CRITÉRIOS DE ANÁLISE DO IMPACTO REGULATÓRIO (AIR)

No trabalho de COGLIANESE (2012) foi apresentada certa estrutura para avaliar sistematicamente o desempenho dos regulamentos e políticas regulatórias, sendo, por isso, encaminhado à OCDE. Nele, podemos destacar quatro pontos apresentados e que, por meio de interrogações exemplificam situações relacionadas ao AIR, servindo como balizas sobre o assunto:

a) Impacto/Eficácia: Quanto uma regulamentação alteraria o comportamento alvo ou promoveria melhorias nas condições do mundo, por exemplo, para aprimorar a segurança dos automóveis? Que opção reduziria o maior número de mortes?

b) Custo/efetividade: Para um dado nível de mudança de comportamento ou de redução do problema, quanto custará cada opção reguladora? Uma forma alternativa de perguntar sobre custo efetividade é: Qual é o custo para cada opção reguladora, por exemplo, quando uma política é

avaliada em termos do seu “custo por vidas salvas”? Consideramos que esse seja o melhor critério de avaliação;

c) Benefícios líquidos/Eficiência: Quando ambos os impactos positivos e negativos das opções políticas a serem avaliadas podem ser convertidas em unidades monetárias é possível compará-los por meio do cálculo dos benefícios líquidos. A análise de custo e benefício pode responder à pergunta: Qual opção trará os maiores benefícios líquidos? A opção de benefícios líquidos será a mais eficiente;

d) Equidade/Equidade na distribuição: Tendo em vista que diferentes opções vão afetar diferentes grupos de pessoas de forma diferente, e que alguns vão arcar com mais custos enquanto outros terão mais benefícios, o critério de equivalência patrimonial considera qual opção ofereceria a distribuição mais justa dos impactos a essas pessoas;

Para agrupar e comparar os efeitos de diferentes regulações, observamos a necessidade de, em uma escala comum, compreender o desempenho destas regulações. Para RASCATI (2010) dentre vários métodos de análise de regulamentos e, consequentemente, de custos existentes, há quatro formas conceituais básicas para criar indicadores, ou seja, comparar os resultados de diferentes tipos de regulamentação: a) Análise de minimização de custos; b) Análise custo efetividade; c) Análise custo utilidade e d) Análise custo benefício.

a) Análise de minimização de custos

Trata-se de uma análise simples, pois pressupõe que os desfechos ou resultados das regulações analisadas sejam equivalentes. Assim, apenas os custos das intervenções são comparados, visto que os resultados finais já são conhecidos. Os tipos de regulações consideradas nessa análise são limitados, pois presumem que os resultados obtidos com as regulações são sempre os mesmos (RASCATI, 2010).

120 b) Análise de custo efetividade

Consiste em uma análise comparativa de rotas alternativas de ação tanto em termos de custos como de consequências. Nessa análise, é proposta a comparação dos custos de políticas ou projetos para se atingirem determinados objetivos, assim, são consideradas as várias opções disponíveis para que seja alcançado um objetivo predefinido, segundo o qual, ao final, são comparados os seus custos relativos para atingir os resultados. Dessa forma, é possível identificar a opção que assegura a obtenção do resultado desejado aos menores custos. Nessa análise os custos são expressos em unidade monetária e os benefícios em unidades de resultado. Estes resultados não são convertidos em unidades monetárias e carecem de interpretações por pessoas ligadas á área da regulação (RASCATI, 2010).

c) Análise de custo utilidade

Alguns consideram a análise custo utilidade como subconjunto da análise custo efetividade, visto que os resultados finais são avaliados por meio de um tipo especial de medida, normalmente, anos de vida ajustados pela qualidade de vida – Quality Adjusted Life Year (QALY). A análise de custo utilidade considera a preferência das pessoas, ou sua utilidade ao medir consequências de determinadas ações à saúde. Apesar do termo “utilidade” ter seu uso corrente à área da economia, serve nesse contexto para indicar preferências pessoais ou de grupos. A vantagem dessa análise, é que diferentes tipos de regulamentos ou regulações podem ser comparados sob uma unidade comum: o QALY (RASCATI, K. L., 2010).

O indicador QALY leva em conta tanto a quantidade, quanto a qualidade de vida gerada pela intervenção aplicada à saúde da população. Quando esse indicador é combinado com os custos dessas intervenções, também pode servir para avaliar os custos adicionais necessários, para manter o equivalente a um ano de saúde a esses indivíduos. Por convenção, a saúde em condições normais é representada na escala, o valor de um (1,0), já para a morte foi atribuído o valor zero (0,0). Para o cálculo do QALY são necessários o estabelecimento de etapas além da escolha de um método para a determinação das utilidades. Dos métodos mais utilizados nesse sistema, temos:

i. Escala de avaliação: consiste em uma linha vertical com marcações graduadas que apresenta a saúde perfeita no topo (100) e a morte na base (0). Nessa avaliação, são solicitados aos sujeitos que marquem com um “X” em algum ponto entre o melhor e pior escore para indicar sua preferência. No caso de regulações voltadas para a saúde, a pergunta se dirige para verificar a importância daquela regulação na saúde, segundo opinião das pessoas submetidas à pesquisa;

ii. Standard Gamble: no segundo método para verificar as preferências das pessoas, deverá ser apresentado duas alternativas a cada indivíduo. A primeira alternativa é um tratamento/aplicação de uma resolução com dois desfechos, por um lado, uma melhora plena da condição atual e por outro lado, uma piora definitiva. A segunda alternativa consiste em estabelecer uma melhora relativa da situação atual, sem ter no horizonte o estado ideal, baseado na expectativa de vida de um indivíduo. A Figura 7 ilustra este caso, considerando uma regulação que iria interferir na saúde da população. A forma de aplicação deste regulamento atenderia às duas situações descritas acima;

Figura 7: Método Standard Gamble - exemplo

Fonte: RASCATI (2010)

iii. Permuta com o tempo (time trade off): Esse método oferece também duas alternativas ao sujeito. A primeira alternativa é a certeza de um estado ou condição por determinado período de tempo (t), a

120 expectativa de vida de uma pessoa com o problema e, então, a sua

morte. A segunda alternativa é estar bem, na melhor condição por um tempo “x” que é menor que (t). O tempo “x” varia até que o respondente se mostre indiferente entre as duas alternativas. O escore de utilidade do estado/condições do indivíduo é calculado com “x” dividido por (t). A Figura 8 representa esta técnica de medir preferências, tomando como exemplo um indivíduo que escolhe sobre um determinado tipo de tratamento.

Figura 8 : Método permuta com o tempo (time trade off)

Fonte: RASCATI (2010)

d) Análise de custo benefício (ACB)

A análise de custo e benefício é uma ferramenta utilizada para determinar o valor de um projeto, programa ou política. Seu objetivo é o de auxiliar na tomada de decisões e avaliar as opções disponíveis (RASCATI, K. L., 2010). É uma ferramenta analítica quantitativa para àqueles que têm a responsabilidade de decidir sobre a alocação eficiente de recursos. A fim de identificar e quantificar o custo e o benefício de um programa ou atividade, a análise deverá converter os dados disponíveis em informações gerenciáveis. Sua vantagem é que esse sistema fornece uma estrutura para análise de dados de uma forma lógica e coerente, auxiliando os gestores a responder perguntas importantes, tais como:

 A proposta proporcionará um benefício líquido para a comunidade como um todo?

 O projeto proposto, programa ou política devem ser realizados?  O projeto ou programa deve continuar?

 Qual dos vários projetos alternativos ou programas devem ser realizados?

A ACB demanda rigor na determinação desses fatores, porque entre outras coisas, explicita as ligações entre as receitas e os resultados mais eficientes, a fim de esclarecer pressupostos e apontar lacunas de informação para serem preenchidas. No esforço de expressar os resultados (benefício) e insumos (custo) em termos financeiros, esse tipo de análise facilita as comparações entre os diferentes tipos de programas, bem como, opções disponíveis dentro de um programa particular (THE AUSTRALIA GOVERNMENT, 2006). A análise de custo e benefício também está sujeita a limitações como a escamoteação de resultados, isto é, diante de efeitos não quantificáveis é possível haver supervalorização de benefícios intangíveis ou exclusão de questões dessa natureza na análise. Além disso, existe também a questão da disponibilidade de dados confiáveis para a análise e o elevado custo para obtê-los. Ainda, o método pode dar ensejo às análises que visam atender objetivos próprios, como a utilização de previsões não realistas, dupla contagem de benefícios e exclusão de custos, podem levar a resultados tendenciosos. Assim, a melhor forma de aplicação, consiste em explicitar os pressupostos em termos quantitativos e qualitativos, permitindo críticas consistentes estabelecendo claramente seu ponto de partida (SALGADO & BORGES, 2010).

Segundo RASCATI (2010) a primeira etapa de uma ACB é determinar o programa ou intervenção a ser levado em consideração, e a segunda etapa é identificar alternativas para a resolução dos problemas. Em muitos casos, a alternativa é “não fazer nada”, em outros, pode ser a de implementar um programa semelhante em uma escala variável de acordo com a necessidade ou, ainda, implementar um programa diferente ao existente. A Figura 9 apresenta os componentes básicos de uma ACB, onde o estudo pode ser dividido em custo e três categorias de benefícios: benefício direto, benefício indireto e benefício intangível.

120 Figura 9: Componentes básicos de ACB

Fonte: o autor (2016)

Muitos documentos que buscam estabelecer orientações de avaliação de impacto disponíveis se referem ao custo e ao benefício como dois conceitos diferentes. Na opinião da European Commission, é mais correto se referir a ambos através dos termo "impactos" . Quando se refere ao custo, o impacto é denominado negativo, com relação ao benefício o impacto é denominado positivo. A diferenciação existente entre o custo e o benefício é o reflexo de outra questão prática: para a maioria dos regulamentos, os custos são normalmente mais evidentes e mensuráveis de imediato (em termos de tempo), contudo, em comparação com os benefícios, esses são muitas vezes mais difíceis de serem precisados (RENDA et all., 2013). Em estudo patrocinado pela OCDE, em 2002, foi definida a melhor forma de análise do impacto regulatório como a que considera a metodologia da análise custo e benefício em seu processo. A utilização da ACB nos países membros da OCDE tem se expandido e já alcançou a posição de destaque, para tanto, no ano de 2006 a OCDE indicou formalmente a adoção da ACB nas análises das regulações (OECD, 2009).