Definição de parcelamento e parcelamento irregular

O conceito em prática no momento sobre o parcelamento do solo urbano é o constante da Lei No

6.766/79, revisada pela Lei No

9.785. Ele dita o seguinte no seu artigo 2º:

§ 1º Considera-se loteamento a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes.

§ 2º Considera-se desmembramento a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com aproveitamento do sistema viário existente, desde que não implique na abertura de novas vias e logradouros públicos, nem no prolongamento, modificação ou amplificação dos já existentes.

§ 3º onsidera-se lote o terreno servido de infra-estrutura básica cujas dimensões atendam aos índices urbanísticos definidos pelo plano diretor ou lei municipal para a zona em que se situe.

Na cidade de São Paulo identificamos duas categorias de desmembramento:

▪ O desmembramento é o parcelamento no qual nunca houve destinação de áreas verdes;

▪ Já o desdobro é a parcela em que já foi realizada a destinação de áreas verdes, estando isento de nova destinação.

Alguns preferem fazer essa conceituação a partir da noção de gleba — considerando a categoria da sua titularidade — e a partir da transfiguração de área rural em área urbana. Assim, sendo, o desmembramento é o parcelamento da gleba (e, portanto, ainda não objeto da destinação de área verde). Já o desdobro é o

parcelamento não mais da gleba, mas sim do lote, e, portanto, desobrigado de fazer a destinação já cumprida anteriormente.

Segundo Ceneviva (1994:39), o território capitalista é uma articulação do espaço público e das propriedades privadas. Antes da complementação dessa definição, devemos frisar que o espaço público deve ser o mais fluido quanto possível — de preferência contínuo —, enquanto os espaços privados são segmentos ou frações formando porções que podem até ser agrupadas, e que devem por natureza serem descontínuos; caso contrário, se tornam obstáculos à fluidez do espaço público. Voltando a Ceneviva, nesse sentido, o primeiro deve servir como meio de conexão entre os demais.

A autora ainda acrescenta que a tarefa de lotear, por conseguinte, é promover o parcelamento segundo um traçado de modo a organizar essa relação público-privada. Como função básica da tarefa de parcelar, o traçado é também a forma mais perene de estruturação do espaço, sendo uma das que menos se altera ao longo do tempo. Há também a temporalidade construtiva, o que nos permite perceber a cidade como um mosaico de diversas épocas; entretanto, esse mosaico se transformando em um processo bastante mais dinâmico do que o traçado original.

Nessa atividade, o parcelamento pode ser loteado, desmembrado e desdobrado, ou, em sentido inverso remembrado. Essas são as ―operações básicas‖ sobre o território. Todavia, a alteração das vias de circulação com uma nova geometrização das quadras é atividade que requer grandes investimentos, grandes obras e causa um impacto urbano e social considerável, já que altera a rotina da cidade e desarticula relações comunitárias antigas e estáveis.

Apesar de não ter sido aprovada, a revisão da Lei No

6.766/79 pelo Projeto de Lei No

3.057/00 ordenou de modo bem mais detalhado e contundente as definições necessárias para a compreensão do parcelamento do solo. Ditaria a nova lei nos incisos de X a XVI do artigo 3º a seguinte conceituação de parcelamento do solo e suas principais formas:

X - loteamento: a divisão de gleba em lotes destinados à edificação, com abertura de novas vias públicas ou logradouros públicos, ou com prolongamento, modificação ou ampliação das vias públicas ou logradouros públicos existentes;

XI - desmembramento: a divisão de imóvel em lotes destinados à edificação, que não implique na abertura de novas vias públicas ou logradouros públicos, ou no prolongamento, modificação ou ampliação dos já existentes;

XII - condomínio urbanístico: a divisão de imóvel em unidades autônomas destinadas à edificação, às quais correspondem frações ideais das áreas de uso comum dos condôminos, sendo admitida a abertura de vias de domínio privado e vedada a de logradouros públicos internamente ao perímetro do condomínio; XIII - loteamento integrado à edificação: a variante de loteamento em

que a construção das edificações nos lotes é feita pelo empreendedor, concomitantemente à implantação das obras de urbanização;

XIV - desmembramento integrado à edificação: a variante de desmembramento em que a construção das edificações nos lotes é feita pelo empreendedor, concomitantemente à implantação das obras de urbanização;

XV - condomínio urbanístico integrado à edificação: a variante de condomínio em que a construção das edificações é feita pelo empreendedor, concomitantemente à implantação das obras de urbanização;

XVI - parcelamento de pequeno porte: o parcelamento de imóvel com área total inferior a 10.000m² (dez mil metros quadrados) ou o desmembramento que não resulte em mais de 5 (cinco) lotes;

Essa definição, como um axioma, é uma convenção primordial de senso comum, que se estabelece na sintetização dos costumes e padrões empregados nas cidades brasileiras. Sem ser inovadora, essa lei traria principalmente o ordenamento preciso dos conceitos; condição importante para ações técnicas, tanto urbanísticas como jurídicas. O conceito de regularização de interesse específico em condomínio, por exemplo, não é respaldado tecnicamente até o momento por nenhuma doutrina, mas apenas pela jurisprudência.

Como convenção, a irregularidade é a imagem especular inversa do conceito de parcelamento. Podemos definir o loteamento irregular de um modo mais genérico ou mais específico. De maneira mais ampla:

▪ Os loteamentos irregulares são aqueles promovidos em desconformidade com as normas legais ou regulamentares, expressas nas leis municipais.

▪ Os loteamentos clandestinos são aqueles implantados sem a notificação junto às autoridades responsáveis, o que serviria para condicionar a sua existência a aprovação das diretrizes urbanas oficiais. Já para Silva (2003:2), como a maioria das classificações, há duas formas básicas de irregularidades específicas: a técnica e a jurídica. Considera ele então que:

O loteamento é tecnicamente irregular se: a) executado sem aprovação da prefeitura municipal; b) executado sem aprovação da prefeitura municipal, mas em desacordo com o projeto; e c) executado de acordo com o projeto aprovado, mas sem obediência ao cronograma de obras.

Do ponto de vista jurídico, o loteamento pode ser considerado irregular se: a) não tiver sido inscrito (antes de 1976) ou registrado (depois de 1976) no registro de imóveis e houver venda a prazo ou com oferta pública; e b) não tiver sido registrado, para qualquer tipo de venda, a partir da vigência da lei 6.766/79. (SILVA, 2003:2)

Mas o próprio autor ressalta que quanto à questão do registro, há uma gama grande de possibilidades a serem consideradas como:

a) O loteador é apenas compromissário comprador da gleba loteada. Até o advento da lei 6.766/79 se entendia que apenas o proprietário poderia lotear, em face do que dispunha o artigo primeiro do decreto-lei 58/37. Assim, embora tivesse aprovado o plano de loteamento e, muitas vezes, o tivesse executado regularmente, não poderia registrá-lo, salvo depois de obter o domínio da gleba.

b) Se o loteador for proprietário de uma gleba, há divergência, para maior, entre o que consta do registro e o plano aprovado. Enquanto não retificado o registro (artigo 860 do Código Civil e artigo 213 da Lei de Registros Públicos), não pode obter o registro do loteamento.

c) O loteador dispõe de título que, por qualquer forma, deve ser regularizado para ingressar no registro imobiliário (v. g., cessão de direitos hereditários, etc., posse com os elementos do usucapião). (SILVA, 2003:3)

A questão da titularidade, na prática, não é uma condição de aprovação do projeto, mas diretamente relacionada às doutrinas do Código Civil. Tanto isso é verdade, que no momento das aprovações, as Prefeituras Municipais as exigem, mas não contrapõem as provas de propriedades da gleba, a maioria dispondo de legislação específica que as eximem de reconhecer do direito de propriedade sobre a área loteada com a aprovação do parcelamento.

Enquanto a Lei No

6.766/79 não teve o cuidado de realizar essa conceituação, o Projeto de Lei No

3.057/00 uniu todas as condições de desconformidades, seja a clandestinidade e a irregularidade no conceito de informalidade, como vemos a seguir:

XXIX – assentamentos informais: assentamentos urbanos, localizados em áreas públicas ou privadas, compreendendo as ocupações e os parcelamentos irregulares ou clandestinos, bem como outros processos informais de produção de lotes, ocupados predominantemente para fins de moradia e implantados sem autorização do titular de domínio ou sem aprovação dos órgãos

competentes, em desacordo com a licença expedida ou sem registro no Registro de Imóveis.

Nesse texto objetivamente, além de manter o condicionamento à aprovação das autoridades responsáveis, sejam administrativas ou notariais, há a associação da informalidade com a titularidade. Contudo, a legislação ainda não explicita quem deve de fato reter o parcelamento com titularidade indevida. Mesmo porque os Cartórios de Registro de Imóveis só têm poder pela lei para identificar a sua existência ou não. Mas no caso, o projeto só é encaminhado para os CRI´s após a aprovação da Prefeitura Municipal, que é quem realmente deveria realizar essas anuências.

Voltando ao tema central, apesar da Lei No

6.766/79 já estar obsoleta, mesmo com suas complementações, ainda é ela que norteia as definições legais mais utilizadas na questão da irregularidade. Como mencionamos, ainda estamos nos adaptando à Lei No

11.977/09. Quanto à primeira, vimos aqui apenas algumas poucas lacunas que suas normas não abrangem. Há muitas outras. Portanto devemos assumir essa conceituação como teórica e não como uma instituição jurídica.