Art. 86. A política de atendimento dos direitos da criança e do adolescente far-se-á
através de um conjunto articulado de ações governamentais e não
governamentais
[313], da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios
[314].
313 Vide arts. 227, caput e §7º c/c 204, inciso I, da CF e arts. 4º, caput, 88, inciso II e 100, par. único, inciso III, do ECA. “Articulação” é uma das palavras-chave da política de atendimento à criança e ao adolescente a ser implementada com base no ECA, na medida em que, para obtenção da almejada proteção integral aos direitos e interesses infanto-juvenis, faz-se necessária uma ação conjunta - e coordenada - tanto do Poder Público quanto da sociedade civil organizada e entidades que a representem. A coordenação de tais ações e iniciativas, bem como a construção de uma verdadeira “rede de proteção” aos direitos infanto- juvenis, é tarefa que cabe, primordialmente, aos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente, cuja principal característica é a composição paritária entre governo e sociedade. Assim sendo, sob a coordenação dos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente (notadamente em nível municipal, haja vista que a municipalização do atendimento é a diretriz primeira da política idealizada pela Lei nº 8.069/1990 para proteção integral dos direitos infanto- juvenis), os mais diversos serviços públicos (a exemplo dos CREAS, CRAS, CAPS etc.), assim como programas de atendimento executados por órgãos e entidades governamentais e não governamentais, devem se articular, estabelecendo “protocolos” de atendimento interinstitucional, definindo fluxos e “referenciais”, que permitam a rápida identificação dos setores e profissionais que deverão ser acionados sempre que surgir determinada situação de ameaça ou violação de direitos de crianças e adolescentes, que deverão agir de forma integrada, na perspectiva de que o problema seja solucionado da forma mais rápida e eficaz possível (cf. arts. 1º, 4º e 259. par. único, do ECA). Sobre a necessária formação continuada dos diversos operadores do “Sistema de Garantias dos
Direitos da Criança e do Adolescente”, vide art. 92, §3º, do ECA e Resolução nº
112/2006, do CONANDA, publicada no DOU de 30/03/2006. Vide também as Resoluções do CONANDA de nºs 113/2006, publicada no DOU de 20/04/2006, e 117/2006, de publicada no DOU de 12/07/2006, que dispõem sobre os
parâmetros para a institucionalização e fortalecimento do
“Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente”.
314 Vide art. 27, da Convenção da ONU sobre os Direitos da Criança, de 1989; arts. 227, §7º c/c 204, inciso I, da CF e arts. 88, inciso I e 100, par. único, inciso III, do ECA. A política de atendimento dos direitos da criança e do adolescente a ser implementada pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios visa prporcionar a todas as crianças e adolescentes (assim como, é claro, também a seus familiares), de maneira concreta, o direito a um nível de vida adequado, capaz de permitir o seu pleno desenvolvimento físico, mental, espiritual, moral e social, atendendo ao princípio elementar da dignidade da pessoa humana. Embora oatendimento a ser prestado à criança e ao adolescente deva ser municipalizado, cabe à União e aos Estados prestarem o apoio técnico e financeiro para que os municípios possam construir suas “redes de proteção” infanto-juvenis. De uma forma ou de outra, a responsabilidade de todos os entes federados é comum e
solidária (cf. art. 100, par. único, inciso III, do ECA), podendo, se necessário,
qualquer deles ser demandado para que os direitos fundamentais assegurados à criança e ao adolescente sejam efetivados. Neste sentido: MANDADO DE
SEGURANÇA. NECESSIDADE DE EXAME. DIREITO À SAÚDE. COMPETÊNCIA COMUM DOS ENTES FEDERADOS. De acordo com o art. 6°. da Constituição Federal, a saúde é um direito social, e, ainda, segundo o disposto no art. 196, direito de todos e dever do Estado, estando a vida humana acima de qualquer outro direito, até porque, para exercer qualquer um deles, é necessário, primeiramente, que ela exista. Dentre as diretrizes do Sistema Único de Saúde, está o atendimento integral à saúde, seja ele para evitar ou resolver o
problema. A omissão Estatal importa em grave lesão ao direito do impetrante, que não encontrou outra solução para seu caso, a não ser recorrer ao Poder Judiciário. (TJMG. 5ª C. Cív. Ap. Cív. n° 1.0145.06.307429-1/001. Rel. Des.
Maria Elza. J. em 13/12/2007).
Art. 87. São linhas de ação da política de atendimento
[315]:
I - políticas sociais básicas
[316];
II - políticas e programas de assistência social, em caráter supletivo, para aqueles
que deles necessitem
[317];
III - serviços especiais de prevenção e atendimento médico e psicossocial às
vítimas de negligência, maus-tratos, exploração, abuso, crueldade e
opressão
[318];
IV - serviço de identificação e localização de pais, responsável, crianças e
adolescentes desaparecidos
[319];
V - proteção jurídico-social por entidades de defesa dos direitos da criança e do
adolescente
[320].
VI - políticas e programas destinados a prevenir ou abreviar o período de
afastamento do convívio familiar e a garantir o efetivo exercício do direito à
convivência familiar de crianças e adolescentes
[321];
VII - campanhas de estímulo ao acolhimento sob forma de guarda de crianças e
adolescentes afastados do convívio familiar e à adoção, especificamente inter-
racial, de crianças maiores ou de adolescentes, com necessidades específicas de
saúde ou com deficiências e de grupos de irmãos
[322].
315 Procura-se aqui relacionar alguns dos aspectos a serem obrigatoriamente observados quando da elaboração da política de atendimento pelos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente em todos os níveis (cf. arts. 227, §7º c/c 204, da CF e art. 88, inciso II, do ECA), tendo o legislador procurado deixar claro que o Poder Público tem o dever (cf. art. 227, caput, da CF e art. 4º, caput, do ECA) de planejar e implementar estratégias variadas, visando a proteção
integral infanto-juvenil (cf. art. 1º, do ECA), abrangendo desde as políticas
sociais básicas às políticas de proteção especial, compreendendo os mais variados programas de atendimento, serviços públicos e ações de governo. 316 Vide arts. 4º, par. único, alínea “c” e 259, par. único, do ECA. O dispositivo
ser assegurada já quando do planejamento de ações - e por via de consequência nos orçamentos - de áreas como a saúde e a educação, que devem, portanto, adequar serviços e criar programas para o atendimento prioritário da população infanto-juvenil, sem prejuízo da articulação de esforços com outros órgãos estatais e da sociedade civil.
317 Vide art. 26, da Convenção da ONU sobre os Direitos da Criança, de 1989; arts. 6º e 203, da CF e Lei nº 8.742/1993 - Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), notadamente em seus arts. 2º, incisos I e II e 23, par. único, inciso I; Decreto nº 5.085/2004, de 19/05/2004, que define as ações continuadas de assistência social, dispondo em seu art. 1º que “São consideradas ações continuadas de
assistência social aquelas financiadas pelo Fundo Nacional de Assistência Social que visem ao atendimento periódico e sucessivo à família, à criança, ao adolescente, à pessoa idosa e à portadora de deficiência, bem como as relacionadas com os programas de Erradicação do Trabalho Infantil, da Juventude e de Combate à Violência contra Crianças e Adolescentes” e
Resolução nº 145/2004, de 15/10/2004, do Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS que, dentre outras, disciplina o Sistema Único de Assistência Social - SUAS. Vide também Lei nº 10.836/2004, de 09/01/2004, que institui, no âmbito do Governo Federal o Programa “Bolsa Família”, regulamentado pelo Decreto nº 5.029/2004, e Lei nº 9.533/1997, de 10/12/1997 (regulamentada pelo Decreto nº 2.609/1998), que autoriza o Poder Executivo a conceder apoio financeiro aos Municípios que instituírem programas de garantia de renda mínima associados a ações socioeducativas (cf. art. 90, inciso I, do ECA). O atendimento de crianças, adolescentes e suas respectivas famílias deve ser efetuado por intermédio dos Centros de Referência Especializados de Assistência Social - CREAS e Centros de Referência de Assistência Social - CRAS, a serem instituídos em todos os municípios. Vale observar que o atendimento de crianças, adolescentes e suas respectivas famílias prestado pelo CREAS, CRAS ou por qualquer outro serviço público deve primar pela celeridade e pela
especialização, não sendo admissível, por exemplo, que sejam aqueles
submetidos à mesma estrutura e sistemática destinada ao atendimento de outras demandas, de modo a aguardar no mesmo local e nas mesmas “filas” que estas a realização de exames ou tratamento, máxime por técnicos que não possuam a qualificação profissional devida. Os problemas enfrentados por crianças e adolescentes não podem esperar, devendo ser enfrentados e
solucionados com o máximo de urgência possível, evitando assim o agravamento da situação e dos prejuízos por aqueles suportados, sendo certo que a omissão do Poder Público os coloca em grave situação de risco (cf. art. 98, inciso I, do ECA), tornando o agente público responsável passível de punição (cf. arts. 5º c/c 208 e 216, do ECA). Se já não bastasse tal constatação, a necessidade de um atendimento diferenciado também abrange o espaço físico onde este deve ser prestado, não apenas para tornar o ambiente mais agradável e propício ao acolhimento de crianças e adolescentes (estimulando seu retorno, nos casos de exames múltiplos ou de um tratamento prolongado), mas também para colocá- los a salvo de situações potencialmente vexatórias ou constrangedoras, que podem resultar da utilização do mesmo local destinado ao atendimento de outras demandas, ex vi do disposto nos arts. 5º, 18 e 70, do ECA. Tais normas, no caso em exame, se aplicam com especial intensidade no que diz respeito à
preservação do direito ao respeito que, na forma do art. 17, do ECA, compreende “...a inviolabilidade da integridade física, psíquica e moral da
criança e do adolescente, abrangendo a preservação da imagem, da identidade, da autonomia, dos valores, idéias e crenças, dos espaços e objetos pessoais”.
Desnecessário dizer que o atendimento de crianças e adolescentes vítimas de violência sexual, ou de adolescentes acusados da prática de ato infracional, dentre outras demandas usuais do CREAS e CRAS, no mesmo espaço destinado ao atendimento de idosos e/ou do público adulto em geral, acabaria por expor
aquelas a uma situação vexatória ou constrangedora, que seguramente serviria de desestímulo à continuidade do tratamento que se fizesse necessário. Vale repetir que o atendimento prestado a crianças, adolescentes e suas respectivas famílias deve ser diferenciado, e que todos os servidores envolvidos (a começar pelo encarregado da portaria ou mesmo o responsável pela segurança do estabelecimento), devem receber uma qualificação profissional adequada, de modo a evitar que, por palavras ou pela simples forma de se portar diante daqueles, contribuam para criação de “barreiras” que comprometem a solução dos problemas por eles enfrentados. Jamais podemos perder de vista que o CREAS/CRAS se destina ao atendimento de crianças e adolescentes vitimizadas (ou que, ao menos em tese, assumem a posição de “vitimizadores” - como é o caso dos acusados da prática de ato infracional), que são em regra, no seu dia a dia, alvo de preconceito e discriminação, bem como da negligência dos adultos com as quais têm contato, sejam seus pais, professores e/ou mesmo
autoridades públicas. Mais do que natural, portanto, que tais crianças e adolescentes apresentem alguma “resistência” em se submeter ao tratamento que se faz necessário, o que somado à omissão (ou falta de autoridade) de seus pais ou responsável, torna imprescindível que os profissionais que os irão atender saibam como lidar com tal realidade (através da mencionada
qualificação técnica adequada), bem como desenvolvam “estratégias” voltadas ao “resgate” dos recalcitrantes e à orientação de suas respectivas famílias. Todos estes fatores evidenciam a necessidade de uma adequação do serviço prestado pelo CREAS/CRAS (mais uma vez com base nos citados arts. 4º, caput e par. único, alínea “b” e 259, par. único, do ECA e art. 23, par. único, inciso I, da Lei nº 8.742/1993), de modo a prestar um atendimento diferenciado e
especializado a crianças, adolescentes e suas respectivas famílias, com o
desenvolvimento de uma metodologia própria para o enfrentamento das diversas demandas e situações peculiares que irão ocorrer, tendo sempre por norte o
princípio da proteção integral à criança e ao adolescente, que se constitui na
razão de ser da intervenção estatal. Tal sistemática diferenciada deverá
necessariamente contemplar instalações físicas adequadas, em local diverso (ou isolado) daquele destinado ao atendimento das outras demandas a cargo do CREAS/CRAS, de modo a preservar a imagem, a identidade e a intimidade das crianças e adolescente atendidas, a qualificação profissional de todos aqueles que atuam no setor, a articulação de ações com outros órgãos e serviços municipais (como os CAPs), bem como autoridades encarregadas do atendimento e/ou defesa dos direitos de crianças e adolescentes, como o Conselho Tutelar, o Ministério Público, a Justiça da Infância e da Juventude, os órgãos policiais encarregados de atendimento de crianças e adolescentes vítimas de crime, bem como de adolescentes acusados da prática de ato infracional etc. Importante também não perder de vista que para o planejamento e
implementação de tal estrutura de atendimento deve ser observado o referido
princípio constitucional da prioridade absoluta à criança e ao adolescente (art.
227, caput, da CF c/c art. 4º, par. único, do ECA), inclusive no que diz respeito à
destinação privilegiada de recursos públicos provenientes do orçamento dos setores responsáveis pela execução das ações correspondentes (cf. art. 4º, par.
único, alíneas “c” e “d” c/c arts. 87, incisos I e II e 88, inciso III, todos do ECA). 318 Vide art. 226, §8º, da CF e arts. 5º, 17, 98, incisos I e II, 101, incisos II, IV e V
e 130, do ECA e art. 19, da Convenção da ONU sobre os Direitos da Criança, de 1989. A implementação de programas e serviços especializados destinados a prevenir e atender crianças e adolescentes vítimas de violência, inclusive sexual, constitui-se num dever de todo município, cuja omissão pode levar à propositura de demanda judicial específica destinada à sua implementação, sem prejuízo da devida responsabilização dos agentes públicos aos quais se atribui a conduta lesiva aos direitos infanto-juvenis, ex vi do disposto nos arts. 208, caput e par. único e 216, do ECA. Neste sentido: CRIANÇAS E ADOLESCENTES VÍTIMAS DE
ABUSO E/OU EXPLORAÇÃO SEXUAL. DEVER DE PROTEÇÃO INTEGRAL À INFÂNCIA E À JUVENTUDE. OBRIGAÇÃO CONSTITUCIONAL QUE SE IMPÕE AO PODER PÚBLICO. PROGRAMA SENTINELA-PROJETO ACORDE. INEXECUÇÃO, PELO MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS/SC, DE REFERIDO PROGRAMA DE AÇÃO SOCIAL CUJO ADIMPLEMENTO TRADUZ EXIGÊNCIA DE ORDEM
CONSTITUCIONAL. CONFIGURAÇÃO, NO CASO, DE TÍPICA HIPÓTESE DE OMISSÃO INCONSTITUCIONAL IMPUTÁVEL AO MUNICÍPIO. DESRESPEITO À CONSTITUIÇÃO PROVOCADO POR INÉRCIA ESTATAL (RTJ 183/818-819). COMPORTAMENTO QUE TRANSGRIDE A AUTORIDADE DA LEI FUNDAMENTAL (RTJ 185/794-796). IMPOSSIBILIDADE DE INVOCAÇÃO, PELO PODER PÚBLICO, DA CLÁUSULA DA RESERVA DO POSSÍVEL SEMPRE QUE PUDER RESULTAR, DE SUA APLICAÇÃO, COMPROMETIMENTO DO NÚCLEO BÁSICO QUE QUALIFICA O MÍNIMO EXISTENCIAL (RTJ 200/191-197). CARÁTER COGENTE E VINCULANTE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS, INCLUSIVE DAQUELAS DE CONTEÚDO PROGRAMÁTICO, QUE VEICULAM DIRETRIZES DE POLÍTICAS PÚBLICAS. PLENA LEGITIMIDADE JURÍDICA DO CONTROLE DAS OMISSÕES ESTATAIS PELO PODER JUDICIÁRIO. A COLMATAÇÃO DE OMISSÕES INCONSTITUCIONAIS COMO NECESSIDADE INSTITUCIONAL FUNDADA EM COMPORTAMENTO AFIRMATIVO DOS JUÍZES E TRIBUNAIS E DE QUE RESULTA UMA POSITIVA CRIAÇÃO JURISPRUDENCIAL DO DIREITO. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL EM TEMA DE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DELINEADAS NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA (RTJ 174/687 - RTJ 175/1212- 1213 - RTJ 199/1219-1220). RECURSO EXTRAORDINÁRIO DO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL CONHECIDO E PROVIDO. (STF. 2ª T. R.E. nº 482.611. Rel.
Min. Celso de Mello. J. em 23/03/2010).
319 Vide arts. 101, inciso I e 208, §2º, do ECA, Lei nº 12.127/2009, de 17/12/2009 e art. 9º, nº 4, da Convenção da ONU sobre os Direitos da Criança, de 1989. O início das buscas por crianças e adolescentes desaparecidos deve ocorrer
imediatamente após a comunicação do fato às autoridades competentes (cf. art.
208, §2º, do ECA), e deve contemplar a divulgação dos nomes, fotos e outros dados relativos aos desaparecidos a diversos órgãos públicos e empresas de transporte, com a imediata comunicação ao Cadastro Nacional de Crianças e Adolescentes Desaparecidos instituído pela Lei nº 12.127/2009, de 17/12/2009, com a informação das características físicas e dados pessoais de crianças e adolescentes cujo desaparecimento tenha sido registrado em órgão de segurança pública federal ou estadual. O objetivo é promover a troca de informações entre os serviços municipais e estaduais existentes nas diversas unidades da Federação, permitindo assim a localização da criança ou adolescente desaparecido da forma mais rápida possível.
320 Vide art. 210, inciso III, do ECA.
321 Acrescido pela Lei nº 12.010/2009, de 03/08/2009. Vide arts. 19, 90, incisos I e III, 100, caput e par. único, incisos IX e X, 101, incisos IV, VIII e IX, 129, incisos I a IV e 208, inciso IX, do ECA. O dispositivo visa enfatizar a necessidade da implementação de uma política pública especificamente destinada a assegurar a todas as crianças e adolescentes o regular exercício do direito à convivência familiar. Tal política deve ser composta por programas de atendimento e serviços públicos intersetoriais, articulados entre si (cf. art. 86, do ECA) e executados, fundamentalmente, pelo Poder Público (cf. arts. 4º, caput e 100, par. único, inciso III, do ECA). Dentre outras iniciativas, devem ser criados programas e serviços destinados à orientação, apoio e promoção social das famílias (arts. 90, inciso I, 101, inciso IV, 129, incisos I a IV, do ECA),
programas de acolhimento institucional e familiar (arts. 34 e §1º, 90, inciso IV, 101, incisos VII a IX e 197-C, §§1º e 2º, do ECA), assim como campanhas de estímulo ao acolhimento de crianças e adolescentes sob guarda, tutela ou adoção, com a preocupação de assegurar a reintegração ou colocação familiar de
crianças maiores ou de adolescentes, com necessidades específicas de saúde ou com deficiências e de grupos de irmãos (cf. art. 87, inciso VII, do ECA). A criação de tais programas e serviços se constitui numa obrigação elementar do município, que pode ser a tanto compelido pela via judicial. Neste sentido: AÇÃO
CIVIL PÚBLICA. CONSTRUÇÃO DE ABRIGO PARA CRIANÇAS E ADOLESCENTES. OMISSÃO DO ENTE PÚBLICO RESPONSÁVEL. OBRIGAÇÃO DE FAZER. PODER JUDICIÁRIO. INTERFERÊNCIA ANÔMALA. NÃO OCORRÊNCIA. A criação de abrigo para crianças e adolescentes em situação de risco constitui prioridade social, não podendo o ente público prescindir dessa estrutura. A determinação judicial de instalação do abrigo, em decorrência da omissão do Município responsável, não consubstancia interferência anômala do Poder Judiciário nas atribuições conferidas a outro Poder, mas exercício do controle dos atos administrativos, que tem matriz no art. 5º, XXXV, da Constituição da República, no sentido de assegurar aos cidadãos direitos constitucionais de primeira grandeza. A separação de poderes deve ser interpretada, segundo a doutrina democrática, nos termos da Constituição e, por esta, é dado ao Judiciário corrigir as ações ou omissões administrativas que constituam ilegalidade. Recurso não provido.
(TJMG. 4ª C. Cív. Ap. Cív. nº 1.0699.08.080584-8/001. Rel. Des. Almeida Melo. J. em 27/08/2009).
322 Acrescido pela Lei nº 12.010/2009, de 03/08/2009. Vide arts. 227, §3º, inciso VI, da CF e arts. 50, §§ 3º e 4º, 197-C, §1º e 260, §2º, do ECA.
Art. 88. São diretrizes da política de atendimento
[323]:
I - municipalização do atendimento
[324];
II - criação de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criança e
do adolescente
[325], órgãos deliberativos
[326]e controladores das ações
[327]em todos os níveis
[328], assegurada a participação popular paritária
[329]por
meio de organizações representativas, regando leis federal, estaduais e
municipais
[330];
III - criação e manutenção de programas específicos
[331], observada a
descentralização político-administrativa
[332];
IV - manutenção de fundos
[333]nacional, estaduais e municipais vinculados aos
respectivos conselhos dos direitos da criança e do adolescente
[334];
V - integração operacional de órgãos do Judiciário, Ministério Público, Defensoria,
Segurança Pública e Assistência Social, preferencialmente em um mesmo local,
para efeito de agilização do atendimento inicial a adolescente a quem se atribua
autoria de ato infracional
[335];
VI - integração operacional de órgãos do Judiciário, Ministério Público,
Defensoria, Conselho Tutelar e encarregados da execução das políticas sociais
básicas e de assistência social, para efeito de agilização do atendimento de crianças
e de adolescentes inseridos em programas de acolhimento familiar ou institucional,
com vista na sua rápida reintegração à família de origem ou, se tal solução se
mostrar comprovadamente inviável, sua colocação em família substituta, em
quaisquer das modalidades previstas no art. 28 desta Lei
[336];
VII - mobilização da opinião pública no sentido da indispensável participação dos
323 O presente dispositivo, em conjunto com o disposto nos arts. 86 e 87, do ECA e arts. 227, §7º c/c 204, da CF, fornecem um panorama geral acerca de toda política de atendimento à criança e ao adolescente idealizada pelo legislador estatutário, restando mais do que evidenciada a total ruptura com o modelo anterior. A atual sistemática dá ênfase à implementação, em nível municipal, de políticas públicas intersetoriais que tenham foco prioritário na criança e no adolescente, contando com a participação da sociedade civil organizada (via Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente) no seu processo de elaboração.
324 Vide arts. 227, §7º c/c 204, inciso I, da CF. O dispositivo encerra um importante
diferencial em relação à sistemática vigente à época do revogado “Código de
Menores”, em que a política de atendimento era centralizada nas Capitais ou grandes centros, para onde crianças e adolescentes residentes em municípios pequenos ou mesmo de médio porte eram “exportadas”, não raro perdendo por completo o contato com suas famílias de origem. Com a municipalização, há a
descentralização da política de atendimento, cabendo à União e aos Estados (que