ESTRUTURA DO PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS E A DIMENSÃO DE FORMAÇÃO DE PROFESSORES

A primeira versão do PAR foi lançada para operacionalizar o PDE e o PMCTE, priorizando os municípios que chegaram à milésima posição com mais baixo IDEB e aqueles estados que não tinham nenhum município dentro dessa escala foram selecionados os 20 municípios com menores IDEBs. Incluíam-se aqueles que empatavam até a vigésima posição, de modo que todos os estados seriam contemplados. O IDEB desses municípios deveria estar abaixo da média nacional naquele ano, que para o ensino fundamental, era 4.2 (MARCHAND, 2012). Ao assinar o termo de compromisso, os municípios se comprometem a atingir a meta de 6,0 pontos até o ano de 2021.

O processo de formulação do PAR seguia as orientações do MEC (BRASIL, 2007g), cuja dinâmica representamos a seguir.

Figura 2 - Etapas de formulação e monitoramento do PAR (2007-2011) Assinatura do Termo

de Adesão ao Plano de Metas Compr. Todos

pela Educação

Diagnóstico da

realidade educacional Formulação do PAR

Análise do PAR pela equipe técnica do MEC/FNDE Assinatura do Termo de Cooperação Técnica e Convênios de Assistência financeira Monitoramento das ações Acompanhamento das ações previstas no PAR

Fonte: A autora (2015).

A adesão ao Plano de Metas credenciava o município a assumir o compromisso de efetivar as 28 diretrizes e, ao mesmo tempo, estabelecia um pacto entre os gestores, com a implementação das políticas do PDE em todo o território nacional. A ideia do MEC seria fortalecer o regime de colaboração entre as esferas federativas, fazendo cumprir algo que estava assegurado na Constituição de 1988, conforme nos referimos. Para isso, o MEC comprometeu- se o “[...] ir ao encontro dos entes federados para conhecer a sua realidade e assumir o compromisso de assisti-los técnica e financeiramente na execução de projetos e ações para a melhoria da qualidade da educação.” (CAMINI, 2009, p. 64).

Na etapa de construção do diagnóstico da realidade educacional, os municípios receberam assistência técnica do MEC, contando com profissionais das universidades públicas ou das Secretarias Estaduais de Educação. Inicialmente, eram orientados a apresentar uma equipe técnica para participar do processo de formulação e de acompanhamento do PAR. Essa equipe deveria ser composta pelo(a) dirigente municipal de educação, por técnicos da Secretaria Municipal de Educação, e por representantes dos diretores de escola, professores da zona urbana e da zona rural, coordenadores ou supervisores escolares, do quadro técnico- administrativo das escolas, dos Conselhos Escolares e, quando houvesse, do Conselho Municipal de Educação, e de outras representações que o município definisse (BRASIL, 2007f). Suas atribuições compreendiam: discussão do instrumento de planejamento do PAR, elaboração do Diagnóstico da Situação Educacional na rede municipal e elaboração e monitoramento da implementação das ações do programa.

Além dessa equipe, o município deveria apresentar o Comitê Local do Compromisso Todos pela Educação, como exigência da 28ª diretriz do Plano de Metas (BRASIL, 2007g). Esse comitê deveria ser constituído por representantes das associações de empresários e de trabalhadores, da sociedade civil, do Ministério Público, do Conselho Tutelar e de dirigentes do sistema educacional público. Tinha como atribuição básica mobilizar a sociedade para acompanhar a evolução das metas relativas ao IDEB.

Cumprindo o protocolo, as duas equipes eram cadastradas no Sistema FNDE/CTE Consultor, que era instalado nos computadores dos consultores do MEC, para, em seguida, iniciar o levantamento dos dados quantitativos e qualitativos que constituiriam o referido diagnóstico. Este, assim como o PAR, se estruturou em quatro grandes dimensões: Gestão Educacional, Formação de Professores e dos Profissionais de Serviço e Apoio Escolar, Práticas Pedagógicas e Avaliação, e Infraestrutura Física e Recursos Pedagógicos.

O instrumento de coleta de dados disponibilizado pelo MEC (BRASIL, 2007f) define as dimensões como agrupamentos de grandes traços ou características das instituições ou sistemas de ensino, que emitem juízo de valor e expressam a totalidade da realidade local. As áreas, por sua vez, englobam conjuntos de características comuns e coerentes que não são objetos de avaliação ou pontuação. Os indicadores representam as características da realidade a ser avaliada – são unidades de medida para qualificar e analisar a realidade. A versão 2007- 2011 do PAR apresentava 52 indicadores, construídos a partir de diretrizes estabelecidas pelo Decreto nº 6.094/2007.

Na época da formulação do PAR, as dimensões compreendiam áreas, que agrupavam indicadores específicos a serem analisados e discutidos pela equipe e, em seguida, pontuados. A pontuação variava entre 1 e 4 – situação crítica, insuficiente, apresenta mais aspectos positivos do que negativos e a situação positiva, respectivamente. As situações avaliadas com 3 e 4 não geravam ação para atender às demandas do indicador analisado. Entre esses critérios, tem-se também a opção Não se Aplica (NSA), que exclui o indicador em relação à realidade avaliada. A equipe atribuía um critério de pontuação ao indicador que melhor representasse a realidade do município. Quanto mais alta a pontuação, melhor seria o nível da situação representada, não gerando ações.

Ao concluir a pontuação, os consultores enviavam o diagnóstico on-line e o sistema gerava o PAR com ações e subações correspondentes aos indicadores pontuados com 1 e 2. Em seguida, a equipe selecionava os responsáveis por cada ação, definia os resultados esperados e os prazos conforme o cronograma financeiro do primeiro ano da implementação. Esse momento de formulação do PAR constituiu-se de atividades típicas do planejamento estratégico, dentre as quais o preenchimento de formulários.

O PAR caracteriza-se, portanto, como um programa unificado de ações previamente definidas para os municípios implementarem, cabendo a estes apenas eleger os indicadores que melhor correspondem às demandas locais. Essa era uma condição para que o programa selecionasse, automaticamente, no sistema do MEC as ações que melhor atendiam às necessidades educacionais.

De acordo com Silva (2014), o planejamento estratégico segue um formato unificado e homogeneizado, com o propósito de organizar as políticas em termos de valores, missão, objetivos, estratégias, metas e ações, priorizando a alocação de recursos. Analisa os pontos fracos e os fortes da localidade, descrevendo as condições internas para se atender a realidade externa e os meios para modificá-las, tendo em vista o fortalecimento institucional. Assim,

delimita os campos de atuação e envolve todos os níveis da instituição para atingir os fins maiores, já definidos.

Insistimos que essas características expressas também no PAR, como política induzida pelo PDE, procuram elevar o IDEB dos sistemas de ensino e corroborar o compromisso do Brasil com organismos multilaterais, qual seja, o de melhorar a qualidade da educação, como finalidade primordial que é consenso nas instâncias centrais de poder, e não nos demais entes federados. O governo apresenta o PAR como um instrumento de construção social, considerando-o democrático e participativo, devido a representatividade de vários setores da sociedade na equipe técnica e no Comitê Local do Compromisso.

Entendemos, no entanto, que a constituição de comitês envolvendo representação de vários setores da sociedade não conduz, em si, a uma práxis educativa com características democráticas. Os problemas apresentados no diagnóstico, ainda que o subsidiem, não legitimam, de uma vez, a proposição das ações, visto que, as definições finais reúnem, como protótipo, aquelas disponíveis no sistema eletrônico que geraria o PAR em cada município, estado e no Distrito Federal.

Compreendemos que para o planejamento educacional se efetive de maneira significativa precisa partir de uma análise da realidade os sujeitos que serão beneficiados com suas ações. Estas, deverão compor um plano que suscite investimentos complementares da União para que possa contribuir com mudanças nos indicadores educacionais. Enquanto à educação for pensada de forma verticalizada pelo poder público, poucas chances se têm haver transformar seu quadro decadente e excludente.

Nossa experiência como consultora25 subsidiou esta descrição acerca das etapas de formulação e do acompanhamento do PAR e nos levou a inferir que nem todas as ações geradas correspondem às necessidades decorrentes da realidade avaliada por ocasião do diagnóstico. Após a formulação do PAR, com o preenchimento dos formulários, ele era enviado para análise por uma equipe no Ministério de Educação/FNDE. Em seguida, o sistema gerava um Termo de Cooperação Técnica para ser assinado pelos gestores e pelo ministro da Educação, contemplando as ações que deveriam receber assistência técnica e financeira até o ano de 2011.

Dentre essas ações, sendo positivo o resultado da análise do FNDE, era gerado um convênio para cada ano do cronograma do PAR, com a exigência de apresentação de projetos relacionados às propostas formuladas, sob a condição de financiamento conforme as normas de

25 _{Sobre nossa experiência, se deu por meio MEC-UFRN-UERN no processo de formulação dessa} política em 2007, em municípios do Rio Grande do Norte, conforme mencionado na introdução desse trabalho.

transferência federais. Aquelas geradas no PAR de 2007 apresentavam três modalidades de apoio: assistência técnica do MEC, assistência financeira do MEC e as executadas pelo município.

Com a conclusão da análise pelo MEC, o PAR ficava disponível no sistema eletrônico e poderia ser consultado mediante o uso de uma senha e do CPF do dirigente Municipal de Educação. Na agenda do MEC, abria-se, eventualmente, a etapa do monitoramento, compreendida pelo MEC como meio para gerenciar, controlar e avaliar as ações do PAR em cada município e cada estado da Federação. A despeito dessa tarefa, constituiu-se em objetivo, projetos de extensão das instituições consultoras – universidades –, implicando custos com o pagamento de bolsas, levando o MEC a cortar, pela metade, o número de consultores em 2008. No ano seguinte, esse trabalho ficou na competência do próprio município sob a orientação esporádica de um membro do MEC, que se responsabilizava por atender os municípios por região dos estados.

O monitoramento fornecia informações ao dirigente municipal de educação para examinar periodicamente a execução das ações ou os entraves que dificultavam sua realização, podendo adotar outras medidas assertivas. A partir de 2009, as Secretarias de Educação e a equipe local passaram a acompanhar as informações sobre a liberação dos recursos para implementação das ações no módulo do PAR do SIMEC26, um sistema bem mais avançado do que o anterior.

A formação de professores compõe uma dimensão desse programa, abrangendo um conjunto de ações à modalidade inicial e continuada para docentes de todas as etapas, níveis e modalidades da educação básica. Todas estão vinculadas aos programas do PDE em cursos de natureza presencial e a distância promovidas pela UAB, pela Secretaria de Educação Básica (SEB), Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização, Diversidade e Inclusão (SECADI), e pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). Essas instituições vinculadas ao MEC prestam assistência técnica na organização dos cursos e na formação de professores tutores, tendo em vista a multiplicação dos conteúdos nos municípios, o que inscreve o processo formativo na concepção reprodutiva do conhecimento.

Em virtude disso, reconhecemos que a melhoria da qualidade do ensino perpassa também a formação docente, mas as políticas voltadas para esse campo devem considerar as

26 _{Ambiente virtual – Sistema Integrado de Planejamento, Orçamento e Finanças do Ministério da} Educação (SIMEC). Em 2009, o monitoramento das ações planejadas e aprovadas passou a ser realizada nesse sistema pelo módulo PAR – Plano de Metas. O site de acesso é http://simec.mec.gov.br/. Essa modalidade tecnológica possibilitou a evolução do planejamento por ser ágil e transparente nos processos de formulação, análise e monitoramento das ações do PAR na atualidade.

condições de ensino e de aprendizagem, destacando as condições de trabalho e planos de cargo, carreira e remuneração compatíveis com o exercício dessa função. Requer que a escola e seus componentes não sejam responsabilizados, injustamente, pelo fracasso da educação. Para melhor compreender a formação de professores como dimensão do PAR, no capítulo seguinte, analisaremos os aspectos relacionados à política de formação de professores no Brasil, nos últimos anos.

Entendemos que a condição atual da formação contemplada nos aportes legal e normativo é significativa e resultante das lutas dos docentes e do esforço de alguns setores da política brasileira. Ainda não alcançamos, no entanto, o patamar da valorização docente, por parte do MEC, que contemple uma formação crítica que se esboce no coletivo da escola. As políticas desse campo nem sempre consideram a importância que deve ser atribuída ao ofício de mestre e as condições de trabalho e de salário deste.

4 A POLÍTICA DE FORMAÇÃO DE PROFESSORES E O PLANO DE AÇÕES