviária e Ferroviária Federal, além dos corpos de bombeiros e mesmo das guardas municipais. Já a polícia responsável pela atuação, em regra, após a ocorrência do crime, na fase de investigação (chamada de polícia judiciária), é a Polícia Federal e Civil79.
Essa diferenciação é essencial para compreender que se o Estado estiver exercendo a função de polícia judiciária, caso a investigação precise flexibilizar algum direito fundamental, a autoridade responsável (seja ela qual for, Polícia Civil ou Federal, ou Ministério Público, por exemplo) terá obrigatoriamente de solicitar autorização ao Judiciário. Tal situação não ocorre, em regra, na atuação por meio da polícia administrativa, visto que na atuação preventiva ou repressiva, a atividade estatal é dotada da prerrogativa de autoexecutoriedade80.
Um exemplo dessa diferenciação é se a polícia investigativa, polícia civil ou federal, durante uma investigação precisar entrar na residência de um investigado, em regra, a autoridade que presidir o inquérito policial deverá requerer autorização a um juiz. Já a polícia administrativa, polícia militar, se tomar conhecimento de um ilícito sendo praticado dentro de uma residência, poderá nela adentrar sem requerer autorização judicial81.
78 ÁVILA, Thiago André Pierobom de. A atuação do ministério público na concretização do direito fundamental à segurança pública. Revista do Conselho Nacional do Ministério Público, Brasília, n. 4, p. 159-189, 2014. p. 162.
79 SILVA JÚNIOR, Walter Nunes. Curso de processo penal: teoria (constitucional) do processo penal. 2. ed. Natal: OWL, 2015. Kindle.
80 Ibidem.
81 Sobre a temática de a polícia entrar no domicílio, sem decisão judicial prévia, mesmo na configuração posterior da prática de crime, cite-se o julgamento do Recurso Extraordinário nº 603.616/RO pelo Supremo
A segurança pública atualmente no Brasil é de competência e responsabilidade de cada unidade da Federação, tendo em vista as peculiaridades regionais e o fortalecimento do princípio federativo. Ocorre que essa repartição de competência traz alguns problemas, visto que exige um equilíbrio nas ações e uma coordenação bem afinada entre os diferentes órgãos e as políticas públicas dos diversos entes da Federação.
Contudo, nos últimos anos, verifica-se um avanço da criminalidade, que se expandiu da região Sudeste principalmente para as regiões Norte e Nordeste do país, regiões essas que não estavam (e não estão) preparadas para combater a criminalidade organizada, que tem como principal característica o domínio das facções criminosas, por meio do tráfico de drogas e armas. Assim, não existe uma coordenação entre os diferentes órgãos e esferas do poder público, principalmente no que se refere à atuação conjunta e compartilhamento de informações de inteligência, essencial para um bom resultado no combate a essas organizações criminosas.
Já tivemos diversas tentativas de criar políticas públicas de segurança pública com o objetivo de verificar as peculiaridades regionais. A mais nova tentativa é a instituição do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), criado pela Lei nº 13.675, de 11 de junho de 2018. A referida norma além de instituir o SUSP, cria a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS), com a finalidade de preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, por meio de atuação conjunta, coordenada, sistêmica e integrada dos órgãos de segurança pública e defesa social da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, em articulação com a sociedade (art. 1º). Além disso, repete a Constituição quando indica que a segurança pública é dever do Estado e responsabilidade de todos, compreendendo a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, no âmbito das competências e atribuições legais de cada um (art. 2º).
Tribunal Federal, no qual restou acentada a tese que “a entrada forçada em domicílio sem mandado judicial só é lícita, mesmo em período noturno, quando amparada em fundadas razões, devidamente justificaas a posteriori, sob pena de responsabilidade disciplinar, civil e penal do agente ou da autoridade, e de nulidade dos atos praticados” (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 603616. Relator(a): Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 05/11/2015, publicação em 10/05/2016. Disponível em: https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search/sjur347757/false. Acesso em: 12 set. 2020). E também do julgamento do Recurso Especial nº 1.574.681/RS pelo Superior Tribunal de Justiça, no qual ficou fundamentado que, “para legitimar o ingresso em domicílio alheio sem amparo em ordem judicial, o agente policial assume o ônus de revelar, com lastro em circunstâncias objetivas, que na ocasião da diligência detinha fundadas razões para acreditar que estava sendo cometido um crime, não sendo suficiente mera desconfiança, a exemplo da situação em que alguém foge de uma ronda policial e se refugia em sua residência” (BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp 1574681/RS. Relator(a): Min. Rogerio Schietti Cruz, Sexta Turma, julgado em 20/04/2017, publicação em 30/05/2017. Disponível em: https://ww2.stj.jus.br/processo/revista/documento/mediado/?componente=ITA&sequencial=1575162&num_ registro=201503076023&data=20170530&formato=PDF. Acesso em: 12 set. 2020).
Como já dito acima, as liberdades públicas e os direitos da personalidade, que constam principalmente nos arts. 5º e 6º da Constituição de 1988, devem ser respeitados pelo Estado e pelos cidadãos nas suas relações mútuas, públicas ou privadas, tanto de forma bilateral como triangular, exatamente porque não sendo o Estado o agente desrespeitador, deve atuar para a cessação da conduta privada e responsabilização dos atos dos particulares, por meio da polícia e do exercício da jurisdição82.
Assim, segurança pública não é dever apenas do Estado, mas responsabilidade de todos, sendo necessária a participação da população para uma nova concepção de ordem pública. No entanto, ainda não se percebem ações do Estado com o objetivo de integrar a população nas políticas públicas de segurança.
No estágio atual que vivenciamos, temos dificuldade de integrar os próprios entes estatais, bem como suas forças policiais. Há disputa de poder em todas as esferas. A forma federalista implantada no Brasil gera grande concentração de recursos na União, sobrando pouco ou quase nada para que os Estados e Municípios possam utilizar no desenvolvimento de políticas de segurança.
Muitas vezes, as políticas nacionais de segurança pública são implantadas “de cima para baixo” dificultando que essas sejam eficazes e gerem resultados concretos.
Reforçando esse entendimento, para Regis Fernandes de Oliveira, “Sociedade e Estado são noções antitéticas. Aquela é onde tudo se passa: […] O Estado é que traça as regras para que tudo seja possível. O governante disciplina o funcionamento da sociedade. [...]”83. Então, nada mais certo que a sociedade seja ouvida em temas de seu interesse, principalmente em um dos que mais influenciam em suas vidas como segurança pública.
Essa rápida abordagem da evolução histórica do direito à segurança pública é importante para compreender a importância desse direito e toda a complexidade que envolve sua eficácia em um país de dimensões continentais como o Brasil. Para se traçar novas linhas, é necessário conhecer o passado, com o objetivo de não se repetir os mesmos erros de outrora.
82 SANTIN, Valter Foleto. Controle Judicial da Segurança Pública: Eficiência do serviço na prevenção e repressão ao crime. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004. p. 79.
83 OLIVEIRA, Regis Fernandes. Indagação sobre os limites da Ação do Estado. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2015. p. 24.
3 CONTEXTO DA SEGURANÇA PÚBLICA NO BRASIL
Nos últimos anos, o Brasil vivencia uma crise na segurança pública. Para propor soluções, é importante compreender a situação atual e analisar quais fatores influenciaram para que a criminalidade atingisse o patamar atual.
Para aferir os níveis de violência no País, a presente pesquisa utilizou como parâmetro o crime de homicídio. A escolha desse crime é decorrente de esse ser considerado o principal indicador para análise da criminalidade no mundo e, segundo Wendell Beetoven Ribeiro Agra, ser o crime mais grave, praticado contra o bem maior protegido pelo ordenamento jurídico – a vida, e, ainda, em razão de o índice de homicídios ser um indicador universal da eficiência dos sistemas de segurança pública e, no Brasil, a morte violenta ser de notificação compulsória, sendo obrigatória a realização de exame pericial (necropsia) e a instauração de uma investigação policial; além disso, a lei de registros públicos estabelece que somente pode ser sepultado o cadáver com o prévio registro do óbito em um cartório, resultando, ainda que de forma incipiente, dados estatísticos sobre esse tipo de crime, possibilitando, dessa forma, a incidência de mecanismos de controle (internos e externos) inviáveis em outros delitos, em relação aos quais a subnotificação e a deficiência dos registros policiais são muito maiores84.
Sobre a necessidade de maior controle sobre as informações relativas à criminalidade, Daniel Cerqueira, analisando dados de que no Brasil ocorreram mais de 1.000.000 (um milhão) de assassinatos no período de 30 anos (1980-2010), indica que esse dado não só coloca o país como um dos mais violentos do mundo, ao lado de algumas nações africanas e outras da América Latina, mas expõe o retumbante fracasso da gestão da segurança pública85. O mesmo autor destaca que, de 1980 a 2005, o número de homicídios no Brasil aumentou com uma regularidade estatística espantosa, a uma taxa média anual de 4,8%, o que demonstra se tratar de uma tragédia anunciada, destacando que o processo de propagação espacial dos homicídios revela como esse problema veio tomando contornos epidêmicos86.
84 AGRA, Wendell Beetoven Ribeiro. O controle da eficiência da atividade policial pelo Ministério Público. 2016. 345 f. Dissertação (Mestrado em Segurança Pública) – Instituto Universitario de La Polícia
Federal Argentina, Buenos Aires, Argentina, 2016. p. 302-303.
85 CERQUEIRA, Daniel. O Ministério da Saúde adverte: 1 milhão de assassinatos no Brasil. In: OLIVEIRA, Fátima Bayma de et al (Orgs.). Desafios da gestão pública de segurança. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2009. p. 185-196. p. 185-186.
Por outro lado, Wendell Beetoven Ribeiro Agra afirma que, apesar do elevado número de homicídios e do seu persistente crescimento, a quantidade de investigações policiais, com o esclarecimento dos crimes e identificação dos seus autores, que efetivamente chegavam ao conhecimento do Ministério Público e do Poder Judiciário é desproporcional, demonstrando que a impunidade é um fator que retroalimenta a violência e, também, que o Brasil não possui um indicador seguro sobre a elucidação de homicídios – o que, por si só, já demonstra que os gestores dos sistemas de segurança pública não dedicam a atenção necessária ao tema87.
Analisando o gráfico do Atlas da Violência, elaborado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e o Fórum Brasileiro de Segurança Pública, que contém dados a partir do ano de 1980, o Brasil tinha uma taxa de 11,69 homicídios por 100 mil habitantes,
sendo que ao final daquela mesma década a taxa quase que dobrou, chegando ao valor de 20,30 homicídios por 100 mil habitantes. Na década seguinte (1990 a 1999), a taxa de homicídios continuou aumentando, chegando ao valor de 26,20 em 1999, ou seja, um aumento de quase 30% (trinta por cento)88.
Os números indicam que a década de 1980 foi um divisor de águas em matéria de criminalidade no País. Um grande fator que influenciou esse aumento da violência foi a mudança no modelo de criminalidade, ocorrido entre a parte final dos anos 1980 e início dos anos 1990, com a preponderância da atuação de organizações criminosas.
Há também a questão da migração da criminalidade, no fenômeno conhecido por interiorização do crime. A criminalidade passou a ser mais comum em cidades de menor porte, com ritmo de evolução inverso ao visto nas grandes regiões metropolitanas. Dessa forma, o crime se tornou mais viável e comum em localidades urbanas com menor aparato de segurança pública. Especula-se que esse fenônemo também possa ter correlação com o maior crescimento demográfico das cidades de médio porte em comparação com as capitais dos Estados. Um exemplo disse é a cidade de Mossoró no estado do Rio Grande do Norte, que apresentou um crescimento de 22% em dez anos e aumento de 209% da renda per capita entre
87 AGRA, Wendell Beetoven Ribeiro. O controle da eficiência da atividade policial pelo Ministério Público. 2016. 345 f. Dissertação (Mestrado em Segurança Pública) – Instituto Universitario de La Polícia
Federal Argentina, Buenos Aires, Argentina, 2016. p. 296.
88 INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA; FÓRUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA. Atlas da Violência: Taxa Homicídios. Brasília: IPEA, 2020. Disponível em: https://www.ipea.gov.br/atlasviolencia/dados-series/20. Acesso em: 22 jun. 2020.
2000 e 2009, ao passo que o número de homicídios entres jovens (de zero a 29 anos) praticamente dobrou no mesmo período89.
Paralelo à atuação da criminalidade de forma organizada, outro fator que influenciou no contexto atual é que o Estado, por meio dos órgãos de atuação em segurança pública, não conseguiu alcançar a estruturação realizada pelas organizações criminosas, principalmente no que se refere à troca de informações e serviços de inteligência.
Ademais, conforme pesquisa realizada por Guaracy Mingardi em 2005, existe a carência até mesmo de metodologia na investigação de homicídios, o pesquisador constatou a escassez, nas polícias do Brasil, de manuais de investigação de homicídios que pudessem estabelecer um procedimento investigativo e subsidiar a construção de um modelo possível, condizente com a realidade brasileira. Contudo, destaca que a solução não seria a criação de novos manuais, mas a formulação de um pacto interinstitucional, que envolva polícia, Ministério Público e Judiciário, além da sociedade civil, no sentido de priorizar a investigação de homicídios, bem como promover mudanças organizacionais que permitam agilizar a troca de informações entre os envolvidos na investigação (Polícia Civil, Militar e Técnica) e entre eles e o Ministério Público90.
Assim, para melhor compreensão do estágio atual, inicialmente será abordada a origem, forma de atuação e expansão das facções criminosas no Brasil. Para, na sequência, tratar da influência dessa expansão nos índices de violência no estado do Rio Grande do Norte e, em seguida, quais as atuais políticas públicas em matéria de segurança pública no País.