Capítulo II – Ação Social
2.2 Evolução Histórica da Legislação na Atribuição de Bolsas de Estudo no Ensino Superior
A configuração da ação social escolar no ensino superior português, tal como a conhecemos nos dias de hoje, começou a partir da década de 80, com a criação dos serviços sociais do ensino superior. Até lá, os primeiros apoios começam a ser notados em 1309, através do rei D. Dinis, fundador da universidade portuguesa, com a publicação dos primeiros estatutos da Universidade de Coimbra, a “Charta Magna Privilegiorum”, onde constam as primeiras preocupações de carácter social para com os estudantes. Em 1911, são aprovadas as bases da constituição universitária que, para além de outros, criam as bolsas de estudo destinadas a estudantes do secundário e do ensino superior, através do Diário da República, de 22 de março de 1911 (Teixeira, Vaz, Osório, Carvalho, & Gonçalves, 2003). Durante o período do Estado Novo, entre 1926 e 1974, verificam-se posturas diferentes por parte do Estado, no início uma postura minimalista, onde é reduzida a escolaridade obrigatória e os programas escolares são simplificados. Posteriormente, na década de 40, o Estado reconhece a Educação como um meio para o desenvolvimento económico e cultural da sociedade portuguesa, construindo-se as universidades de Lisboa e Porto. Importa referir que neste período, apesar dos benefícios sociais, os estudantes universitários provinham maioritariamente das classes mais altas da sociedade portuguesa. Em 1966, são criados os Serviços Sociais da Universidade de Lisboa e da Universidade Técnica de Lisboa (Decreto-Lei n.º47206/1966, de 16 de setembro), no mesmo ano são também criados os Serviços Sociais da Universidade de Coimbra (Decreto-Lei n.º 47303/1966, de 7 de novembro). A revisão constitucional de 1971, altera, entre outros artigos, o artigo 43.º, no qual se passa a referir que o Estado assegurará a todos os cidadãos o acesso ao ensino e à cultura.
O primeiro diploma estruturante da ação social no ensino superior surge em 1980, com o Decreto-Lei 132/1980, de 17 de maio, que define a orgânica dos serviços sociais do ensino superior, dotando-os de autonomia administrativa e financeira, funcionando junto de cada instituição. Este decreto-lei define também os objetivos da ação social no ensino superior, que passa por atribuir bolsas de estudo e empréstimos, propor à instituição de ensino superior a concessão de isenção ou redução de propinas, providenciar o funcionamento de residências de estudantes e refeitórios, desenvolver atividades de informação e procuradoria, desenvolver outras atividades que pela sua natureza se enquadrem nos fins gerais da ação social escolar. Através da Portaria n.º 1027/1981, de 28 de novembro, são criados os Serviços Médico-Sociais, destinados aos estudantes e com a Portaria n.º 853-B/1987, de 4 de novembro, é atualizado o valor da bolsa de estudo e a regulamentação da sua atribuição.
Capítulo II – Ação Social
28
Outro marco da ação social no ensino superior surge com a publicação do Decreto-Lei n.º 129/1993, de 22 de abril, que, em parte, continua ainda vigente, revoga a anterior legislação sobre esta matéria, cria o Conselho Nacional para a Ação Social do Ensino Superior (CNASES), procede-se à alteração da orgânica dos Serviços Sociais, que passam a designar-se por Serviços de Ação Social, assim, como, a ação social é alargada aos estudantes do ensino superior privado e a estudantes estrangeiros cidadãos de CEE e o desporto é integrado como vertente da ação social.
O Despacho n.º 209/1997, de 9 de maio, fixa os critérios orientadores para atribuição de bolsas, estabelecendo normas orientadoras que permitiam harmonizar o procedimento de atribuição de bolsas de estudo. Até esta data a atribuição de bolsas de estudo era regulamentada por um protocolo entre o Ministério da Educação e as instituições de ensino superior, em que definia os montantes e as condições em que os estudantes se podiam candidatar, este diploma não chegou a estar vigente mas lançou as bases para o primeiro regulamento de atribuição de bolsas de estudo.
Em 1997, é publicada a Lei de Bases de Financiamento do Ensino Superior, Lei n.º 113-1997, de 16 de setembro, onde estabelece valores mínimos para os montantes das bolsas de estudo, esclarece quais são os apoios diretos, bolsas de estudo e auxílios de emergência, e apoios indiretos, acesso à alimentação e ao alojamento, acesso a serviços de saúde, apoio a atividades culturais e desportivas, e acesso a outros apoios educativos, nomeadamente o acesso, por parte dos estudantes a informação, reprografia, apoio bibliográfico e material escolar, em condições favoráveis de preço. Esta Lei, para além de outras alterações, cria um novo organismo, o “Fundo de Apoio ao Estudante é criado, no âmbito do Ministério da Educação, e é dotado de personalidade jurídica, de autonomia administrativa e financeira e património próprio, com a atribuição de proceder à afetação das verbas destinadas à ação social escolar e promover, coordenar e acompanhar o sistema de empréstimos para autonomização do estudante”, e o seu âmbito de jurisdição é público e privado.
Na sequência da Lei anterior, é editado o primeiro Regulamento de Atribuição de Bolsas de Estudo a Estudantes do Ensino Superior Público, através do Despacho n.º 10324-D/1997, de 31 de outubro, que estabelece num único documento as regras para a atribuição de bolsas de estudo para todas as instituições de ensino superior público. No entanto, carece das Regras Técnicas, a serem estabelecidas por cada instituição de ensino superior, onde são definidos os prazos, procedimentos administrativos, metodologias de cálculo de rendimentos per capita e definição dos montantes exatos dos complementos. Este documento define o que é a bolsa de estudo, considerando-a como uma prestação pecuniária, de valor variável, para comparticipação dos encargos com a frequência de um curso de ensino superior, visando contribuir para custear despesas de alojamento, alimentação, transporte, material escolar e propinas, sendo suportada integralmente pelo Estado a fundo perdido. Estabelece o limiar de elegibilidade indexado ao Salário Mínimo Nacional, descreve detalhadamente
Capítulo II – Ação Social
29
vários conceitos, como o aproveitamento escolar (requisitos para transitar de ano) e aproveitamento mínimo (requisitos de aprovação mínima para obtenção de bolsa: 40% dos créditos ou das cadeiras), estabelece os encargos com a habitação (até ao limite de 30% dos rendimentos), deduzível aos rendimentos, e os abatimentos (até ao limite de 10% dos rendimentos) por vários motivos, designadamente por o agregado familiar possuir dois ou mais elementos do agregado a estudar no ensino superior, os rendimentos do agregado provirem apenas de subsídios, por os titulares de rendimentos serem portadores de doenças incapacitantes para o trabalho ou caso o estudante tenha obtido aproveitamento escolar a todas as disciplinas.
Em 1998, surge o Despacho n.º 13766-A/1998, de 7 de agosto, que altera o regulamento anterior, despacho que tem por objetivo central o reforço da ação social. Introduz ainda algumas alterações, nomeadamente, reduz a exigência ao nível do aproveitamento escolar, permitindo que o estudante continue a ser elegível após duas reprovações desde que tenha aproveitamento mínimo de 40% em um das reprovações, deixa de considerar as reprovações antes do ano de 1997/1998, aumenta o valor do complemento de alojamento (de até 25% do SMN) para estudantes deslocados em alojamento privado sem vaga em residência de estudantes e do complemento de transportes (até 15% do SMN) para os estudantes não deslocados e permite a acumulação da bolsa de estudo com outros apoios. No ano seguinte o Despacho n.º 20768/1999, de 3 de novembro, vem apenas salvaguardar, através de uma disposição transitória, mais uma vez aos alunos que tinham usufruído de bolsas de estudo em 1996/1997 e cuja capitação média mensal do agregado familiar se tenha mantido idêntica, estabelecendo que a bolsa de estudo no ano letivo 1999/2000 não poderia ser inferior.
Com o início de uma nova década é assinada a Resolução da Assembleia da República n.º 83/2000, de 22 de abril, que aprova para ratificação o Tratado de Amizade, Cooperação e Consulta entre a República Portuguesa e a República Federativa Brasileira, em Porto Seguro. Esta Resolução, basicamente estabelece o estatuto de igualdade entre portugueses e brasileiros, gozando dos mesmos direitos e dos mesmos deveres.
Um outro documento, não diretamente relacionado com o regulamento de atribuição de bolsas de estudo, mas que merece destaque, é a Lei n.º 90/2001, de 20 de agosto, define medidas de apoio social às mães e pais estudantes. Nesta Lei, são determinadas formas de apoio social e escolar às mães e pais estudantes que se encontrassem a frequentar os ensinos básico, secundário, profissional ou superior e vocaciona-se muito especialmente para as jovens mães grávidas, puérperas e lactantes. Prevê-se, para quem se encontrar abrangido pela Lei, vários benefícios sobretudo escolares, nomeadamente: faltas justificadas (relacionadas com a gravidez ou acompanhamento do filho), época especial para
Capítulo II – Ação Social
30
exames, transferência de estabelecimento quando pretendam, aulas de compensação, entre outros benefícios.
Por proposta apresentada pelo CNASES, com base na experiência obtida do anterior regulamento, é publicado o Despacho n.º 7424/2002, de 10 de abril, tendo origem no Gabinete do Secretário de Estado do Ensino Superior. Este diploma vem fundamentalmente adequar o regulamento à entrada em circulação do Euro e alterar o valor dos complementos de bolsa para os estudantes deslocados alojados em alojamento privado sem vaga em residência de estudantes (de 25% a 35% do SMN) e não deslocados para o complemento de transporte (até 25% do SMN), assim como, alterar o valor das prestações complementares nos mesmos valores dos complementos anteriores. Outra inovação deste Despacho foi permitir a acumulação dos complementos existentes com complementos para estágios. Como medida de proporcionar equidade na ação social escolar é publicado pela primeira vez legislação especificamente dirigida a apoios indiretos, Despacho n.º 22434/2002, de 18 de Outubro, que vem estabelecer a indexação automática dos preços mínimos de refeição (0,5% do SMN) e de alojamento (15% do SMN) para estudantes do ensino superior ao salário mínimo nacional (0,5% do SMN), com efeitos a partir da data da assinatura do diploma e ainda em vigor.
No ano seguinte, é publicada a Lei n.º 1/2003, de 6 de Janeiro, que aprova o Regime Jurídico do desenvolvimento e da Qualidade do Ensino Superior, o qual sustenta que cabe ao Estado, no domínio do ensino superior assegurar as condições de igualdade de oportunidades no acesso aos cursos ministrados nos estabelecimentos de ensino, através da atribuição de Bolsas de Estudo, do acesso à alimentação, alojamento, apoios educativos a serviços de saúde, bem como o apoio a atividades culturais e desportivas. Esta Lei vem ainda assegurar os mesmos apoios e benefícios, no âmbito da ação social do ensino superior, aos estudantes dos estabelecimentos de ensino superior não público. Posteriormente é publicada a Lei n.º 37/2003, de 22 de agosto de 2003, na qual se estabelecem as bases do financiamento do Ensino Superior. Esta Lei vem revogar a Lei n.º 113/97, de 16 de setembro, anteriormente analisada. No que à ação social diz respeito, o Estado assume o compromisso de garantir um sistema de Ação Social que possibilite a frequência do Ensino Superior por todos os estudantes, ou seja, assume-se que nenhum estudante será excluído do sistema por falta de recursos financeiros.
O Despacho n.º 24386/2003, de 18 de dezembro vem alterar o regulamento anterior no sentido de que o Estado assegura aos estudantes bolseiros o pagamento integral da propina de cada estabelecimento onde se encontre matriculado. Assim, com este regulamento, foram estabelecidos novos parâmetros para a definição de estudante economicamente carenciado, ou seja, o limiar de carência foi aumentado para 120% do SMN, visando compensar o aumento do valor das propinas, que
Capítulo II – Ação Social
31
divide o pagamento da bolsa em prestações ao estudante e à instituição, transferindo para o estudante o montante necessário ao pagamento da propina mínima e transferindo para as instituições de ensino um pagamento compensatório quando a sua propina é num valor superior à propina mínima.
A bolsa é paga mensalmente, durante os meses que constituem o ano letivo, até ao máximo de 10 meses, mas o estudante tem ainda a possibilidade de beneficiar de uma 11.ª mensalidade de bolsa de estudo, mediante a frequência de aulas, realização de estágios curriculares ou realização de exames, desde que devidamente comprovado. O estudante é obrigado a levantar mensalmente a sua bolsa de estudo, caso contrário poderá perder o direito à restante bolsa caso não proceda ao levantamento da bolsa em dois meses consecutivos ou interpolados.
O Gabinete da Ministra da Ciência, Inovação e Ensino Superior publicou o Despacho n.º 1199/2005, de 19 de janeiro, que prevê a concessão de passagens aéreas para estudantes deslocados do continente, Madeira e Açores. Mediante este Despacho, passa a ser atribuída uma passagem aérea de ida e volta, por ano, aos estudantes economicamente carenciados originários das Regiões Autónomas dos Açores e Madeira ou aos estudantes do continente que se encontrem deslocados naquelas Regiões e que frequentem o Ensino Superior.
Em agosto do mesmo ano é publicada a Lei n.º 49/2005, de 30 de agosto, que introduz a segunda alteração à Lei de Bases do Sistema Educativo e a primeira alteração à Lei de Bases de Financiamento do Ensino Superior. Esta Lei não vem interferir diretamente na ação social, apenas vem introduzir novos objetivos, como por exemplo, promover a cultura portuguesa, bem como promover o espírito crítico e a liberdade de expressão e de investigação, altera a idade para os estudantes poderem ter acesso ao ensino superior, através da realização de provas especialmente adequadas e realizadas pelos estabelecimentos de ensino superior, passando a ser a partir dos 23 anos, assim como, passa a conceder aos trabalhadores estudantes regimes especiais de acesso, de ingresso e de frequência do ensino superior que garantissem os objetivos de aprendizagem ao longo da vida e da flexibilidade e de mobilidade dos percursos escolares.
Em 2007 é publicado o Despacho n.º 2552/2007, de 21 de fevereiro, no entanto, devido a várias imprecisões, de imediato é revogado, pelo Despacho n.º 4183/2007, de 06 de março, que visa disciplinar a atribuição de Bolsas de Estudo a estudantes matriculados ou inscritos em estabelecimentos de Ensino Superior público. Introduz alterações ao regulamento anterior, mediante a adaptação do regulamento ao Processo de Bolonha, passam a considerar-se abrangidos os estudantes inscritos em ciclos de estudos que confiram o grau de licenciado ou de mestre, bem como os estudantes inscritos em cursos de especialização tecnológica (CET). Os “encargos”, passam a considerar também as despesas com empréstimo para a realização de obras na habitação própria e
Capítulo II – Ação Social
32
permanente do agregado familiar, até ao limite de 30% dos rendimentos do agregado. Na fórmula de cálculo da bolsa de estudo é alterada a designação de Salário Mínimo Nacional (SMN) para Remuneração Mínima Mensal Garantida (RMMG), é alterada a componente de propina e a fórmula passa a ser a seguinte: [A (que é o cálculo de uma expressão por escalões) + (Propina - RMMG) / n.º de meses da bolsa, 10]. Por fim, os estudantes com deficiência física ou sensorial para além de beneficiarem de estatuto especial de atribuição de bolsa de estudo, acresce que os serviços de ação social podem considerar encargos ou abatimentos adicionais a deduzir nos rendimentos do agregado, quer complementos especiais e é eliminado o pagamento compensatório (parte da propina que era paga pela DGES ao estabelecimento passa a ser paga diretamente ao estudante).
Um marco legislativo fundamental para o ensino superior português, nos últimos anos é a Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro, que estabelece o Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior. No que diz respeito à ação social no ensino superior faz algumas referências, nomeadamente, que o sistema de ação social deverá ter como objetivo favorecer o acesso ao ensino superior e a frequência bem-sucedida, discriminando positivamente os estudantes economicamente carenciados que apresentem aproveitamento escolar. Estabelece a concretização de um sistema de empréstimos visando a autonomização dos estudantes.
Em 2009, com a finalidade de homologar as orientações propostas pela Resolução n.º 59/2009, de 10 de julho, é publicado o Despacho n.º 16070/2009, de 14 de julho, no que diz respeito aos apoios sociais diretos, introduz um aumento extraordinário das bolsas em 10% e 15%, conforme a situação do aluno deslocado ou não deslocado respetivamente, para colmatar as dificuldades das famílias.
Em agosto de 2009, o Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior faz publicar Decreto-Lei n.º 204/2009, de 31 de agosto, que se destina aos cidadãos estrangeiros titulares de autorização de residência permanente em Portugal ou beneficiando do estatuto de residente de longa duração, passam a estar abrangidos pelo regime de concessão de apoios sociais escolares em igualdade de circunstâncias com os cidadãos portugueses.
No ano de 2010 foi publicado um conjunto de legislação, no âmbito das bolsas de estudo, que introduziu inúmeras alterações nas regras a aplicar.
O Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho, emanado pelo Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social, começa por abordar o contexto global da crise económica e financeira que estava instalada a nível nacional e internacional, tem por objetivo central a harmonização das condições de acesso às prestações sociais não contributivas, possibilitando igualmente que a sua aplicação seja mais criteriosa, como estende a sua aplicação a todos os apoios sociais concedidos pelo Estado, cujo acesso tenha subjacente a verificação da condição de rendimentos. Este decreto-lei introduz uma
Capítulo II – Ação Social
33
metodologia diferente de cálculo de capitações, através da ponderação dos elementos do agregado familiar, em que cada elemento deixa de ter o peso de 1 (candidato = 1, maiores de idade = 0,7 e menores de idade = 0,5), impossibilita o acesso a bolsas de estudo a quem tem um património mobiliário superior a um determinado montante (240 x o IAS5 = €100.612,80), define regras únicas
para a consideração de rendimentos, no caso dos trabalhadores dependentes, refere que se deve considerar o rendimento ilíquido e define o conceito de agregado familiar e passa a considerar-se os patrimónios do agregado familiar, 5% do património mobiliário e imobiliário.
Na sequência da publicação do decreto-lei anterior é publicado o novo regulamento através do Despacho n.º 14474/2010, de 16 de setembro, cuja elaboração é da responsabilidade do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, do Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas (CRUP), do Conselho Coordenador dos Institutos Superiores Politécnicos (CCISP) e das associações de estudantes. Este documento cria um regulamento único para o ensino superior público e privado, elimina as regras técnicas, que eram da responsabilidade de cada serviço de ação social onde estabeleciam regras diferentes entre si, introduz a linearidade na fórmula de cálculo da bolsa de estudo, acabando com os escalões, e passa a estar indexada ao IAS em vez da RMMG, impede o acesso à bolsa de estudo a agregados do estudante com dívidas fiscais ou contributivas para com o Estado, são eliminados os encargos e os abatimentos.
Conjugado com o Despacho anterior é publicado o Aviso n.º 20906-A/2010, de 19 de outubro, que cria as Normas Técnicas Nacionais para o ensino superior público e não público, como previsto no regulamento de atribuição de bolsas de estudo, obrigando todas as instituições de ensino superior, a partir do ano letivo seguinte, 2011/2012, a aderirem à plataforma nacional para a atribuição de bolsas de estudo – SICABE6. Para além disso, altera o aproveitamento escolar para no mínimo de 50% dos
European Credit Transfer System (ECTS), em que esteve inscrito no ano letivo anterior, impõe ao estudante que esteja inscrito num número mínimo de 30 ECTS, diferencia os rendimentos do trabalho e restantes rendimentos, onde passa a considerar apenas 85% do rendimento ilíquido no caso de rendimento do trabalho, é alterado o limiar de carência para 14 vezes o IAS acrescido da propina máxima em vigor para os cursos do 1.º ciclo, o valor da bolsa está indexado a 12 vezes o IAS acrescido da propina máxima, o complemento de alojamento sem vaga em residência de estudantes é diminuído para 30% do IAS, são eliminados os complementos de transportes e as prestações complementares e os estudantes deixam de estar obrigados a validar a bolsa de estudo mensalmente.
Em novembro de 2010 é publicado o Despacho n.º 17054/2010, de 11 de novembro, para a fixação do novo prazo de candidatura para os estudantes cujo ato de inscrição no respetivo ciclo de estudos tenha
5 Indexante dos Apoios Sociais. 6 https://www.dges.mec.pt/SICABE12/.
Capítulo II – Ação Social
34
sido efetuado em momento anterior à data da entrada em vigor das normas técnicas nacionais (Aviso n.º 20906-A/2010, de 19 de Outubro), poderão apresentar o requerimento para atribuição de bolsa de estudo até ao dia 30 de Novembro de 2010, inclusive.
Com vista a esclarecer as Instituições de Ensino Superior e a não prejudicar alguns estudantes que estavam a concluir o curso, foi publicado o Despacho n.º 1416/2011, de 17 de janeiro, indicando que os estudantes inscritos a menos de 30 ECTS, podem na mesma beneficiar de bolsa de estudo se inscritos para concluir o curso.
A Lei n.º 15/2011, de 3 de maio, introduz a primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de Junho, retirando as bolsas de estudo e de formação e da ação social escolar deste último decreto-Lei, pois criavam algumas desigualdades nas avaliações dos rendimentos aos alunos que tinham irmãos também a estudar no ensino superior na mesma instituição ou noutra.
No fim do mês de setembro de 2011, foi publicado o Despacho n.º 12780-B/2011, de 23 de setembro, que cria o novo Regulamento de atribuição de bolsas de estudo e inclui as Normas Técnicas Nacionais, toda a informação num único documento. Este regulamento visa fundamentalmente assegurar a continuidade dos princípios e linhas de orientação que norteavam o regulamento anterior, num quadro orçamental particularmente adverso, uma maior justiça na atribuição das bolsas de estudo,