PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS: ESTRATÉGIA DA UNIÃO PARA EDUCAÇÃO MUNICIPAL

Antes de situarmos a configuração do PAR (2007) como estratégia de implementação das políticas do PDE e do Plano de Metas estruturadas no âmbito da União para os demais entes federados, em particular os municípios, apresentamos alguns traços do processo político- administrativo que orientou a municipalização do ensino brasileiro. O município, no Brasil, instituiu-se como ente federativo ainda no império, visando-se possibilitar a descentralização político-administrativa e institucional das ações públicas, antes da competência do poder central. Sua criação também se relaciona à grande extensão territorial do país que dificulta a

presença do Estado em todas as localidades. Assim, a municipalização é uma saída, com a transferência de funções públicas para os municípios, levando-se em consideração suas demandas.

Com a abertura política no final do período da ditadura civil-militar e a promulgação da CF de 1988, ao município foi delegada autonomia política, administrativa e financeira. Com esse atributo, ele poderia superar a instabilidade decorrente da oscilação do processo de centralização e descentralização do poder que acompanhou a história político-administrativa do país. O dispositivo institucional ainda falhou nesse aspecto, porque não especifica os poderes nem as competências políticas e administrativas dos entes federados, criando a necessidade de os municípios assumirem, conscientemente, suas responsabilidades (BRASIL, 1998).

Conforme abordamos no capítulo anterior, a descentralização geralmente vem acompanhada da responsabilização dos serviços básicos do atendimento à saúde, educação, segurança, urbanismo, dentre outros. Mas nem todos os municípios dispõem de capacidade financeira e administrativa suficiente para assumir os encargos que lhes são atribuídos, sendo, portanto, necessária assistência técnica e a complementação de recursos por parte da União e dos estados. Assim, a independência, ou melhor, a autonomia do município, fica comprometida, mantendo-se, ainda que em outros moldes, sua dependência em reação à União e aos estados. As relações intergovernamentais, que deveriam ser fortalecidas com o regime de colaboração e a descentralização administrativa, para um bom funcionamento da gestão, não se concretizam plenamente.

A despeito dessas constatações, sabemos que o município cumpre um importante papel nos países em desenvolvimento, tendo em vista que a estrutura política os governos locais “[...] geram produtos relevantes pelo seu valor imediato para respectivas comunidades e como insumos indispensáveis para os sistemas políticos maiores e o sistema econômico.” (MELLO, 1988, p.27). Não se tem, ainda, outro mecanismo que demonstre ser mais adequado para marcar a presença do Estado nas comunidades do que o ente municipal, pois, à medida que se empenha para atender as demandas, ele contribui para o desenvolvimento do país cumprindo funções importantes, como a arrecadação de impostos e a implementação de políticas sociais.

Para que ocorra a municipalização das ações, é necessário desconcentrar o poder da União estendendo-o aos governos subnacionais. No que diz respeito à educação, a CF de 1988 e a LDB nº 9.394/96 passam aos municípios a competência pela gestão integral da educação infantil e do ensino fundamental. Esses dispositivos asseguram a autogestão da educação pelo município, entendida como condição de autonomia administrativa em suas competências e com os recursos necessários ao desenvolvimento do ensino. Para que a municipalização da educação

se desenvolva plenamente, torna-se indispensável à interação com as demais áreas sociais, como saúde, previdência social e outros serviços básicos, voltados para o conjunto dos estudantes em sua pluralidade (BOTH, 1997).

Nesse aspecto, a municipalização da educação ocorre mediante a integração cooperativa entre os processos de gerenciamento (político-administrativo), que oportuniza sua sustentação, e os produtos e resultados (técnico-científicos), que garantem a qualidade desse serviço público. A ideia é que, em parceria com a sociedade organizada, o governo viabilize a educação, compreendendo-a como uma prática que provoca mudança no comportamento e na condição social dos educandos, de seus familiares e da própria sociedade. A definição das competências do município para educação infantil e para o ensino fundamental atribui à população condições de cobrar a responsabilidade pelo exercício das políticas direcionadas ao setor. Desse modo, a municipalização da educação assegura a economia dos recursos; a rapidez nos mecanismos de ação e a solução de problemas; desburocratiza o sistema educacional; proporciona maior conhecimento acerca da administração municipal no que diz respeito à realidade social, física, econômica e cultural da localidade e melhores condições de acompanhamento e avaliação das atividades, permitindo ao município apropriar-se progressivamente da responsabilidade do ensino (BOTH, 1997).

A distribuição de recursos para os municípios pela União e pelos estados deve ser acompanhada por representantes políticos, administrativos, da sociedade civil, pelo Conselho Municipal da Educação (CME), pelos profissionais da educação – mediante representação do Conselho do FUNDEB. Nesse sentido, a municipalização da educação ocorrerá quando:

[...] forem dadas as devidas condições, como, entre outras, descentralização da gestão administrativa por parte da União e dos estados; equilíbrio entre responsabilidade de encargos e recursos necessários, intermediação e apoio administrativo e financeiro por parte da União e dos estados; cooperação intermunicipal e de instituição de ensino superior; apoio técnico e administrativo e de intermediação política por parte das Associações de Municípios; dos Núcleos Regionais de Educação, bem como os próprios políticos; capacidade e retidão gestora dos responsáveis pela administração do município; participação gestora dos diferentes segmentos das populações urbana, rural e de periferia; vigilância permanente sobre os atos administrativos dos gestores, e uma legislação municipal adequada, ágil e equilibrada. (BOTH, 1997, p. 18).

Essas condições evidenciam uma gestão da educação participativa, transparente e organizada, visto que, quanto mais sujeitos envolvidos no processo, mais cobranças devem ocorrer na prestação dos serviços educacionais. O discurso de participação social tem

fundamentado os documentos que instituem as políticas educacionais efetivadas no Brasil desde a aprovação da atual LDB. Conforme se tem visto, esse discurso legitima a responsabilização dos sujeitos pelos processos e pelos resultados do ensino e da aprendizagem e confere autonomia e descentralização quanto às ações e aos recursos para os municípios. Mas esses aspectos são fragilizados pelas diretrizes formuladas pelo governo central, que homogeneízam a gestão e o planejamento da educação mediante programas para todo o país que obedecem a regras fixas, desconsiderando as diversidades locais.

Com isso, tem-se o PAR um programa estratégico proposto pela União aos municípios, estados e Distrito Federal que objetiva descentralizar as políticas educacionais e reúne um conjunto de ações a ser implementadas em regime de colaboração por esses entes federados. A expectativa é de melhorar a qualidade da educação mediante a evolução do IDEB – medida política propagada pelo PDE. Sua formulação atende a perspectiva sistêmica, privilegiando a participação dos gestores e dos educadores locais e estabelece a avaliação como forma de controle da eficiência e da eficácia dos resultados (BORDIGNON, 2011).

O PAR é descrito por seus propositores como um plano plurianual e multidimensional que, diante de sua temporalidade, pode evitar a descontinuidade política da implementação das ações, aspecto que pode ter interferido, ao longo dos anos, a concretização do regime de colaboração. Esse programa inscreveu-se no Plano Plurianual (PPA) (2008-2011), conforme a Lei nº 11.653/2008, da última gestão do então Presidente Luiz Inácio Lula da Silva. No eixo desse plano, que trata da educação de qualidade, define-se que “[...] a competitividade econômica, a equidade social e o desempenho do cidadão são simultaneamente impactados pela educação”. (BRASIL, 2007i, p. 16).

Em 2007, os municípios foram convidados a aderir “voluntariamente” ao PAR, mas essa, era a única condição de assegurar a assistência técnica e financeira do MEC para implementação das políticas educacionais. Analisando o PAR, Mafassioli e Marchand (2011, p.4) consideram que o processo de adesão constituiu-se em:

[...] requisito para o apoio suplementar e para as “transferências voluntárias” da União às redes públicas de educação básica; quer dizer, a previsão é de que a assistência da União tida como “voluntária” (em oposição aos programas educacionais universais e transferências previstas em lei) seja direcionada às redes escolares públicas com índices mais baixos e que se comprometam com as metas do Compromisso e do PAR. O acompanhamento e a implementação do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação é assumido coletivamente pelo município ou estado e sua implementação deveria ser acompanhada, diretamente, pelo Comitê Local de Acompanhamento.

Nesse contexto, a adesão perdia seu provável caráter de voluntária, e todos os municípios eram compelidos a assinar o termo de compromisso e de cooperação para consolidar as parcerias financeiras e técnicas. Nesse processo, os gestores municipais e estaduais assinavam o Termo de Cooperação Técnica do MEC, cumprindo os seguintes requisitos: formalização do Termo de Adesão ao Compromisso; comprometimento de realização da Prova Brasil pelas escolas da rede, atendendo os critérios do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP); preenchimento e envio dos dados financeiros, mediante o Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE); e envio regular de informações da frequência escolar dos alunos beneficiados pelo Programa Bolsa Família (BRASIL, 2007b).

Ao aderir ao plano contendo um conjunto de metas, os governos subnacionais passam também a responder pelo direito à educação, prestando contas à sociedade e ao Estado. As ações pretensamente descentralizadas remetem ao monitoramento do IDEB pelo MEC, como forma de controle e de assegurar investimentos em troca de melhores resultados. Nessa situação, as relações intergovernamentais entre os três níveis de governo ganham características federativas descentralizadas e, ao mesmo tempo, centralizadas. Isto é, o MEC descentraliza as ações para os estados e para os municípios mediante a implementação do PAR, mas se mantém na coordenação, na redistribuição e na suplementação dos recursos para implementação das ações (FONSECA, 2013). Institui-se, assim, uma nova relação entre as instâncias federativas que se configura na política de regulação do Estado sobre a educação em todo o território nacional (BARROSO, 2005).

Os municípios brasileiros com receita insuficiente são compelidos a apresentar sua contrapartida para garantir a implementação das ações. Caso não cumpram os compromissos pactuados, dificultam o regime de colaboração e as relações intergovernamentais, visto que “[...] as dificuldades de coordenação e de responsabilização resultam em atendimento caracterizado, muitas vezes, pela precariedade, descontinuidade ou iniquidade, quando não a inexistência de serviços” (FARENZENA, 2003, p. 08). Pensamos dessa forma, que é importante a pactuação de responsabilidades pelos entes federados com o propósito de melhorar a qualidade da educação, mas, para que as relações intergovernamentais se fortaleçam pelo regime de colaboração e a descentralização, é premente que o Estado assegure as condições requeridas pelos entes federados para cumprirem seus compromissos. Assim, a divisão de competências e responsabilidades para os estados, os municípios e o Distrito Federal que aderem ao PAR precisa ser repensada, diante das disparidades econômicas que existem entre eles para implementação das ações.

3.4 ESTRUTURA DO PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS E A DIMENSÃO DE