Enquadramento legal de base

Tal como descrito no ponto anterior, a evolução do quadro de gestão da água, ao nível da UE, com a introdução da Directiva Quadro da Água (Directiva 2000/60/CE), levou a que a gestão de recursos hídricos fosse encarada ao nível das bacias hidrográficas, tendo em conta o continuum hidráulico. Nesse contexto, em Portugal, os principais documentos legais que regem a gestão de recursos hídricos, relacionados mais directamente com a gestão de situações de escassez de água e secas, são:

 Lei da Água (Lei 58/2005 de 29 de Dezembro);

 Plano Nacional da Água (Decreto -Lei 112/2002 de 17 de Abril);

 Planos de Bacia Hidrográfica (como por ex. o Plano de Bacia Hidrográfica do Guadiana - Decreto-Lei 16/2001 de 5 de Dezembro);

 Plano Nacional de Uso Eficiente da Água (Resolução do Conselho de Ministros nº 113/2005).

Além destes documentos, importa realçar a Convenção sobre Cooperação para a Protecção e o Aproveitamento Sustentável das Águas das Bacias Hidrográficas Luso- Espanholas (Resolução da Assembleia da República nº 66/99 e respectiva revisão e aprovação do protocolo adicional em Resolução da Assembleia da República nº 62/2008), no que toca à coordenação e gestão dos recursos hídricos partilhados entre Portugal e Espanha.

1.5.1.1 Lei da Água

A transposição para a ordem jurídica nacional da Directiva 2000/60/CE (DQA), estabelecendo as bases e o quadro institucional para a gestão sustentável das águas, foi estabelecida com a entrada em vigor da Lei da Água (Lei 58/2005 de 29 de Dezembro), reflectindo uma mudança no paradigma da política portuguesa de gestão da água. Com esta lei, a GRH torna-se bastante mais centrada na protecção do ambiente, sendo estratégia de base a aplicação dos princípios da precaução, da acção preventiva, da correcção (prioritariamente na fonte) dos danos ambientais e do utilizador/poluidor-pagador.

Segundo o Artigo 24 o planeamento é assegurado através dos seguintes instrumentos: “a) O Plano Nacional da Água (…) que abrange todo o território nacional;

b) Os planos de gestão de bacia hidrográfica (…) que abrangem as bacias hidrográficas integradas numa região hidrográfica e incluem os respectivos programas de medidas;

c) Os planos específicos de gestão de águas, (…) complementares dos planos de gestão de bacia hidrográfica (…) abrangendo uma sub-bacia ou uma área geográfica específica, ou de âmbito sectorial, abrangendo um problema, tipo de água, aspecto específico ou sector de actividade económica com interacção significativa com as águas.”

44

Assim, enquanto a elaboração e execução do Plano Nacional da Água compete à Autoridade Nacional da Água (INAG, I.P)23_{, caberá às Administrações de Região Hidrográfica}24 (do Norte, Centro, Tejo, Alentejo ou Algarve) a elaboração e execução dos respectivos Planos de Gestão de Bacia Hidrográfica, bem como de eventuais Planos Específicos de Gestão das Águas (nos quais se poderão enquadrar planos específicos para a gestão de secas).

Relativamente à problemática da escassez de água, pode-se destacar um dos princípios base da Lei da Água (Art.º 3, ponto 1), i.e., a necessidade de garantir, em relação a este recurso, uma “utilização economicamente eficiente, com a recuperação dos custos dos serviços de águas, mesmo em termos ambientais e de recursos, e tendo por base os princípios do poluidor- pagador e do utilizador-pagador”.

Por outro lado, no Artigo 64 é estabelecida a ordem de preferência de usos, através da qual é definida a prioridade de alocação dos mesmos no caso de conflito e de situações de escassez, sendo que em qualquer dos casos é “dada prioridade à captação de água para abastecimento público (…) e, em igualdade de condições, é preferido o uso que assegure a utilização economicamente mais equilibrada, racional e sustentável, sem prejuízo da protecção dos recursos hídricos”. Tal deverá ser definido segundo os “critérios de preferência estabelecidos no plano de gestão de bacia hidrográfica” e “em caso de declaração de situação de escassez, a ordem de prioridade referida (…) pode ser alterada pela administração da região hidrográfica”.

Em relação às situações de seca, à luz do disposto na DQA, é apontada como um dos objectivos gerais (Art.º 1) para a gestão de águas superficiais e subterrâneas, “a necessidade de mitigar os efeitos das inundações e das secas”, responsabilidade essa que fica sob competência da Autoridade Nacional da Água, o INAG, I.P (Art.º 8).

Além disso, a Lei da Água, no seu Artigo 41, estabelece ainda algumas medidas específicas de protecção contra as secas, destacando a importância do planeamento prévio:

“1 - Dos programas de intervenção em situação de seca deve constar a definição das metas a atingir, as medidas destinadas aos diversos sectores económicos afectados e os respectivos mecanismos de implementação.

2 - As medidas de intervenção (…) devem contemplar (…) a alteração e eventual limitação de procedimentos e usos, a redução de pressões no sistema e a utilização de sistemas tarifários adequados.

3 - As áreas do território mais sujeitas a maior escassez hídrica devem ser objecto de especial atenção na elaboração dos programas de intervenção em situação de seca.

4 - Deve ser prioritariamente assegurada a disponibilidade (…) para o abastecimento público e, em seguida, para as actividades vitais dos sectores agro-pecuário e industrial.”

23

Ver também, no presente ponto, a parte referente ao enquadramento institucional.

45

Além disso, e tal como a própria DQA estabelece, é considerada (Art.º 51) “derrogação válida a deterioração temporária do estado das massas de água quando originada por causas naturais ou de força maior”, como é considerado o caso de situações de seca prolongada. Não obstante, no mesmo artigo (Art.º 51), no ponto 3, são devidamente estipuladas as condições segundo as quais se considera justificado o incumprimento dos objectivos ambientais estipulados nessas situações de deterioração temporária:

“a) Sejam tomadas todas as medidas para evitar uma maior deterioração do estado das águas e para não comprometer o cumprimento dos objectivos ambientais noutras massas de água não afectadas por essas circunstâncias;

b) Se encontrem indicadas no plano de gestão de bacia hidrográfica as condições em que podem ser declaradas as referidas circunstâncias imprevistas ou excepcionais, incluindo a adopção dos indicadores apropriados;

c) As medidas a tomar nestas circunstâncias excepcionais estejam incluídas no programa de medidas e não comprometam a recuperação da qualidade da massa de água quando essas circunstâncias deixarem de se verificar;

d) Os efeitos das circunstâncias excepcionais ou que não pudessem razoavelmente ter sido previstas sejam analisados anualmente (…) e sejam tomadas todas as medidas para restabelecer a massa de água no estado em que se encontrava antes (…);”

Por fim, é ainda considerado no Artigo 67, ponto 3, que “as licenças de utilização de recursos hídricos podem ser revistas no caso de se verificarem situações de seca, catástrofe natural ou casos de força maior”.

1.5.1.2 Plano Nacional da Água

Segundo o disposto na Lei da Água (Art.º 28), o “Plano Nacional da Água é o instrumento de gestão das águas, de natureza estratégica, que estabelece as opções da política nacional da água e os princípios e as regras de orientação dessa política, a aplicar pelos planos de gestão de bacias hidrográficas e por outros instrumentos de planeamento”. O mesmo artigo define que este plano deverá ser constituído por:

“a) Uma análise dos principais problemas das águas à escala nacional que fundamente as orientações estratégicas, as opções e as prioridades de intervenção política e administrativa;

b) Um diagnóstico da situação à escala nacional com a síntese, articulação e hierarquização dos problemas e das potencialidades identificadas;

c) A definição de objectivos que visem formas de convergência entre os objectivos da política de gestão das águas nacionais e os objectivos globais e sectoriais de ordem económica, social e ambiental;

46

d) A síntese das medidas e acções a realizar para atingir os objectivos estabelecidos e dos consequentes programas de investimento, devidamente calendarizados;(…)”

O Plano Nacional da Água deverá ser sujeito a uma revisão, segundo o disposto na Lei da Água, até ao final de 2010, estando, actualmente em vigor, o documento aprovado no Decreto-Lei nº 112/2002 de 17 de Abril (INAG, 2001a).

Em relação à temática da escassez de água e secas, este plano estabelece como objectivos (Capítulo IV, Ponto 1.3):

“1.3.2 — Assegurar a gestão integrada do domínio hídrico, promovendo a integração da componente recursos hídricos nas outras políticas sectoriais e assegurando a integridade hídrica das regiões hidrográficas, bem como a integração dos aspectos da quantidade e da qualidade da água e dos recursos hídricos subterrâneos e superficiais. (…)

f) Promover o ordenamento das áreas ribeirinhas (…) soluções de contingência, visando a protecção de pessoas e bens e a minimização dos prejuízos dos efeitos das cheias, das secas e de acidentes de poluição. (…)

1.3.3 — Promover a gestão sustentável da procura de água, baseada na gestão racional dos recursos e nas disponibilidades existentes em cada bacia hidrográfica e tendo em conta a protecção a longo prazo dos meios hídricos disponíveis e as perspectivas económicas. (…)

b) Garantir a quantidade de água necessária na origem e promover o adequado nível de abastecimento de água às populações e às actividades económicas, de forma a:

 Garantir a quantidade de água necessária na origem, (…) mesmo para períodos e meses mais secos; (…)

 Atenuar a escassez de recursos hídricos, elaborando e implementando um plano de mitigação dos efeitos da seca.”

Verifica-se, assim que, nos objectivos enunciados, acabam por ser ligeiramente confundidos os conceitos de escassez de água e secas, sendo utilizado o termo “escassez” para referência à limitação de recursos hídricos decorrente de situações de seca. Não obstante, pode considerar-se que, segundo o disposto neste documento, os problemas de escassez acabam por surgir no contexto da gestão integrada e sustentável dos recursos hídricos, em especial sempre que são versados os aspectos quantitativos e de balanço entre disponibilidades e necessidades, enquanto as secas são consideradas situações excepcionais para as quais se considera essencial a elaboração de planos de mitigação dos seus impactos.

1.5.1.3 Planos de Bacia Hidrográfica

Tal como também disposto na Lei da Água (Art.º 29), estes planos são “instrumentos de planeamento das águas que, visando a gestão, a protecção e a valorização ambiental, social e económica (…) ao nível da bacia hidrográfica, compreendem e estabelecem:

47

a) A caracterização das águas superficiais e subterrâneas na região hidrográfica (…); b) A identificação das pressões e descrição dos impactes significativos da actividade humana sobre o estado das águas superficiais e subterrâneas, (…);

e) A identificação de sub-bacias, sectores, problemas ou tipos de águas e sistemas aquíferos que requeiram um tratamento específico ao nível (…) de planos específicos (…);

f) A identificação das redes de monitorização e a análise dos resultados dos programas de monitorização sobre a disponibilidade e o estado das águas superficiais e subterrâneas, (…);

g) A análise económica das utilizações da água, (…);

j) O reconhecimento, especificação e fundamentação das condições que justifiquem (…): iii) A deterioração temporária do estado das massas de água;”

Estes documentos, cujas versões iniciais datam de 2001 (como por exemplo o Plano de Bacia Hidrográfica do Guadiana - Decreto-Lei 16/2001 de 5 de Dezembro), deverão ser renovados de 6 em 6 anos, a partir de 2009 (sendo actualmente designados por planos de gestão de bacia hidrográfica), traduzindo, para cada região hidrográfica, os princípios gerais e específicos de gestão da água, estabelecidos nos documentos legais anteriormente detalhados. Para tal, deverá partir-se da caracterização da região hidrográfica, dos recursos hídricos e respectivas utilizações existentes, bem como da identificação dos principais problemas decorrentes de conflitos de utilizações e, ainda, da análise económica dessas utilizações.

No que às secas diz respeito, é através destes planos que deverão ser identificados, para cada região hidrográfica, os principais riscos e eventuais problemas que deverão ser alvo de um planeamento específico de gestão das águas, bem como das condições que justifiquem a deterioração temporária do estado das massas de água.

1.5.1.4 Plano Nacional de Uso Eficiente da Água (PNUEA)

A versão preliminar do Plano resultante do Programa Nacional de Uso Eficiente da Água (PNUEA), tornada pública em 2001 pelo INAG, I.P, resultou de um estudo levado a cabo pelo Laboratório Nacional de Engenharia Civil, em conjunto com o Instituto Superior de Agronomia (LNEC & ISA, 2001). Esse estudo teve como objectivo a avaliação da eficiência de utilização do uso da água nos sectores urbano, agrícola e industrial, propondo um conjunto de medidas que permita uma utilização mais eficiente desse recurso, beneficiando ainda de uma redução das águas residuais resultantes e dos consumos energéticos associados.

Neste programa são descritas cerca de 87 medidas com vista à melhoria da eficiência no uso da água, das quais cerca de 50 se destinam ao sector urbano, 23 ao sector agrícola e 14 ao sector industrial, sendo de notar que, várias das medidas do sector urbano se aplicam

48

também ao sector industrial. As medidas propostas para redução do consumo de água podem ser globalmente descritas como:

Sector Urbano: aplicação de sistemas tarifários adequados; redução das pressões em sistemas públicos; redução de perdas, tanto em sistemas públicos como em sistemas prediais; reutilização da água (com ou sem tratamento, dependendo do tipo de utilizações de origem e de destino) tanto ao nível dos sistemas públicos como ao nível doméstico; optimização do uso da água ao nível doméstico (por adequação de equipamentos ou de comportamentos), entre outras. Sector Agrícola: redução da área regada e dos volumes consumidos; reconversão dos métodos de rega; melhor adequação às necessidades hídricas das culturas (através de sistemas de aviso de rega); utilização de tarifas adequadas; redução de perdas no transporte, distribuição e condução dos volumes de rega às culturas; adequação de equipamentos e procedimentos ao nível das origens de água e também dos diferentes tipos de rega (por gravidade, por aspersão e localizada), entre outras.

Sector industrial: optimização do uso de água; redução de perdas; reutilização e recirculação da água em algumas utilizações; adequação de equipamentos e procedimentos, além de outras medidas comuns ao sector urbano.

De todas as medidas constantes deste documento, algumas são específicas para aplicação em regiões com problemas de escassez e/ ou durante situações de seca, passando pela alteração de procedimentos ao nível dos sectores utilizadores referidos e também da definição de algumas proibições ao nível do sector doméstico, como por exemplo impedindo a lavagem de pavimentos, veículos ou mesmo a rega de jardins e similares com água proveniente dos sistemas de abastecimento públicos.

Este programa, cuja implementação estava inicialmente prevista para um horizonte de 10 anos, foi alvo de um atraso considerável, tendo sido aprovado em Junho de 2005, através da Resolução do Conselho de Ministros nº 113/2005. Com essa aprovação foi também criado um grupo de trabalho interministerial para garantir a operacionalidade do mesmo, através do Despacho Conjunto, nº 405/2006, publicado no D.R. nº 98- série II de 22 de Maio de 2006. Fruto da actividade desse grupo de trabalho foram já divulgados alguns relatórios de acompanhamento (PNUEA, 2007; 2008) onde é genericamente apresentada a metodologia de implementação do programa e são identificadas escalas de prioridade para a implementação das medidas segundo os sectores, de acordo com o grau de eficácia na redução do consumo de água.

1.5.1.5 Convenção sobre Cooperação para a Protecção e o Aproveitamento Sustentável das Águas das Bacias Hidrográficas Luso-Espanholas

As águas das bacias dos rios Minho, Lima, Douro, Tejo e Guadiana são partilhadas por Portugal e Espanha, sendo de primordial importância uma convergência de interesses na protecção e aproveitamento sustentável dessas mesmas águas, à margem das vontades, por natureza antagónicas, de partilha dessa água. Como estes rios nascem em Espanha, a

49

qualidade e quantidade dos volumes de água que afluem à fronteira vão condicionar, de forma determinante, as disponibilidades e consequentes utilizações existentes e previstas em Portugal. Apesar da existência de um histórico de acordos/ convénios para a regulação e exploração de recursos hídricos partilhados entre os dois países, devidamente descritos em Maia (2000), (2003), a aprovação e entrada em vigor da DQA, permitiu renovar a qualidade das relações entre os dois estados que, no seguimento da Convenção sobre Cooperação para a Protecção e o Aproveitamento Sustentável das Águas das Bacias Hidrográficas Luso- Espanholas (Resolução da Assembleia da República nº 66/99), entrada em vigor em 2000, e normalmente designada por Convenção Luso-Espanhola, proporcionou um empenho de ambas as partes na cooperação conjunta numa base alargada.

Este documento veio então “definir o quadro de cooperação entre as Partes para a protecção das águas superficiais e subterrâneas e dos ecossistemas aquáticos e terrestres deles directamente dependentes, e para o aproveitamento sustentável dos recursos hídricos das bacias hidrográficas” (Art.º 2). Nesse sentido, foram criados dois órgãos institucionais para a coordenação e regulação dos recursos hídricos partilhados entre Portugal e Espanha, nomeadamente a Conferência das Partes, um organismo deliberativo composto pelos representantes dos Governos dos dois países, assegurando a coordenação política, e a Comissão para Aplicação e Desenvolvimento da Convenção – CADC, para assegurar a implementação da Convenção, com funções consultivas, deliberativas e de supervisão, incluindo a definição e estabelecimento dos regimes de caudais que devem ser assegurados nestes rios.

Inicialmente a Convenção previa, no seu Protocolo adicional, a definição de volumes mínimos anuais que deveriam ser garantidos, nas diferentes bacias hidrográficas, para os anos hidrológicos considerados de não excepção (tendo por base a precipitação acumulada entre o dia 1 de Outubro e o dia 1 de Março do correspondente ano hidrológico). No caso da bacia hidrográfica do Guadiana, a definição dos volumes mínimos anuais que deveriam ser garantidos já era feita de forma diferente, integrando, além do critério da precipitação acumulada, também a componente de volumes armazenados na parte espanhola da bacia. Para esta bacia hidrográfica são ainda definidos caudais mínimos diários que deverão ser garantidos, respectivamente por Espanha e Portugal, nas estações hidrométricas de Badajoz e do Pomarão, uma vez que, o Guadiana é o único dos rios partilhados em que o trecho final é comum aos dois países.

Todavia, no referido Protocolo Adicional, não eram estabelecidos regimes de caudais que permitissem que os volumes anuais estipulados fossem devidamente distribuídos no tempo. Para redefinição desses critérios, foi aprovado, em Novembro de 2008, o Protocolo de Revisão da Convenção e do Protocolo Adicional (Resolução da Assembleia da República nº 62/2008), passando a ser definidos caudais integrais trimestrais a garantir em condições normais para as diferentes bacias hidrográficas e, ainda, caudais integrais semanais para as bacias hidrográficas do Douro e Tejo. Tal como na primeira versão do protocolo adicional, para a bacia do Guadiana, os critérios de definição dos caudais integrais trimestrais e anuais, a garantir em condições normais, têm por base a precipitação acumulada (em postos pluviométricos de referência) e os volumes armazenados na parte espanhola da bacia.

50

Relativamente às situações de seca, verifica-se que estas correspondem, na presente Convenção, aos designados anos de excepção, para os quais não é obrigatório o cumprimento de qualquer volume afluente mínimo, nas bacias hidrográficas em que tal se verifique.

Ainda assim, esta Convenção aponta para a execução de acções coordenadas que contribuam para mitigar os efeitos das situações de seca. Estabelece que deverão ser adoptadas as medidas necessárias, ao nível de cada país e, em conjunto, de modo a prevenir, eliminar, mitigar ou controlar os efeitos das situações excepcionais, estabelecendo os respectivos mecanismos e a natureza dessas excepções (Artigos 4, 10 e 19). Além disso, como medidas excepcionais a adoptar nestas situações são incluídas o estabelecimento de (Art.º 19):

 “Condições em que as medidas excepcionais possam ser aplicadas, incluindo a utilização de indicadores que permitam caracterizarem as situações de seca e escassez de forma objectiva;

 Normas específicas de utilização dos recursos hídricos disponíveis para assegurarem o abastecimento às populações;

 Gestão das infra-estruturas, em particular das que dispõem de capacidade significativa de armazenamento de água;

 Medidas de redução dos consumos e de vigilância para assegurar o seu cumprimento.” Por fim, é ainda considerado (Art.º 19) que: “as Partes, no seio da Comissão para a Aplicação e Desenvolvimento da Convenção, realizam estudos conjuntos sobre secas e situações de escassez para definir as medidas para mitigar os seus efeitos e definem os critérios e os indicadores do regime excepcional e as medidas a adoptar nessas situações (...).”

Porém, apesar desta indicação específica, verifica-se que Espanha procedeu, entretanto, à implementação de um sistema de avaliação de secas25_{, bem como ao} desenvolvimento e aplicação de planos de gestão de seca para todas as bacias hidrográficas, incluindo as partilhadas com Portugal, desenvolvidos sem o contributo ou coordenação com Portugal, no seio da CADC, atenta a informação disponível nas actas das reuniões plenárias dessa comissão, desde 2000 até à implementação dos mesmos, em 2007 (CADC, 2007).