alteração na Lei N o 6.766/
1.3.4. Lei N o 11.977/09, a Lei vigente
No ano de 2009, no rastro de um trabalho mais abrangente motivado pela proposição de um programa federal de habitação, tramitou no Congresso Nacional a Medida Provisória No
459, de 25 de março de 2009, dispondo sobre ―(...) o Programa Minha Casa, Minha Vida - PMCMV, a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas, e (dando) outras providências‖. A finalidade do Programa e, portanto, da
legislação aprovada em regime de celeridade — daí a utilização do instituto da Medida Provisória — era, de acordo com o artigo 2º, ―criar mecanismos de incentivo à produção e à aquisição de novas unidades habitacionais pelas famílias com renda de até dez salários mínimos‖
prevendo concessões de subvenções com financiamento federal.
Essa Medida Provisório foi depois substituída pela Lei Federal No
11.977/09, aprovada em 7 de julho em caráter perene, teve como principais objetivos instituir a consistência do Programa Minha Casa, Minha Vida, que compreende, segundo o seu artigo 1º:
II - o Programa Nacional de Habitação Rural - PNHR;
e também determinar a forma e a disposição para o Estado incentivar a política habitacional em foco, através de estímulos de acordo com seguintes itens:
III - a autorização para a União transferir recursos ao Fundo de Arrendamento Residencial - FAR e ao Fundo de Desenvolvimento Social - FDS;
IV - a autorização para a União conceder subvenção econômica tendo em vista a implementação do PMCMV em Municípios com população de até 50.000 (cinquenta mil) habitantes;
V - a autorização para a União participar do Fundo Garantidor da Habitação Popular - FGHab; e
VI - a autorização para a União conceder subvenção econômica ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES.
Num olhar mais atento, em essência, o Minha Casa, Minha Vida é um plano micro-econômico direcionado para a habitação, que foi instituído numa roupagem de um programa federal estabelecido por uma legislação específica. O maior elemento do programa e, portanto, dessa legislação, é de fato essa destinação dos recursos públicos em diversas modalidades de transferência, atendendo a dois objetivos imediatos: O primeiro, diretamente, é a motivação para a transformação espacial, atingindo tanto a construção de novas habitações como a recuperação e regularização das existentes. O segundo, indiretamente, dentro de um plano econômico maior e sua estratégia keynesiana de atuação, injetar recursos para acelerar a velocidade de circulação da moeda e minimizar os efeitos da crise econômica internacional sobre a produção e o emprego. Além disso, promover, com os investimentos direcionados prioritariamente para as famílias de baixa e média-baixa renda, alguma forma de distribuição de renda e incentivo das atividades econômicas locais, principalmente aquelas realizadas pelas micro e pequenas empresas circunvizinhas às áreas populares. Diferentemente, da maioria dos programas que são bastante operacionais, numa dinâmica que relaciona o canteiro de obras e a transformação do meio físico, o Minha Casa, Minha Vida, na forma como foi implementado, é mais um instrumento impulsionador econômico-social atuando na produção espacial. Assim, as subvenções propostas são feitas tanto na forma de financiamentos diretos quanto no subsídio de taxas e emolumentos.
No primeiro caso, o dos financiamentos diretos, com relação à estratégia de atuação sobre o espaço urbano, foi reservado através do artigo 5º, R$2,5 bilhões destinados ao PNHU para aplicação variada, conforme o artigo 4º enumera:
§ 1º Incluem-se entre as ações passíveis de serem realizadas no âmbito do PNHU:
I - produção ou aquisição de novas unidades habitacionais em áreas urbanas;
II - (Vetado)
III - requalificação de imóveis já existentes em áreas consolidadas. § 2º A assistência técnica deve fazer parte da composição de custos do
PNHU.
E a destinação para o FAR se de acordo com o estipulado no seguinte artigo:
Art. 18 Fica a União autorizada a transferir recursos para o Fundo de Arrendamento Residencial - FAR, até o limite de R$ 14.000.000.000,00 (quatorze bilhões de reais), e para o Fundo de Desenvolvimento Social - FDS, até o limite de R$ 500.000.000,00 (quinhentos milhões de reais).
No segundo caso, ficou a cargo dos artigos 42 a 44 da Lei (antigos artigos 45, 46 e 47 da MP No
459/09), estabelecer a modalidade das subvenções a serem atribuídas, principalmente direcionadas para as etapas registrárias obrigatoriamente aos cartórios, isentando ou subsidiando de acordo com uma criterização social e urbana.
Art. 42 As custas e os emolumentos devidos pelos atos de abertura de matrícula, registro de incorporação, parcelamento do solo, averbação de construção, instituição de condomínio, registro da carta de habite-se e demais atos referentes à construção de empreendimentos no âmbito do PMCMV serão reduzidos em: I - 90% (noventa por cento) para a construção de unidades
habitacionais de até R$ 60.000,00 (sessenta mil reais);
II - 80% (oitenta por cento) para a construção de unidades habitacionais de R$ 60.000,01 (sessenta mil reais e um centavo) a R$ 80.000,00 (oitenta mil reais); e
III - 75% (setenta e cinco por cento) para a construção de unidades habitacionais de R$ 80.000,01 (oitenta mil reais e um centavo) a R$ 130.000,00 (cento e trinta mil reais).
Art. 43 Não serão devidas custas e emolumentos referentes a escritura pública, quando esta for exigida, ao registro da alienação de imóvel e de correspondentes garantias reais, e aos demais atos relativos ao primeiro imóvel residencial adquirido ou financiado pelo beneficiário com renda familiar mensal de até 3 (três) salários mínimos.
Parágrafo único. As custas e emolumentos de que trata o caput, no âmbito do PMCMV, serão reduzidos em:
I - 80% (oitenta por cento), quando os imóveis residenciais forem destinados a beneficiário com renda familiar mensal superior a 6 (seis) e até 10 (dez) salários mínimos; e
II - 90% (noventa por cento), quando os imóveis residenciais forem destinados a beneficiário com renda familiar mensal superior a 3 (três) e igual ou inferior a 6 (seis) salários mínimos.
Art. 44 Os cartórios que não cumprirem o disposto nos artigos 42 e 43 ficarão sujeitos à multa no valor de até R$ 100.000,00 (cem mil reais), bem como a outras sanções previstas na Lei no 8.935, de 18 de novembro de 1994.
No âmbito da criterização, torna-se essa Lei Especial devido primeiramente ao seu caráter social, pois direciona a seleção dos beneficiários distinguidos de acordo com as faixas de renda supracitadas — entre três e seis, e entre seis e dez salários mínimos — e priorizando-se a população residente em áreas irregulares como ressalvado no artigo 3º:
Art. 3º Para a definição dos beneficiários do PMCMV, devem ser respeitadas, além das faixas de renda, as políticas estaduais e municipais de atendimento habitacional, priorizando-se, entre os critérios adotados, o tempo de residência ou de trabalho do candidato no Município e a adequação ambiental e urbanística dos projetos apresentados.
§ 3º Terão prioridade como beneficiários os moradores de assentamentos irregulares ocupados por população de baixa renda que, em razão de estarem em áreas de risco ou de outros motivos justificados no projeto de regularização fundiária, excepcionalmente tiverem de ser relocados, não se lhes aplicando o sorteio referido no § 2o.
E apresenta também esse mesmo artigo os princípios da criterização espacial, tanto pela eleição do contexto urbano quanto, juntamente com o artigo 18 e 19 da Seção IV, pela tipificação exigida para subvenção dos Municípios. No artigo 3º, a lei ainda enumera as condicionantes e contrapartidas exigidas aos Estados e Municípios nos seguintes moldes:
§ 1º Em áreas urbanas, os critérios de prioridade para atendimento devem contemplar também:
I - a doação pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios de terrenos localizados em área urbana consolidada para implantação de empreendimentos vinculados ao programa;
II - a implementação pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios de medidas de desoneração tributária, para as construções destinadas à habitação de interesse social;
III - a implementação pelos Municípios dos instrumentos da Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, voltados ao controle da retenção das áreas urbanas em ociosidade.
Como indicado no item IV do artigo 1º, a Lei prioriza os Municípios pequenos, subvencionando-os nos seguintes termos.
Art. 19 Fica a União autorizada a conceder subvenção econômica, no montante de até R$1.000.000.000,00 (um bilhão de reais), para implementação do PMCMV em Municípios com população de até 50.000 (cinquenta mil) habitantes e para atendimento a beneficiários com renda familiar mensal de até 3 (três) salários mínimos, por meio de instituições financeiras autorizadas pelo Banco Central do Brasil ou de agentes financeiros do Sistema Financeiro da Habitação - SFH.
Na sua essência, seja pela questão do financiamento direto ou indireto, seja pela consideração das modalidades das subvenções em um capítulo, o segundo, juntamente com o texto sobre disponibilização eletrônica de informações processuais, a Lei 11.977/09 é bastante tecnicista. A partir do Capítulo III, entretanto, a Lei passa a tratar especificamente da regularização fundiária de assentamentos urbanos num âmbito mais planificado. E, para isso, ela se utiliza justamente das definições evoluídas a partir da discussão em torno do Projeto de Lei No
3.057/99, com algumas particularidades. Essas definições foram apresentadas na seguinte disposição do artigo 47:
Art. 47 Para efeitos da regularização fundiária de assentamentos urbanos, consideram-se:
I - área urbana: parcela do território, contínua ou não, incluída no perímetro urbano pelo Plano Diretor ou por lei municipal específica; II - área urbana consolidada: parcela da área urbana com densidade demográfica superior a 50 (cinquenta) habitantes por hectare e malha viária implantada e que tenha, no mínimo, 2 (dois) dos seguintes equipamentos de infraestrutura urbana implantados:
a) drenagem de águas pluviais urbanas; b) esgotamento sanitário;
c) abastecimento de água potável; d) distribuição de energia elétrica; ou
e) limpeza urbana, coleta e manejo de resíduos sólidos;
No que são essas definições subsimilares às contidas na revisão proposta da Lei No
6.766/79, acrescidos das associações da infra-estrutura à consolidação urbana. Os próximos itens, contudo são cópias fac-símile da versão mais evoluída sobre o tema.
III - demarcação urbanística: procedimento administrativo pelo qual o Poder Público, no âmbito da regularização fundiária de interesse social, demarca imóvel de domínio público ou privado, definindo seus limites, área, localização e confrontantes, com a finalidade de identificar seus ocupantes e qualificar a natureza e o tempo das respectivas posses;
IV - legitimação de posse: ato do Poder Público destinado a conferir título de reconhecimento de posse de imóvel objeto de demarcação urbanística, com a identificação do ocupante e do tempo e natureza da posse;
V - Zona Especial de Interesse Social - ZEIS: parcela de área urbana instituída pelo Plano Diretor ou definida por outra lei municipal, destinada predominantemente à moradia de população de baixa renda e sujeita a regras específicas de parcelamento, uso e ocupação do solo;
Difere, porém a versão atual quanto à consideração de assentamentos irregulares em distinção a assentamentos informais, o que era mencionado no texto anterior, como nos mostra o próximo item.
VI - assentamentos irregulares: ocupações inseridas em parcelamentos informais ou irregulares, localizadas em áreas urbanas públicas ou privadas, utilizadas predominantemente para fins de moradia;
Também é característica da lei vigente uma definição mais acurada do significado prático da regularização, associando-a à possibilidade de aplicação de concessões, usucapião e da delimitação das Zonas de Especial Interesse Social. Mas tanto a regularização de interesse social quanto a de interesse específico perdem a denominação sustentável, por esse termo de amplo espectro e de significação bastante ambígua, a depender da ótica da disciplina que o define e o utiliza.
VII - regularização fundiária de interesse social: regularização fundiária de assentamentos irregulares ocupados, predominantemente, por população de baixa renda, nos casos:
a) em que tenham sido preenchidos os requisitos para usucapião ou concessão de uso especial para fins de moradia;
b) de imóveis situados em ZEIS; ou
c) de áreas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios declaradas de interesse para implantação de projetos de regularização fundiária de interesse social; VIII - regularização fundiária de interesse específico: regularização
fundiária quando não caracterizado o interesse social nos termos do inciso VII.
As demais definições constantes no Projeto de Lei No3.057/00 não foram
incorporadas na lei No
11.799/09, em função da prevalência do tratamento da regularização no Programa, não levando outras questões debatidas em consideração. Apenas a regularização, de todos os temas abordados, foi efetivamente consolidada por uma legislação. Nesses termos, a legislação vigente estabeleceu princípios bastante paralelos aos discutidos na última década, primordialmente com relação à participação democrática, à titularidade preferencialmente para a mulher e no respeito às políticas setoriais — o que era tratado, este último tema, no § 2º do artigo 23, da proposta abandonada —, como demonstra o artigo 48 da atual:
Art. 48 Respeitadas as diretrizes gerais da política urbana estabelecidas na Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, a regularização fundiária observará os seguintes princípios:
I - ampliação do acesso à terra urbanizada pela população de baixa renda, com prioridade para sua permanência na área ocupada, assegurados o nível adequado de habitabilidade e a melhoria das condições de sustentabilidade urbanística, social e ambiental;
II - articulação com as políticas setoriais de habitação, de meio ambiente, de saneamento básico e de mobilidade urbana, nos diferentes níveis de governo e com as iniciativas públicas e privadas, voltadas à integração social e à geração de emprego e renda;
III - participação dos interessados em todas as etapas do processo de regularização;
IV - estímulo à resolução extrajudicial de conflitos; e V - concessão do título preferencialmente para a mulher.
Como proposta relevante, a legislação elenca os principais elementos que serão requisitos técnicos e burocráticos para a aprovação do projeto de regularização. Essas exigências projetuais ficam a cargo do estabelecido nos artigos 51 e 53. Contudo, contraditoriamente, o perfil do artigo que é bastante pragmático, o termo referente à sustentabilidade que fora ocultado das definições preliminares, reaparece inexplicavelmente no item III do artigo em questão, o que torna o item inócuo; mais condizente com uma carta de intenções ideológicas do que com uma proposta prática de atuação.
Art. 51 O projeto de regularização fundiária deverá definir, no mínimo, os seguintes elementos:
I - as áreas ou lotes a serem regularizados e, se houver necessidade, as edificações que serão relocadas;
II - as vias de circulação existentes ou projetadas e, se possível, as outras áreas destinadas a uso público;
III - as medidas necessárias para a promoção da sustentabilidade urbanística, social e ambiental da área ocupada, incluindo as compensações urbanísticas e ambientais previstas em lei;
IV - as condições para promover a segurança da população em situações de risco; e
V - as medidas previstas para adequação da infraestrutura básica.
Os parágrafos apresentados no corpo do artigo prestam esclarecimento os limites e restrições de serventia do projeto, o qual está subordinado ao princípio da simplificação e facilitação dos procedimentos para regularização.
§ 1º O projeto de que trata o caput não será exigido para o registro da sentença de usucapião, da sentença declaratória ou da planta, elaborada para outorga administrativa, de concessão de uso especial para fins de moradia.
§ 2º O Município definirá os requisitos para elaboração do projeto de que trata o caput, no que se refere aos desenhos, ao memorial descritivo e ao cronograma físico de obras e serviços a serem realizados.
Não só frisando a delimitação das competências sobre o espaço urbano, o artigo 53 introduz as condicionantes para a gestão plena, afinadas à capacidade municipal para anuir sobre temas ambientais em concomitância com os urbanísticos, ato subordinado à constituição de órgãos específicos para as respectivas deliberações. Também o artigo 55 amplia a questão, determinando a possibilidade de atuação das concessionárias, mas principalmente determinando a responsabilidade pública na condução dos procedimentos essenciais, mesmo que delegados a outrem.
Art. 53 A regularização fundiária de interesse social depende da análise e da aprovação pelo Município do projeto de que trata o art. 51. Parágrafo único. A aprovação municipal prevista no caput corresponde ao
licenciamento ambiental e urbanístico do projeto de regularização fundiária de interesse social, desde que o Município tenha conselho de meio ambiente e órgão ambiental capacitado.
Art. 55 Na regularização fundiária de interesse social, caberá ao Poder Público, diretamente ou por meio de seus concessionários ou permissionários de serviços públicos, a implantação do sistema viário e da infra-estrutura básica, previstos no § 6o do art. 2o da Lei No6.766, de 19 de dezembro de 1979, ainda que promovida pelos
legitimados previstos nos incisos I e II do art. 50.
Já os artigos 52 e 54 tratam da atenuação dos índices, dos percentuais, das faixas non aedificandis e dos impedimentos para regularização, flexibilizando as
imposições perante a excepcionalidade da situação consolidada, demarcando o território da regularização como um cenário especial em dissociação ao da aprovação de projetos novos. Essa dissociação não trata apenas do espaço físico, mas deve ser entendido ao disposto em relação ao caráter especial da Lei, destinada a um sujeito específico, e também ele especial, a quem cabe compensações sociais; a população de baixa renda.
Art. 52 Na regularização fundiária de assentamentos consolidados anteriormente à publicação desta Lei, o Município poderá autorizar a redução do percentual de áreas destinadas ao uso público e da área mínima dos lotes definidos na legislação de parcelamento do solo urbano.
Art. 54 (...)
§ 1º O Município poderá, por decisão motivada, admitir a regularização fundiária de interesse social em Áreas de Preservação Permanente, ocupadas até 31 de dezembro de 2007 e inseridas em área urbana consolidada, desde que estudo técnico comprove que esta intervenção implica a melhoria das condições ambientais em relação à situação de ocupação irregular anterior.
Apresentamos aqui a essência da Lei No
11.977, aprovada em 2009. Ante a novidade da sua vigência, ainda não podemos mensurar quais serão de fato seus efeitos. É bem verdade que ela traz um juízo sobre princípios importantes, e o Programa Cidade Legal
já a assume para estruturar os procedimentos sistemáticos. Para o Programa não foi difícil sintonizar os seus parâmetros, porque já desde 2008 os princípios que a Lei emprega já vinham sendo implementados. Basta observarmos o disposto nos cadernos de divulgação publicados para o Programa. Esses cadernos, Cidade Legal: Programa Estadual de Regularização de Núcleos Habitacionais (COMITÊ DE REGULARIZAÇÃO, 2008a) e Ações para regularização de imóveis no Estado de São Paulo (COMITÊ DE REGULARIZAÇÃO, 2008b), por já sintonizarem o debate em torno das carências da Lei No6.766/79, já anteciparam as noções que seriam cristalizadas na legislação de 2009.
Em resumo, o que devemos evidenciar na análise é que a Lei No
11.977/09 veio em boa hora e cumpre a função a que se destina. Contudo, por ser uma lei de instituição de um programa específico, ela se ateve ao que era solicitado para viabilizar os parâmetros desse programa, nos moldes de atuação que acordava com as políticas para habitação que o Governo deseja implementar. Todavia, as lacunas identificadas na questão da legislação vigente são bem mais profundas do que permite essa Lei cobrir. Muitas das questões discutidas não foram abordadas na legislação vigente e praticamente foram abandonadas num limbo diáfano, que sequer sugere uma perspectiva de retomado da questão. Enquanto os legisladores se omitem, as questões do espaço urbano continuam vagos e o descontrole só sugere o acirramento das disfunções de sempre.