INDICADORES E CONTEÚDOS NÚCLEOS DE SIGNIFICAÇÃO 1 Relações federativas entre União e município:
3 O PLANO DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO, O PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS E A FORMAÇÃO DE PROFESSORES
3.1 PLANEJAMENTO DAS POLÍTICAS EDUCACIONAIS: ASPECTOS HISTÓRICOS, POLÍTICOS E IDEOLÓGICOS QUE INFLUENCIARAM NA FORMULAÇÃO DO PDE
O planejamento da educação tornou-se uma referência quando se trata da distribuição de responsabilidades dos entes federados com todas as etapas, níveis e modalidades de ensino. Ele possibilita a intervenção do Estado na prestação de serviços públicos em educação, conforme afirmam Garcia e Queiroz (2012), constituindo-se em instrumento que mobiliza os governantes a promover ajustes pactuados para consolidar um projeto socioeconômico e de educação no mundo globalizado.
Sendo um instrumento que consolida as orientações do moderno Estado capitalista, o planejamento favorece a reprodução das condições de acumulação do capital, à medida que reproduz a exploração do trabalho e reforça a exclusão social. Essa perspectiva está relacionada a concepção de Estado regulador das prioridades e das agendas de negociação circunscritas pelos ditames da transnacionalização do capitalismo e da globalização hegemônica estabelecidas entre os poderes multilaterais e os Estados-nação (AFONSO, 2001).
17 Cohen e Franco (1999), ao discutirem sobre políticas públicas, diferenciam os conceitos de programa, plano e projetos que as constituem. Programa corresponde ao conjunto de propostas com os mesmos objetivos para responder a problemas específicos sinalizados em um plano formulado por equipes dos governos. Plano é uma proposta com objetivos, diretrizes (políticas), estratégias e meios delimitados com intencionalidades para atender a demandas da sociedade. Os projetos constituem-se em componentes de um programa para solucionar problemas que afetam determinado segmento da população. Programas e projetos são, portanto, “[...] fenômenos que operacionalizam a política pública.” (COHEN; FRANCO, 1999, p. 16).
Essa submissão do planejamento às determinações econômicas é criticada por Kuenzer, Calazans e Garcia (2003), porque nessas condições, ele se torna susceptível e limitado. Esses estudos apresentam uma concepção progressista do planejamento construída em meio a um jogo de forças contraditórias no Estado capitalista contemporâneo. Inclui-se nesse aspecto a intervenção técnica e política do Estado, da sociedade civil, dos funcionários públicos e dos estudantes, mediante a participação social. Os planejadores podem implementá- lo como prática transformadora em articulação com os níveis técnico, político e burocrático que podem fragilizar as relações de poder e os interesses instituídos. Reconhecem assim, no planejamento, uma práxis social, que se constitui em espaço potencial para se alcançar mudanças radicais. Essa perspectiva tornaria o planejamento educacional autônomo em relação às forças do Estado, pois desconsidera que o Estado atribui à educação a responsabilidade por formar os profissionais para atuar no mundo do trabalho, em menor tempo possível e com o menor custo, assegurando os ditames da economia.
Compreendemos, pois, que ambas as concepções de planejamento – a reprodutivista e a autonomista – na realidade educacional estão subordinadas ao planejamento público global, fixado pelo Estado, que define ideologicamente o que deve ser implementado.
Entendemos que, em um Estado democrático como o Brasil, tem-se espaço para a participação social instituindo-se o planejamento como participativo, em oposição ao planejamento típico das práticas dos regimes políticos autoritários. Observa-se que, atualmente, no Brasil, o discurso oficial das políticas públicas legitima o planejamento democrático e participativo, mas suas bases ideológicas e as práticas de gestão têm caráter eminentemente gerencial. Contraditoriamente, na organização da educação inscreve-se a ideia de participação representativa em meio ao planejamento de bases estratégicas que nem sempre considera as necessidades dos sujeitos beneficiários das políticas públicas.
Nessa realidade, o planejamento é considerado público e governamental, apresentando o formato sistêmico ao se restringir ao domínio do Estado e, em sentido estrito, admitindo, eventualmente, a expansão para outras realidades, como por exemplo, o mercado. No planejamento público, identificam-se as políticas de Estado de caráter mais permanente e, no planejamento governamental, incluem-se as políticas temporárias de governo (SOUSA, 2012). O planejamento público exige à participação de todo o segmento da sociedade, se caracterizando como um planejamento de Estado e que não pode ser interrompido por intervenção de governos, por geralmente ser oficializado por lei. O planejamento governamental, por outro lado é realizado por uma equipe de um governo que define ações a
serem desenvolvidos durante um determinado tempo de um mandato político, que pode ter continuidade ou não, vai depender das intenções dos governos sucessores.
Com a reestruturação da democracia, após a ditadura civil-militar (1964-1985), a Constituição Federal de 1988 propõe autonomia aos municípios e aos estados, mediante o processo de descentralização. Os princípios que orientaram a educação democrática e de qualidade para todos, e que foram contemplados nessa Constituição, são fruto da luta política à qual se integraram os movimentos organizados da sociedade, em particular no campo da educação, no período autoritário. Abriu-se também espaço para a participação da iniciativa privada na educação, inaugurado pela nova gestão pública aplicada nesse campo. As políticas assim direcionadas provocaram mudanças institucionais, inclusive em nível local (KRAWCZYK, 2008).
Aquele momento foi marcado por uma severa crise econômica e política devido à dívida externa e ao aumento da inflação. Foram, assim, implementadas estratégias de estabilização econômica mediante programas de ajuste estrutural com o monitoramento do Fundo Monetário Internacional (FMI), em substituição à política de crescimento sustentada pelos planos de desenvolvimento nacional. Isso provocou descontinuidade administrativa no Ministério da Educação (MEC), com frequente substituição de ministros, os quais, ao assumirem o governo, produziam novos planos e programas, interrompendo as políticas que estavam em andamento (FONSECA, 2013).
No início dos anos 1990, em meio a mudanças estruturais do Estado, a educação brasileira apresentava baixo nível de qualidade, quando comparada aos índices mundiais. Para se adequar às exigências internacionais, o país se inscreveu na agenda produzida em eventos internacionais, dentre os quais Jomtien em 1990, para fazer parte das discussões e pactuar com as políticas de universalização do ensino como saída para o desenvolvimento das nações. A conferência apresentou como meta principal o compromisso mundial de educar todos os cidadãos do planeta, garantindo o acesso e a permanência nos sistemas de ensino. Dela resultou a Declaração Mundial sobre Educação para Todos: Satisfação das Necessidades Básicas de Aprendizagem (UNESCO, 1990), firmando compromissos com o desenvolvimento das políticas internacionais, regionais e nacionais.
Três anos depois (1993)19, os compromissos foram reafirmados na conferência de Nova Delhi. Nela o Brasil compôs o grupo da Educacion for All 9 (EFA 9) – países em
19 Essas conferências, dentre outros eventos internacionais, tiveram como patrocinadores a UNESCO, o UNICEF, o PNUD, o BIRD e a CEPAL.
desenvolvimento que apresentam problemas de universalização da educação básica e de analfabetismo20. A partir da Declaração Mundial, os organismos multilaterais estabeleceram como prioridades: a avaliação de necessidades prioritárias e o planejamento das ações; a definição de políticas de melhoria da educação básica; o aperfeiçoamento das condições gerenciais, analíticas e tecnológicas; o avanço nos canais de informação e comunicação; o favorecimento de um melhor contexto político; e a estruturação das alianças e o financiamento de recursos (VIEIRA; ALBUQUERQUE, 2002).
No evento ao qual nos referimos, o Brasil apresentou o Plano Decenal de Educação para Todos (1993-2003), formulado no governo do então Presidente da República Itamar Augusto Cautiero Franco (1992-1995). As teses centrais desse plano coincidiam com a Declaração de Nova Delhi e com o respectivo Guia de Ação, pois expressavam os anseios e a necessidade de assegurar a todas as crianças, os jovens e os adultos, conhecimentos indispensáveis a uma vida plena e produtiva dentro das bases de fortalecimento da democracia. Os pontos básicos desse plano foram definidos no Acordo Nacional de Educação, que confluía para três estratégias básicas: “Necessidades básicas de aprendizagem; Profissionalização do magistério; e Regime de Colaboração.” (MACHADO, 2000, p.49). Esse acordo já estabelecia o compromisso de fixar um piso salarial nacional para os professores, o qual só veio a se consolidar no Brasil com a promulgação da Lei nº 11.738, de 16 de julho de 2008. Para Silva Júnior (2002, p. 207-208), o Plano Decenal constituía-se em uma:
[...] expressão brasileira do movimento planetário orquestrado por UNESCO, BIRD/Banco Mundial e assumido pelo Brasil como orientador das políticas públicas para a educação que resultaram na reforma educacional brasileira dos anos de 1990, realizada em todos os níveis e modalidades, com diretrizes curriculares, referenciais curriculares, Parâmetros Curriculares Nacionais para níveis e modalidades de ensino, produzidos estes de forma competente por especialistas em geral pesquisadores e professores universitários de nossas melhores universidades e instituições de pesquisa, afinados com o compromisso assumido pelas autoridades políticas brasileiras em todas as áreas de ação do Estado, particularmente para a educação.
Assim, esse plano estava em consonância com a nova estratégia das agências multilaterais e contava com a adesão de alguns intelectuais ao novo paradigma político, na contramão da ciência crítica, sendo esse, desprezado na gestão do Presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2000). Algumas de suas intenções foram contempladas pela LDB, que
20 O grupo ao qual o Brasil se integrou é composto por Bangladesh, China, Egito, Índia, Indonésia, México, Nigéria e Paquistão, é o EFA-9 (BOTEGA, 2005).
incorporou o ideário de cunho neoliberal, onde a educação deixou de ser tratada como um dever exclusivo do Estado e assumiu a categoria de serviço, podendo ser privatizada (CHAUÍ, 2003). Ampliou-se o processo de internacionalização das decisões das políticas brasileiras e, mais uma vez, a educação é subordinada à produtividade e ao mercado. Impunha-se, assim, a racionalidade financeira com a redução dos gastos públicos e a abertura do país ao capital internacional. Exigia-se, portanto, adequações ou mudanças oficializadas, das quais somente o Plano Decenal não dava conta. Este não era um instrumento normativo que apresentasse definições de competência das distintas instâncias governamentais.
Naquele contexto, vários desafios precisavam ser vencidos na educação brasileira, dentre os quais as mudanças na gestão, em particular nas escolas e na formação de professores. A nova ordem mundial gerava espaço para o individualismo, para a desmobilização dos movimentos sociais, fragilizando, assim, a sociedade civil, antes organizada para enfrentar determinados desafios. A produção capitalista de base técnico-científica impactou diretamente a organização do trabalho, as formas de produção de conhecimento e, consequentemente, de qualificação, não contemplando as condições de trabalho nem a autonomia do trabalhador. Tem-se, portanto, conceitos e perfis profissionais que são delineados por paradigmas que primam pela qualificação, associada à aprendizagem contínua que tem início na educação básica, passa pela formação profissional, consolidando-se no mundo do trabalho, influenciando diretamente na formação de professores.
A LDB apresentava indicativo de fortalecimento das relações federativas, até então somente anunciadas na Constituição Federal, definindo a municipalização da educação infantil e do ensino fundamental. Diante desse dispositivo, a União, como agente que repassa os recursos para os demais entes federados, por meio do Ministério de Educação, passou a atuar orientada pela racionalidade financeira. Assim, ficou determinado, no art. 8º da LDB, que “[...] a União, os estados, Distrito Federal e os municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino.” (BRASIL, 1996a, p.4), como meio de garantir autonomia ao desenvolvimento das políticas educacionais. Diante dessa norma, evidencia-se o controle do Estado sobre o planejamento da educação brasileira, à medida que se definem competências e financiamento das políticas para o ensino fundamental, articulando-se as bases econômicas à agenda educacional global.
A reconfiguração do papel do Estado com a institucionalização do Estado mínimo resultou, no caso da educação, em um processo de centralização/descentralização em que o governo federal ficou responsável pela definição de parâmetros curriculares nacionais e pela implantação de um sistema de avaliação institucional comum para o país – concentrando a direção e o controle de todo o sistema educacional –, enquanto se ampliava a responsabilidade dos estados e dos municípios quanto à gestão e ao provimento da educação à população em todos os níveis, embora os recursos fossem canalizados prioritariamente para o ensino fundamental. (KRAWCZYK, 2008, p. 800).
Na distribuição de competências dos entes federados na política educacional, a União é responsável pela coordenação da política nacional de educação, articulada aos diferentes níveis e modalidades de ensino, exercendo as funções normativa, redistributiva e supletiva em relação às demais instâncias do governo. A Lei nº 9.394/96 propõe, ainda, que a execução dessas funções seja descentralizada e baseada na desconcentração de ações e recursos mediante as relações intergovernamentais e o regime de colaboração. Nesse processo, a União teve incumbência de formular o Plano Nacional de Educação (PNE), em colaboração com os demais entes federados, devendo também prestar assistência técnica e financeira (BRASIL, 1996a).
Com a realização de conferências e fóruns de educação organizados pelo Conselho Nacional de Educação, o PNE foi aprovado como plano de Estado na forma da Lei nº 10.172 de 09 de janeiro de 2001. Visava atender a todas as etapas e modalidades de ensino, com propostas também para o magistério da educação básica – o financiamento, a gestão e o acompanhamento –, apresentando um diagnóstico da realidade, diretrizes, objetivos e metas a serem alcançadas (BRASIL, 2001). A formulação desse plano contou com a colaboração e a participação da sociedade civil e de setores da academia, que apresentaram propostas para o decênio da educação.
O processo de discussão e de tramitação desse plano no Congresso Nacional suscitou algumas modificações que feriram as decisões dos fóruns. Algumas diretrizes relacionadas ao financiamento foram vetadas pelo presidente Fernando Henrique Cardoso, produzindo impacto no conjunto das metas e inviabilizando, dessa forma, a execução do plano em sua plenitude. Condutas dessa natureza geraram insatisfação no seio das entidades sindicais e científicas integrantes do processo de formulação da proposta, visto que fugiam dos encaminhamentos aprovados em fóruns de discussão, concorrendo para que a participação da sociedade civil fosse abortada.
O PNE (2001-2010) enfatizava o ensino fundamental, em detrimento das demais etapas e modalidades de ensino, demonstrando compromisso com a escolaridade, mas não apresentava claramente os mecanismos de implementação. Com metas amplas e sem os devidos
esclarecimentos acerca da efetivação das ações, o plano tornou-se um instrumento formal, não se configurando como guia seguro para a política educacional brasileira (DOURADO, 2010). Esse plano definia que os municípios e os estados elaborassem seus planos decenais, mas não fixava prazos para cumprimento da obrigação. Diante da fluidez das determinações, parte expressiva dos municípios brasileiros não atendeu a esses compromissos. Tem-se, pois, um efetivo descompasso entre o PNE e a formulação dos Planos Municipais e Estaduais de Educação, que, em decorrência disso, foram esquecidos na implementação das ações pelos governos subnacionais.
A orientação internacional era que o PNE alinhasse suas diretrizes e metas à Declaração Mundial sobre Educação para Todos (UNESCO, 1990). Mas as mudanças no papel e nas funções do Estado brasileiro implicaram cortes orçamentários para as políticas educacionais e a regulação dos direitos sociais pelo mercado. De acordo com Frigotto e Ciavatta (2003, p. 107), o governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC), “[...] pela primeira vez, em nossa história republicana, transforma o ideário empresarial e mercantil de educação escolar em política unidimensional do Estado”. Consolidou-se, portanto, uma política incorporada do Banco Mundial, dentre outras organizações multilaterais que contribuiu para reduzir a proposta acordada nos eventos internacionais.
De acordo com Dourado (2011, p. 38), o PNE foi secundarizado tanto no Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso quanto no do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva. Na “[...] prática, não se traduziu como mecanismo de regulação de Estado, capaz de nortear as diretrizes de planejamento, gestão e efetivação das políticas educacionais, como se espera que um plano nacional contribua para o pacto federativo” A vigência do PNE (2001-2010) expirou, e muitas de suas metas não haviam sido cumpridas pela administração federal e pelos governos subnacionais, se tornando apenas um instrumento formal no âmbito do planejamento da educação brasileira.
Mas uma das maiores conquistas atribuídas ao PNE foi a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (FUNDEF), como preceito constitucional de prover condições para a realização do regime de colaboração nas políticas educacionais entre as esferas federativas. Esse fundo foi considerado o principal mecanismo de descentralização administrativa e cooperação financeira entre a União e os demais entes federados. Mas a descentralização propagada resultou na desconcentração de responsabilidades do governo central para as administrações locais, com a transferência mínima de recursos para implementação de ações, a União resguardando para si o poder de decisão estratégica (FONSECA, 2013).
No que diz respeito à formação de professores, esse plano apresentava estratégias de incentivo à qualificação e à valorização profissional, privilegiando a formação inicial e a continuada e a melhoria das condições de trabalho, que envolve salário, plano de carreira, política de capacitação e de avaliação, contemplando demandas históricas da área (BRASIL, 2001). Durante sua vigência, algumas ações foram consolidadas como: a Rede Nacional de Formação Continuada de Professores (2004), a Universidade Aberta do Brasil (UAB), (2005); a Lei do Piso Salarial Profissional Nacional, nº 11.738, de 16 de julho de 2008 (BRASIL, 2008b), o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) (BRASIL, 2008a), o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação (PMCTE) (BRASIL, 2007a), o Plano de Ações Articuladas (PAR), dentre outras, que enfatizavam a dimensão formação de professores. Ainda vale destacar que, a despeito dos avanços na formação, nem todas as metas foram alcançadas, permanecendo alguns desafios para o novo Plano Nacional aprovado em 25 de junho de 2014 pela Lei nº 13.005.
A sociedade aspirava que, na gestão do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, o plano fosse priorizado e revisto, tendo em vista as críticas feitas pelo Partido dos Trabalhadores (PT) aos vetos do seu antecessor. Contrariando essa expectativa, o dirigente deu continuidade às diretrizes neoliberais para a educação e, em 2003, definiu como opção política a estabilidade e o equilíbrio fiscal, conciliando, assim, os interesses públicos e os privados tendo como foco a redução da pobreza, uma vez que, em meados da primeira década o século XXI, o país não demonstrava avanços nos indicadores educacionais. Em razão disso, o governo, no segundo mandato, ampliou os investimentos em educação.
Ao invés de implementar as ações do PNE, o governo surpreendeu a sociedade em 2007 com o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), de caráter ambíguo, incorporando apenas algumas diretrizes daquele. O PDE não se definia, de acordo com Saviani (2007, p.1239), “[...] como uma estratégia para o cumprimento das metas do PNE. Ele não parte do diagnóstico, das diretrizes e dos objetivos e metas constitutivos do PNE, mas se compõe de ações que não se articulam organicamente com este.” A relação entre educação e desenvolvimento econômico e social era o principal fundamento político do PDE, que se propunha a melhoria da qualidade da educação, a equidade, tendo em vista à redução das desigualdades e o desenvolvimento das potencialidades do país. Esse plano, portanto, se propõe ir além das metas do PNE.
A sintonia das políticas públicas entre si depende [da] potencialidade dos planos setoriais, inclusive o educacional, que passam, nesses termos, à
condição de exigência do desenvolvimento econômico e social, garantindo-se que o todo seja maior que a soma das partes. O PDE, nesse sentido, pretende ser mais do que a tradução instrumental do Plano Nacional de Educação (PNE), o qual, em certa medida, apresenta um bom diagnóstico dos problemas educacionais, mas deixa em aberto a questão das ações a serem tomadas para a melhoria da qualidade da educação. (BRASIL, 2008a, p.7).
Nesse sentido, o PNE torna-se inócuo do ponto de vista político. Contrapondo-se à decisão política do governo, Saviani (2007) considera que o PDE não tem a estrutura de um plano, porque não apresenta diagnóstico da realidade educacional, nem metas e objetivos; é apenas um programa do governo com ações para a educação que se apresenta como um mecanismo indispensável ao enfrentamento dos desafios do novo contexto político e, consequentemente, ao cumprimento do acordo firmado pelo Estado brasileiro com os organismos multilaterais, qual seja, melhorar a qualidade da educação. Essa análise se confirma na definição do governo central, por compreender o PDE como um plano executivo, “[...] um conjunto de programas que visam dar sequência às metas quantitativas estabelecidas naquele diploma legal, mas os enlaces conceituais propostos tornam evidente que não se trata, quanto à qualidade, de uma execução marcada pela neutralidade.” (BRASIL, 2008a, p. 7).
O PDE integrou-se ao Plano Plurianual (PPA) para o período de 2008-2011 planejado para a segunda gestão do governo Lula (2007-2011), que apresentava as ações governamentais estruturadas em três eixos: crescimento econômico, agenda social e educação de qualidade. Esse plano destaca o PDE como mecanismo da agenda estratégica do governo federal para atingir a melhoria da qualidade da educação, sendo, portanto, considerado o principal norteador da programação das políticas educacionais para médio e longo prazo para o setor.
A competitividade econômica, a equidade social e o desempenho cidadão são