Evolução da Legislação e atuação do Poder Público
1.2. A irregularidade como elemento de diferenciação sócio-territorial no Brasil
1.2.1. Lei e segregação
Rolnik (1997) nos mostra que, antes da abolição, a cidade se São Paulo era pouco segregada. Todas as classes se distribuíam sobre a mesma faixa urbanizada de
três quilômetros quadrados, além de abrigarem mercados, oficinas e armazéns. O entorno era rodeado por chácaras, resultado do parcelamento de grandes sesmarias rurais, que serviam de habitação e abastecimento da população que se aglomerava nas ruas. Negros, vendedores, negociantes, escravos de ganho, homens brancos, todos se juntavam para os afazeres e para a convivência cotidiana. Não havia guetos nem setores claros. As classes eram vizinhas de porta e os escravos ocupavam espaços reservados na própria casa dos senhores. A coabitação das distintas condições sociais, as culturas e as raças não pareciam oferecer perigo. Esclarece a autora que ―as distâncias morais supriam as distâncias físicas, o rigor dos sinais de respeito e hierarquia e as diferenças no vestir corrigiam a familiaridade da vida coletiva.‖ (1997:30) A relação de
dominação estava permeada em todos os códigos culturais e não eram tão representativas no espaço físico.
A fronteira, neste caso, era delimitada pela inumanidade do escravo, definido pelo senhor como máquina de produzir de sua propriedade. Por isso o espaço do escravo era dentro do território do senhor, dominado pela força e violência físicas, marcado por diferenças culturais e pela cor de sua pele e desumanizado por um discurso etnocêntrico. (ROLNIK, 1997:31) Em meados do século XIX, porém, as casas passam a ser construídas em isolamento da vida pública. Primeiramente mais altas, depois recuadas da testada do lote e por fim isoladas no terreno. Do mesmo modo, a rua passa a ser um lugar de aglomeração e o trânsito se complica. O ordenamento da circulação através da racionalização do desenho das vias passa a ser questão de prioridade administrativa. O Código de Postura de São Paulo, de 1875, aperfeiçoado em 1886, trazia um conjunto de leis urbanísticas que visavam justamente tornar eficientes os espaços de circulação.
Além de determinar a largura das vias, o formato das praças e proibir a construção de quaisquer elementos arquitetônicos ou decorativos que pudessem prejudicar a circulação, procurava-se impedir os usos diversos que fossem conflitantes com a fluidez do tráfego. Outro objetivo era demarcar os limites entre o espaço público e o privado, tanto pela imposição dos alinhamentos quanto pela obrigação de construir muros de dois metros de altura para terrenos baldios. Na revisão de 1886, aumentou-se a largura das ruas e avenidas. Tratou-se também das alturas máximas dos edifícios, mas também das dimensões de elementos como portas, janelas, porões, nível do térreo, do primeiro piso, saliências, sacadas, balcões e cornijas. Buscava-se num todo uma nova geometria regular e ortogonal para as ruas, diferindo da irregularidade formal das
regiões fora da cidade colonial. O espaço privado também se reconfigura, não ditado por uma legislação específica, mas sim pelas transformações da vida burguesa, moderna, reconstituindo o ambiente íntimo como um cenário representativo da riqueza e do materialismo.
A revisão de 1886, juntamente com o Padrão Municipal de agosto do mesmo ano, fazem as primeiras menções sobre os cortiços. A primeira procura regulamentar o tamanho de terreno que os viabilizaria e a implantação mais adequada das edificações. Já o Padrão Municipal denomina, classifica e, associado à revisão, demarcam um zoneamento urbano central, onde tais construções eram proibidas. Nasce assim o zoneamento, não para distribuir funções através da qualificação das atividades, mas como exclusão e discriminação de classes. Como essas legislações estavam acima da realidade verificada, toda uma ordem de moradias foi lançada da noite para o dia à irregularidade. Bem como, a solução para o problema do alojamento da população crescente foi lançada à clandestinidade ou excluída da viabilidade dos estabelecimentos urbanos centrais. Procurava-se liberar as áreas centrais mais valorizadas, devido aos Planos de Melhoramentos da Capital, da pobreza ou da imagem popular, abrindo-se para os símbolos da cultura burguesa.
Inspirada na legislação sanitarista européia, a difusão das idéias higienistas — primeiramente, tementes das emanações fétidas dos miasmas, depois associadas ao meio social — originou-se sob o temor da propagação de epidemias cada vez mais freqüentes no século XIX, contagiando as cidades que se expandiam sem controle e alheias às técnicas de saneamento. Mas, enquanto para as grandes residências burguesas não se faziam exigências quanto às dimensões das aberturas, para a casa operária era detalhista, estipulando cubagens mínimas de ar e a quantidade de luz por habitante, de modo a garantir iluminação e ventilação apropriada. As questões higienistas eram tratadas principalmente como padrões construtivos, mas com o Código Sanitário de 1894, baseado na lei francesa de higiene residencial de 1850, e a formação da Diretoria de Higiene, dá-se destaque ao tema do saneamento, atuando na aprovação dos projetos e como polícia sanitária e órgão de fiscalização de obras.
Assim, o Governo do Estado de São Paulo atua numa frente ampla, empregando recursos públicos em subsídios ao desenvolvimento econômico,
promovendo a imigração para o trabalho no setor agrícola e industrial, organizando o assentamento e, ordenando e reprimindo socialmente, disciplina a massa trabalhadora. Sua estratégia era criar um colchão de amortecimento do impacto das pressões populacionais, evitando que a aglomeração impregnasse a cidade burguesa. A política de incentivo governamental, totalmente dominada pelos cafeicultores, arcou a partir de 1881 com metade dos custos do transporte dos trabalhadores, e a partir de 1884 reembolsou integralmente os valores gastos com as passagens. Ainda em 1885 cobriu diretamente o custo das viagens dos imigrantes, antecipadamente. Uma política de segurança pública se associa a uma política sanitarista para definir as relações de trabalho no espaço.
A teoria que se transformou em política tornou-se um paradigma, sintetizando conceitos amplos em princípios reducionistas. Assim, associavam problemas físicos, mentais e sociais; tudo que fosse de algum modo considerado degenerativo do corpo ou do tecido social, incluindo a pobreza, era associado à imoralidade e à infecção, e encurraladas pela política urbana. A legislação e a polícia sanitária passaram a ser instrumentos dessa política, de modo a criar um aparato preventivo de assepsia da cidade burguesa. O aparato profilático era utilizado como instrumento de higienização social, não se ocupando apenas dos miasmas, mas também das culturas e dos símbolos que não interessavam à imagem da cidade burguesa. Neste sentido, a reclusão das expressões culturais negras, mulatas e caboclas também eram estratégias explícitas da legislação. Contudo, apesar da lei permitir, seus instrumentos nunca foram utilizados com plenos poderes quanto à habitação. O problema habitacional era complexo e a evacuação para demolição dos cortiços acarretaria mais pressão sobre a questão. A ideologia sanitarista teve ainda assim como efeito a difusão do conceito da pobreza como agente propagador da imoralidade e o cortiço como o ambiente de contaminação física e social do espaço urbano.
Zoneamento e criação dos diversos territórios urbanos
Em 1920, o Código de Postura demarca a cidade em quatro zonas. Além da urbana e rural, criou-se a zona central e a suburbana. Incorpora, ainda, as considerações dos engenheiros urbanistas sobre a diminuição do pé-direito mínimo, a insolação higiênica, materiais. A cidade comportava, nesse período, meio milhão de
habitantes, exigindo a participação de profissionais diplomados para a realização dos projetos.
No Código de 1923, apresentado como projeto por Luís de Anhaia Melo, a abertura de loteamentos começou a se configurar com um zoneamento de usos e densidades. Além do plano, da definição de uso e ocupação, de dimensões mínimas de lotes e ruas e dos limites construtivos, passou-se a exigir a solução técnica referente à infra-estrutura, além da reserva de áreas públicas de circulação e verdes. Hierarquizam- se também as vias segundo seu fluxo e sua utilização, sendo as locais livres de comércios, e as artérias, de luxo ou de fluxo rápido. Procurou também impor os custos da pavimentação a um rateio da municipalidade com os empreendedores, mas esses últimos conseguiram incorporar uma brecha na lei, permitindo que além das vias principais, incorporadas à malha urbana, fossem abertas vias privadas, que não seguiam às determinações urbanísticas impostas pela legislação. Rolnik (1997:50), afirma então que, à medida que essa lei se torna, por um lado, cada vez mais detalhada, por outro, se produz uma zona de livre ocupação, alheia à responsabilidade do Poder Público. Completamos que, tal elemento é um ingrediente jurídico da irregularidade, como espectro da relação de amolecimento cultural que subverte ordem, não de modo impositivo, mas dissimulado, simplesmente através das suas contradições ou do cinismo da sua desigualdade.
Finaliza a autora sobre o tema:
A dualidade legal/extralegal permitiu a preservação do território da elite da invasão do mercado de usos indesejados e degradantes, visando à manutenção do seu valor de mercado, ao mesmo tempo em que acomodou a explosiva demanda por moradia. Durante toda a República Velha esse mecanismo funcionou bem, aliviando possíveis tensões. No entanto, logo essa dualidade se transformaria em campo de investimento privilegiado da política. Foi o que ocorreu a partir dos anos 30, quando as massas urbanas entraram pela primeira vez no cenário político da cidade.
(ROLNIK,1997:50)
E o Código Arthur Saboya, neste sentido, sistematizando o que se produziu como instrumentos legais anteriores, consolidou essa política de investimentos públicos para produzir o espaço, bem como a separação do espaço da elite e o espaço sem lei, segundo os princípios que veremos a seguir.