I. UMA BREVE TEORIA DA CORRUPÇÃO
1.1. Conceito de corrupção e sua interferência na cidadania
1.1.1. Corrupção como problema econômico, cultural e político
A corrupção apresenta-se como problema multiforme, destacando-se seus
desdobramentos nos âmbitos econômico, administrativo, cultural e político.
O impacto econômico da corrupção é elevadíssimo, impondo custos onerosos para o
Estado e sua população, o que reduz a credibilidade do ente público e o valor de mercado de
seus produtos.
Debruçando-se sobre o tema, afirma estudiosa do assunto:
Todos los Estados ya sean indulgentes o repressivos, controlan la distribución de
benefícios valiosos y la imposición de costes onerosos. La distribución de estos
benefícios y costes se halla geralmente bajo el control de funcionários públicos que
poseen un poder discrecional. Las personas y las empresas privadas que dessean un
trato favorable pueden estar dispuestas a pagar para obtenerlo. Los pagos son
corruptos si se hacen ilegalmente a funcionários públicos com la finalidad de obtener
un beneficio o de evitar un coste. La corrupción es un sintoma de que algo no ha
funcionado bien em la gestión del Estado. Las instituciones diseñadas para governar
la interrelación entre los ciudadanos y el Estado se utilizan, en vez de ello, para el
enriquecimento personal y para proporciona benefícios a los corruptos. El mecanismo
de precios, que con tanta frecuencia es una fuente de eficácia económica y un
elemento que contribuye al crecimiento, puede, en forma de suborno, socavar la
legitimidad y la eficácia del gobierno.
39Percebe-se como intensos os danos para a economia de um país caso não
exista uma política séria de combate e prevenção à corrupção, com uma legislação voltada ao
enfrentamento do problema.
Referidos custos são diretos, como o aumento dos preços e valores dos bens e serviços
diretamente consumidos pelo Estado, ou indiretos, devido ao acréscimo do preço final de um
produto, bens ou serviços, em razão de ter sido incluída a taxa de interesses/propina destinada
aos agentes públicos.
Além disso, afirma-se de pronto que, quanto maior o poder discricionário dos servidores
públicos, vinculados a um sistema burocratizado e pouco transparente, maior a probabilidade
de incidência da corrupção, implicando em evidente prejuízo para a economia do país, que
passa, com essa postura, a afastar investidores externos, além de sedimentar um baixo índice
de confiança nas instituições e nos agentes estatais.
39
ROSE-ACKERMAN, Susan. La corrupción y los gobiernos: causas, consecuencias y reforma. Madrid: Siglo
XXI Editores, 2001, p. 11.
A burocratização excessiva, com a designação de agentes públicos com amplos poderes
e baixa fiscalização, constitui impulso às práticas corruptas e pouco transparentes, o que
viabiliza uma inversão de valores e sobrepõe os interesses privados ao interesse público; assim,
ocorre a instituição de subornos e práticas reprováveis, promovendo-se “o uso incorreto do
poder público para obter benefícios privados”.40
Nesse sentido, afirma a doutrina:
Onde é mais seguro promover riqueza: no país honesto ou no cultor da corrupção? O
primeiro absorve o investimento para gerar bons lucros ao capital estrangeiro; o
segundo suga os recursos para os bolsos de pessoas alheias ao processo produtivo,
obstando o lucro honesto.
41No propósito de evitar os efeitos perniciosos da corrupção na economia do país, diversas
medidas devem ser adotadas na sua prevenção e combate, sendo necessário iniciar com o
desenvolvimento de uma política de governo clara e indiscutível de intolerância42 com a
corrupção, evitando-se que esta se alastre por diversos setores da administração pública;
ademais, apresenta-se como imprescindível melhorar e aperfeiçoar a forma de recrutamento dos
agentes públicos, profissionalizando as carreiras de Estado e promovendo a redução do poder
discricionário dos servidores públicos, além de aumentar a publicidade e transparência de todos
os atos administrativos.
Uma das preocupações constantes para evitar ou minorar as práticas corruptas diz
respeito à existência de um sistema tributário racional, com a cobrança de impostos e taxas de
forma proporcional e razoável, notadamente porque “uma elevada escala de impostos sobre a
renda conduz a subornos e a outros tipos de evasão fiscal que levam a mais evasão e, assim, a
um círculo vicioso em espiral”.43
O Brasil se encontra distante dessa meta, já que possui um sistema tributário e financeiro
complexo, permeado de normas que dependem de complementação (decretos, resoluções,
portarias e circulares), apresentando-se vulnerável e propício a toda sorte de desvios. Graves,
40
ROSE-ACKERMAN, Susan. Ob. cit., p. 125.
41
NUCCI, Guilherme de Souza. Corrupção e Anticorrupção. Rio de Janeiro: Forense, 2015, p. 3-4.
42
“Ademais, la tolerância de la corrupción en algunas áreas de la vida pública puede facilitar una espiral hacia
abajo en la que ela mala conducta de algunos incita a más y más personas a entrar con el tempo en la corrupción”.
ROSE-ACKERMAN, Susan. Ob. cit., p. 35.
portanto, são os danos à credibilidade, à confiança, ao desenvolvimento e à estabilidade que a
corrupção causa ao Estado.
Além do aspecto econômico, também merece destaque a cultura da corrupção como
algo nefando e que dificulta, e muito, a mudança de paradigmas e a inserção de novas práticas
políticas e administrativas. No caso brasileiro, desde sua gênese, com a formação inicial da
sociedade, sempre se considerou o Estado como grande provedor, devendo o particular extrair
o máximo de benefícios do erário. Nesse sentido, expõe-se:
Menino, trate de mamar enquanto a vaca dá leite. Conselho de Bento Maria Targini,
Visconde de São Lourenço, Tesoureiro-Mor de D. João VI. Não se passa uma semana
sem que se tome conhecimento pela imprensa de um escândalo de corrupção. Na Itália
ela é conhecida como bustarela, os alemães a chamam de trinkgeld, os russos de
vzyatha, os franceses de graisser lapatte, os egípcios de baksheesh, os americanos e
ingleses de payoff, os indianos de speed money, os mexicanos de mordida e os
espanhóis de por debajo de la cuerda. No Brasil, a criatividade tornou corriqueiras
pitorescas expressões: ponta, molhar a mão, jeitinho brasileiro, engraxada, leite da
criança, acerto por fora, por debaixo dos panos.
44Conforme será melhor explorado na análise da evolução histórica da corrupção no
Brasil, chegando-se na corrupção política e eleitoral que tão gravemente nos afeta atualmente,
em tempos de Operação Lava Jato, contas secretas no exterior, recebimento de propinas em
nome de “laranjas”, “compra” de “medidas provisórias” e de “votos de parlamentares” em
decisões relevantes do Congresso Nacional, apreensão de malas de dinheiro, desvios de obras
públicas e diversos outros escândalos que pululam no noticiário e aparecem aos borbotões,
verifica-se que, desde a nossa gênese, a subversão do público pelo particular é uma regra,
sempre contando com a leniência das instituições e do próprio povo brasileiro.
Não é despiciendo lembrar que, já na Carta do Descobrimento, endereçada a El Rey D.
Manuel, Pero Vaz de Caminha, escrivão da armada de Pedro Álvares Cabral, após narrar as
maravilhas da Ilha de Vera Cruz – onde “querendo-a aproveitar, dar-se-á nela tudo” – e
descrever os nativos encontrados – que “andam nus, sem nenhuma cobertura” para esconder
“suas vergonhas” –, conclui o relato e, antes de se despedir reverenciosamente com “beijo as
mãos de Vossa Alteza”, pede um cargo para seu genro Jorge de Osório, “mercê que receberei
muito obrigado”.45
44
OLIVEIRA, Edmundo. Crimes de corrupção. Rio de Janeiro: Forense, 1994, p. 1.
45
CAMINHA, Pero Vaz de. A carta do descobrimento ao rei D. Manuel.[edição e atualização] Maria Ângela
Villela. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2013.
Na certidão de nascimento da Terra de Santa Cruz já se verifica um pedido de emprego
para um parente, uma tendência ao uso do nepotismo como prática de loteamento e nomeação
para cargos públicos, fruto da cultura predominante no reino de Portugal e que foi disseminada
na Colônia, enraizando-se até os dias atuais.
Desde o surgimento do Brasil até a época presente, vários são os problemas ou
dificuldades na distinção do público e do privado, havendo uma formação cultural construída
com base no desrespeito de referidas fronteiras, semeando em terreno fértil práticas corruptas
arraigadas em nossos costumes.
A prática do nepotismo está diretamente ligada ao conceito de corrupção e implica no
favorecimento de parentes e apaniguados em detrimento do mérito ou de uma nomeação para
cargos públicos baseada na justiça da seleção, podendo ser conceituada como:
Concessão de emprego ou contratos públicos baseada não no mérito, mas nas relações
de parentela. Como manifestação da corrupção que se expressa em termos de
legalidade ou ilegalidade e só faz sentido quando contextualizada como prática no
âmbito do aparelho estatal, o nepotismo está também associado ao conceito de
clientelismo.
46O nepotismo sempre foi empregado de forma corriqueira, sendo encarado como algo
absolutamente comum e usual, perpetuando-se mesmo após a vigência da Constituição Federal
de 1988, o que obrigou o STF a editar a Súmula com efeitos vinculantes de nº 13, a qual versa
sobre a matéria47 ao definir a conduta e buscar coibir referida prática, não havendo pleno
sucesso em mencionado propósito moralizador.
Ao tracejar um relevante limite entre o público e o privado, cita-se:
Na primeira acepção, público é o comum a todos, a ser diferenciado do que é particular
a alguns. É nesse sentido que a res publica é diferente da res privata, domestica e
familiaris. Na segunda acepção, público é o acessível a todos – de conhecimento
público – em contraposição ao secreto, que é reservado a poucos.
4846
SANTOS, Luiz Alberto dos. Contratação e nepotismo. In: SPECK, Bruno Wilhelm (Org.). Caminhos da
transparência: análise dos componentes de um sistema nacional de integridade.Campinas: Editora da Unicamp,
2002, p. 133.
47
Súmula Vinculante nº. 13: “A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por
afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido
em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda,
de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição
Federal”.
48
LAFER, Celso. A mentira: um capítulo das relações entre a ética e a política. In: NOVAES, Adauto (Org.).
Ética.2ª reimpressão. São Paulo: Companhia das Letras, 2007, p. 328.
Essa ausência de adequada delimitação entre o público e o privado contribui
decisivamente para sedimentar uma cultura propícia à continuidade de uma sociedade
estamental na forma e patrimonial no conteúdo, valendo-se da precisa e adequada definição
cunhada por Raymundo Faoro. Embora longa, cita-se passagem relevante de sua obra-prima Os
donos do poder, definindo-se a um só tempo o Estado estamental, o excesso de burocracia, a
confusão entre o público e o privado e os malefícios provocados em razão da prática desses
maus costumes na nossa formação econômica e cultural:
O Estado, presente a tudo e que a tudo provê, centraliza as molas do
movimento econômico e político, criando um país à sua feição, o país oficial.
A centralização, além de exibida pelas condições que dão integridade ao
sistema, se exarceba continuamente, levando todos os negócios e assuntos à
corte, com a papelada lenta da antiga subordinação da colônia à metrópole.
[...] “Tudo se espera do Estado” – lembra Joaquim Nabuco – “que sendo a
única associação ativa, aspira e absorve pelo imposto e pelo empréstimo todo
o capital disponível e distribui-o, entre os seus clientes, pelo empego público,
sugando as economias do pobre pelo curso forçado, e tornando precária
fortuna do rico”. Por toda a parte, em todas as atividades, as ordenanças
administrativas, dissimuladas em leis, decretos, avisos, ordenam a vida do país
e das províncias, confundindo o setor privado ao público. Os regulamentos,
com a feição francesa, ainda quentes da tradução, com minúcia e casuísmo,
inundam as repartições, o comércio, a agricultura. Da mole de documentos,
sai uma organização emperrada, com papéis que circundam de mesa em mesa,
hierarquicamente, para o controle de desconfianças recíprocas. Sete pessoas
querem incorporar uma sociedade? O governo lhe dará autorização. Quer
alguém fabricar agulhas? O governo intervirá com a permissão ou o privilégio.
O fazendeiro quer exportar ou tomar empréstimos? Entre o ato e a proposta se
interporá um atoleiro de licenças. Há necessidade de crédito particular? O
ministério será chamado a opinar. O carro, depois da longínqua partida, volta
aos primeiros passos, enredado na reação centralizadora e na supremacia
burocrático-monárquica, estamental na forma, patrimonialista no conteúdo.
Um aparente paradoxo: o Estado, entidade alheia ao povo, superior e
insondável, friamente tutelador, resistente à nacionalização, gera o sentimento
de que ele tudo pode e o indivíduo quase nada é.
49É nesse cadinho com características variadas e peculiares que se forma a identidade
cultural do nosso povo, adepto de posturas reprováveis e corruptas, sempre justificadas pelo
“jeitinho brasileiro”, dando ensejo a práticas políticas degradadas e deletérias, além de valorizar
a esperteza e a vantagem pessoal em detrimento do interesse público.
Ademais, a aceitação popular das condutas definidas como “jeitinho brasileiro” forma
uma massa tolerante com a corrupção, não sendo capaz de reprovar a subversão da moralidade
na utilização da coisa pública.
49
FAORO, Raymundo. Os Donos do poder: formação do patronato político brasileiro.v. 1. 10. ed. São Paulo:
Globo, 2000, p. 443-444.
Nesse sentido, cita-se relevante pesquisa realizada com o propósito de entender a forma
de pensar do brasileiro acerca de conceitos fundamentais, dentre eles, a existência de correlação
entre a prática do “jeitinho” e o desenvolvimento da corrupção em suas variadas formas:
A questão fundamental é simples: seria o jeitinho a ante-sala da corrupção?
Pode-se afirmar que quanto maior é a aceitação, maior também é a tolerância
social à corrupção? Os resultados da PESB parecem indicar que a resposta a
ambas as perguntas é sim. Ao contrário da moralidade norte-americana, a
brasileira admite a existência de um meio-termo entre o certo e o errado.
Quanto maior for a utilização e a aceitação desse meio-termo, maiores serão
as chances de que haja uma grande tolerância em relação à corrupção.
50Essa indulgência do povo brasileiro com práticas ilegais – tais como não respeitar as
regras de trânsito, v.g., estacionando o veículo em local proibido ou não parando na faixa de
pedestres, deixar de observar a ordem de chegada e furar a fila para atendimento em uma
repartição pública, ou mesmo buscar um tratamento diferenciado em detrimento da
impessoalidade, valendo-se, algumas vezes, do arbitrário e hierarquizante “você sabe com
quem está falando”51 – acaba permitindo que se prolifere a cultura da vantagem, da esperteza
ou da ausência de separação entre o público e o privado, não se observando a legalidade, a
moralidade e a impessoalidade que devem nortear as posturas da administração pública.
Esse modus vivendi do brasileiro ficou eternizado na famosa “Lei de Gérson”. No ano
de 1976 uma propaganda de cigarros protagonizada pelo jogador de futebol Gerson Oliveira
Nunes, campeão do mundo pela seleção brasileira na copa de 1970, imortalizou a ideia de “levar
vantagem em tudo”,52 sendo que tal máxima de obtenção de vantagens, sem se preocupar com
implicações éticas ou externalidades negativas, ainda é muito popular e praticada no Brasil, o
que permite o enraizamento de uma corrupção sistêmica, com sérias consequências no processo
eleitoral.
Tal mentalidade contribuiu para que se perpetuasse no anedotário político brasileiro o
lema “Rouba, mas faz”, atribuído à campanha de Adhemar de Barros à Prefeitura de São Paulo
em 1957, deixando claro que o político pode ser desonesto, desde que execute obras e realize
50
ALMEIDA, Alberto Carlos. A cabeça do brasileiro. 8. ed. Rio de Janeiro: Record, 2015, p. 48.
51
“Você sabe com quem está falando? Nesta fórmula, ao contrário do jeitinho e quase como o seu simétrico e
inverso, não se busca uma igualdade simpática ou uma relação contínua com o agente da lei, mas faz-se um apelo
à hierarquia com o intuito de inverter o elo entre o usuário e o atendente”. DAMATTA, Roberto. O que é o Brasil?
Rio de Janeiro: Rocco, 2004, p. 50.
52
“Na peça publicitária, Gérson concedia entrevista a um interlocutor justificando o porquê de sua preferência pela
marca. E disse: ‘Por que pagar mais caro se o Vila me dá tudo aquilo que eu quero de um cigarro? Gosto de levar
vantagem em tudo, certo? Leve vantagem você também, leve Vila Rica!’” RODRIGUES, Roberto.Lei de Gérson.
O Estado de S. Paulo, São Paulo, 17 ago. 2017.
uma administração que contemple os anseios populares. Observa-se conformação e tolerância
explícitas com a corrupção presente na frase citada, o que implica em uma indulgência com o
crime, transformando em positivo algo absolutamente reprovável.
Essa cultura do atraso, que busca justificar ou minimizar a prática corrupta,
descambando para a corrupção política, fruto de condutas abomináveis que sempre buscaram
legitimar a inversão do público em benefício do privado, criando as hipóteses de favorecimento,
pode ser definida da seguinte forma:
Por favorecimento entenda-se não apenas o desvio de bens e recursos públicos a
finalidades particulares, mas também situações em que, a despeito da ausência de
desvio de verba ou bem público, há ofensa ao princípio da moralidade pública em
razão de outros interesses a nortear a tergiversação da conduta à luz da primazia do
interesse público. O favorecimento pode hoje ser facilmente reconhecido em fraudes
às licitações, compra de apoio parlamentar, pagamento de suborno, apropriação
indébita, nepotismo, extorsão, tráfico de influência, utilização de informação
privilegiada, compra e venda de sentenças judiciais, enfim, uma série de práticas que
têm como fio condutor a ofensa à probidade administrativa e, na maior parte das vezes,
ao próprio erário, ainda que de forma indireta.
53A corrupção na política e da política implica graves consequências para a cidadania e
para a democracia, possibilitando que os mandatos não sejam destinados às pessoas que
efetivamente tenham vocação política, mas que enxerguem na atividade uma forma de obter
ganhos fáceis, de ter acesso ao poder e de explorar o prestígio amealhado pelo exercício de
elevados cargos públicos.
Referida hipótese tem afastado dos debates políticos as pessoas que possuem causas
legítimas, o que permite que interesses escusos e negociatas se apropriem do poder,
estigmatizando ainda mais a classe política ao levar a um “empobrecimento de seus
protagonistas e, consequentemente, a uma degradação das práticas cívicas a troco de
moralismos e integrismos facilmente corruptíveis”.54
Nesse ponto, chega-se ao “calcanhar de Aquiles” da política brasileira na atualidade, o
qual consiste na inadiável discussão acerca da reforma política que deve estar voltada para
“aperfeiçoar o funcionamento da política nacional como um todo, daí abordar questões
estruturais que obrigam os atores envolvidos no processo – as instituições e a sociedade – a
53
LEITE, Glauco Costa. Corrupção política: mecanismos de combate e fatores estruturantes no sistema jurídico
brasileiro.Belo Horizonte: Del Rey, 2016, p. 20-21.
54