OPERAÇÃO URBANA FARIA LIMA Resumido
5. OPERAÇÃO URBANA ÁGUA BRANCA
5.3. Formulações: Projeto de Lei e Le
Motivos
A área da Barra Funda-Água Branca havia sido mencionada como área potencial de operação urbana no projeto de Plano Diretor de 1985, como visto acima. Com a retomada dos estudos para a Operação Urbana Água Branca pela SEMPLA e pela EMURB na gestão de Luiza Erundina, em 1991 foi publicado o projeto de lei acompanhado de documento que fazia a síntese dos estudos técnicos que o fundamentaram (EMURB, 1991b). Conforme afirmava esse documento, tratava-se de promover “o desenvolvimento e a reestruturação” de uma área com aproximadamente 550 ha. (área bruta), com área total de terrenos de aproximadamente 253 ha (2,5
ilhões de m2, área líquida).
que se tratava de área de baix
na região, co
transformação de um tor da cidade – área tradicionalmente industrial que sofreu os efeitos da reestruturação produtiva principalmente a partir dos anos de 1980 – m
Afirmou-se que a operação justificava-se principalmente por
a densidade de ocupação propícia para a expansão de atividades terciárias mo extensão do sub-centro Lapa e da Área Central. Tratava-se portanto de
desenvol
padrões ambientais e paisagísticos adequados do ponto de vista da criação de espaços públicos, implantação de equipamentos coletivos e áreas verdes.
tante dos recursos financeiros ano de obras junto ao setor privado, desenvolvendo-se para tanto o conjunto dos mecanismos
cos e institucionais necessários.
de adensamento e de substituição de usos. As sub-áreas 3, 4 e 6,
vimento de centro terciário apoiado pela acessibilidade proporcionada pela linha Leste-Oeste do Metrô.
Objetivos
Os objetivos da Operação Urbana Água Branca foram agrupados em oito tópicos, transcritos a seguir:
“1 − Promover o desenvolvimento e a reestruturação da área, através do estabelecimento de novos padrões de uso e ocupação do solo visando o controle do uso industrial, a oferta de empregos no setor terciário e a oferta de unidades habitacionais, bem como o financiamento e a construção de habitações de interesse social para o assentamento da população favelada residente na região;
2 − Promover a otimização na utilização da oferta de transporte coletivo e dos equipamentos culturais e de lazer alocados na área; 3 − Induzir a ocupação racional dos grandes vazios urbanos existentes na região, através do reparcelamento do solo e de implementação de sistema viário local.
4 − Melhorar e complementar os sistemas de micro e macrodrenagem da área de intervenção e das proximidades.
5 − Possibilitar a alteração, ampliação e eventual implantação de sistema viário, tendo em vista as novas diretrizes de uso e ocupação do solo preconizadas pela operação urbana.
6 − Garantir à população, através de diretrizes de desenho urbano,
7 − Viabilizar a captação do mon necessários ao cumprimento do pl jurídi
8 − Garantir a participação da população moradora, proprietários e usuários da região no processo de formulação, discussão, aprovação e implantação do plano da operação urbana. (id. ibid. p. 2-3)” O estudo fez uma caracterização da área e identificou tendências e potencialidades para 11 subdivisões internas ao perímetro da operação, representadas na próxima figura. As sub-áreas 1, 2, 3, 7 e 8 foram caracterizadas como “fornecedoras de recursos” para a realização das obras necessárias, de acordo com o pressuposto de auto- financiamento da operação (id. ibid. p.13). As potencialidades de desenvolvimento urbano dessa área - denominada Área de Intervenção Programada - foram definidas em termos de seu maior potencial
com predominância de usos industriais e terrenos vagos, foram caracterizadas como “região consumidora de recursos”, ou seja, as áreas que demandavam mais
investimentos em infra-estruturas, notadamente em relação ao sistema viário e à drenagem, com maiores dificuldades para atrair investimentos privados4.
Figura 5-7. Limites da Operação Urbana Água Branca e de suas
Sub-áreas de Estudo. Fonte: PMSP-SEMPLA-EMURB, 1991b, p.6.
Foram definidos conjuntos de diretrizes i) para uso e ocupação do solo em relação a cada sub-área, de caráter regulador, expressando-se principalmente pela modificação nos coeficientes de aproveitamento e pela atribuição de usos (Fig. 4.6); ii) urbanísticas, incluindo sugestões de soluções projetuais para a transposição da barreira representada pela ferrovia, para a implantação de edificações, para o parcelamento dos terrenos de grandes dimensões, além de diretrizes gerais de implantação5; iii) para infra- estrutura e serviços urbanos, envolvendo a definição de um conjunto de obras de drenagem (p. 26-30) e um conjunto significativo de obras viárias (Fig. 4.7); iv) e para
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Em nota de rodapé, afirma-se:”A viabilização de um processo de renovação em áreas circunvizinhas e a melhoria no desempenho dos serviços urbanos tenderá a provocar, a médio prazo, a valorização do solo urbano nestas áreas e a aceleração da depreciação do capital imobiliário na forma de edificações, levando no limite a um processo espontâneo de substituição de usos independentemente de qualquer ação pública”. (id. ibid. p. 14).
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Tais como “reserva de 20% para áreas verdes e 20% para sistema viário”, “’faixa de transição’ não edificada de 5m de largura” junto ao passeio público com ocupação comercial no térreo, “diretrizes volumétricas” especificadas como “controle de gabaritos, eixos de pedestres, ocupação de esquinas” (id. ibid. p. 22).
habitação de interesse social, com a proposta de construção de 630 unidades para abrigar a população favelada na região, estimada em cerca de 2.000 pessoas (id. ibid. p. 5).
Figura 5-8. Diretrizes de uso e ocupação do solo para a OU Água Branca.
Propostas no estudo citado. Notar que aqui aparece com clareza o Parque Fernando Costa e as quadras lindeiras que foram excluídas na aprovação da Lei em 1995 (cf. Fig.4.16) . Fonte: id. ibid. p.16.
Figura 5-9. Diretrizes viárias propostas na OU Água Branca.
Fonte: “Participação da iniciativa privada na construção da cidade”, SEMPLA, 1992, p. 22.
Foram definidos também dois projetos especiais: o primeiro, um conjunto de obras associado a uma nova estação do Metrô − a Estação Água Branca, junto ao Viaduto Pompéia, no terreno uma vez ocupado por indústrias do grupo Matarazzo (Fig. 4.8); o segundo, referente ao reparcelamento e arruamento de gleba então de propriedade da Prefeitura incluída na sub-área 2A, onde atualmente encontra-se instalado o Fórum Criminal da Barra Funda, aproveitando a estrutura construída inicialmente para abrigar o Hospital Escola da Santa Casa de Misericórdia.6. Entre as obras viárias propostas, a passagem sob a ferrovia da Avenida Santa Marina, junto à área da Estação Água Branca, e duas vias ladeando a ferrovia – extensão da Rua Mário de Andrade e Radial Norte, estão indicadas no desenho a seguir (Fig. 4.9).
Figura 5-10. Proposta de ocupação para parte de terreno das indústrias Matarazzo.
Com nova estação da linha leste-oeste do Metrô junto ao Viaduto Pompéia (Estação Água Branca). Fonte: PMSP-SEMPLA-EMURB, 1991b. p. 21.
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principalmente pela outorga onerosa do direito de construir mas também por contribuições de melhoria7 e por retornos do FUNAPS8 relativos à construção de
Figura 5-11. Passagem em desnível na Avenida Santa Marina.
Extensão da Rua Mário de Andrade e Extensão Avenida Radial Norte. Fonte: PMSP-SEMPLA-EMURB, 1991b, p. 21.
A “estratégia operacional” é tratada no documento como seqüência de duas etapas de implementação, com duração de 8 anos cada uma, perfazendo um total de 16 anos para a consecução da Operação Urbana (p.40). Como “mecanismos de captação de recursos”, são propostas a urbanização consorciada, a outorga onerosa do direito de
construir (solo criado) e a contribuição de melhoria.
A viabilidade econômico-financeira da operação seria sustentada
habitações de interesse social e “relocação da população favelada residente” (p.34).
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Fundamentando-se em minuta de lei enviada à Câmara Municipal, previa-se cobrança de contribuições de melhoria s imóveis beneficiados pelas obras públicas a realizar, variando entre 1% e 3% do valor venal do imóvel, pendendo de sua localização em relação à obra pública (op. cit.. p. 47)
ndimento à População Moradora em Habitação Subnormal foi o organismo de financiamento de produção habitacional pela administração direta do Município entre 1979 e 1993. Cf. GOMIDE, enata Machado; TANAKA Marta Maria Soban. “A política heterodoxa de habitação popular.operacionalizada em São
FUNAPS”. IN Cadernos de Pesquisa do LAP n°22. São Paulo: LAP-FAUUSP, 1997. do
de
8
O FUNAPS - Fundo de Ate R
Definiu-se um estoque de área adicional a construir além dos lim permitidos pela legislação de uso e ocupação do solo em vigor9 e foram previs contrapartidas para o custeio do conjunto de obras públicas vinculadas à Operação. As contrapartidas poderiam ser financeiras, integrando Fundo especial gerido pela EMURB; em bens imóveis ou em obras públicas. Afirmou-se que
“A viabilização da Operação Urbana Água Branca está baseada primordialmente na outorga onerosa do direito de construir, cobrada a partir de alterações na densidade de ocupação acima dos índices atualmente permitidos e/ou usos conformes [e que ...] a venda d direito adicional de construção constitui o recurso estratégico de viabilização da Operação Urbana Água Branca” (id. ibid. p. 41 e 43).
ites tas
o
Quadro 5-1. Reprodução de quadro com distribuição de custos por etapas.
Fonte: PMSP-SEMPLA-EMURB, 1991b, p. 43.
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A aplicação dos coeficientes de aproveitamento estipulados na Legislação de Uso e Ocupação do Solo permitia que o total da área construída nos limites da área da Operação fosse aumentada até atingir 1,2 milhões de m2.
O Quadro 5-1 acima reproduz o cálculo dos investimentos necessários para a realização do conjunto de obras públicas previstos pelo plano da Operação Urbana, para cada uma das etapas de implementação.
As propostas orientavam-se para a dotação de infra-estrutura adequada a um processo de reparcelamento, adensamento e verticalização que ultrapassariam o dobro da área con Operação at milhões de m 2007, dos qu ibid. p.48). máxim aproveitam perm referentes às -área eiro a das década de 1 ente
dos resultad dos
de quatro an estim
dos limites estipulados pelo zoneamento foram feitas com base em estimativas ocumento, para cada pe
struída existente em 1991. O total de área construída no perímetro da é 1989 alcançava 1,5 milhões de m2. Foi prevista a construção de 2,1 ² de novas construções, que chegariam a perfazer a 3,6 milhões de m2 em ais 1,1 milhão de m² seriam concedidos através de outorga onerosa (id.
Com base nessas estimativas, foi definido um “estoque de área construída a” para todo o perímetro, de 1,2 milhões de metros quadrados. O coeficiente de
ento máximo para a maior parte das sub-áreas foi definido como CA=4, com exceção das subáreas 1A e 1B, que passariam a ter CA=6, já que a legislação vigente já itia CA=4 por tratar-se de Z3 e Z4. Os quadros reproduzidos na Fig. 4.14,
estimativas de receita por proveniência dos recursos e para cada sub de estudo evidenciam o método que foi utilizado no estudo de viabilidade. No prim quadro, “Estimativa de receita – cessão onerosa do direito de construir”, a penúltima coluna apresenta os valores do estoque de área adicional vendável para cada um sub-áreas, enquanto a última coluna representa os valores das respectivas contrapartidas. O quadro abaixo deste, “Estimativa de receitas – Contribuição de melhoria”, representa os recursos que seriam provenientes das contribuições de melhoria. Embora as bases legais para a cobrança de contribuição de melhoria existam no Município desde a
950, as dificuldades para sua aplicação são muitas – na Lei posteriorm aprovada, a aplicação desse instrumento será especificada nos Artigos 18° e 19°.
O Quadro 5-2 apresenta o resumo dos investimentos públicos necessários e os esperados em termos de arrecadação para cada um dos quatro perío os em que foi estimado o tempo de implementação da Operação urbana. As ativas de arrecadação por meio da outorga onerosa do direito de construir acima percentuais de “adesão dos proprietários de terra”, conforme se afirma no d
Quadro 5-2. Estimativa de receitas para a OU Água Branca.
Provenientes de outorga onerosa e de contribuição de melhoria. Fonte: reprodução de quadro em: PMSP-SEMPLA-EMURB, 1991b, p. 44.
Quadro 5-3. Resumo de estimativa de receitas e custos.
No documento, não foram feitas relações com os demais projetos de operações urbanas que vinham sendo desenvolvidos naquele momento no âmbito da admi
municipal e com os efeitos cruzados que poderiam provocar. Na proposição do projeto pacto dessas transformações não foi analisado, seja em relação ao Município, relação ao conjunto da metrópole, a não ser em termos muito gerais. O tro da operação faria parte do “Vetor Oeste de Renovação Urbana”,
linhas férreas e o Rio Tietê, do qual fariam parte os bairros de Bom Retiro, Cam Elíseos, Barra Funda, Água Branca e Lapa de Baixo, por suas características sim
da “trajetória histórica de sua urbanização” (id. ibid. p. 18). As tendências e potencialidades – ou seja, a possibilidade de desenvolvimento desse potencial – não f
ente referenciada a uma análise do processo de desenvolvimento urbano global, e as tendências de ocupação da área por atividades produtivas foi colocada d modo genérico como expansão de empregos do setor terciário, sem que tivessem fornecidos elementos substanciais para sua comprovação. O mesmo ocorreu co análise da atividade imobiliária, pois a principal base que sustentava a argume
ento potencial resultante de cálculo que apresentava a diferença en istente e a que seria permitida pela derrogação dos índices urbanístico
nistração de lei, o im seja em períme entre as pos ilares oi explicitam e sido m a ntação era o adensam tre a ocupação ex s do
oneamento. Desse modo, o resultado da Operação Urbana era apresentado como projeto de le
mento havia
sido encaminhado à Câm discussão é colocada
principalm tência de infra-
estruturas e serviços
1992, passa por longa
tram Paulo Maluf.
Principalm os limites da gua Branca) e o ul e o que ficou lim z
estimativa das adesões de proprietários e empreendedores aos mecanismos previstos no i.
A articulação com as diretrizes do Plano Diretor que naquele mo ara Municipal e encontrava-se em
ente em relação ao adensamento potencial em função da exis públicos (id. ibid. p.36).
O projeto de lei apresentado à Câmara Municipal em
itação e é aprovado com poucas modificações durante a gestão de ente, o que mudou na lei em relação ao projeto original foram operação, que deixou de incluir o Parque Fernando Costa (Parque da Á
conjunto de quadras entre o Parque, o Viaduto Antártica a oeste, a Rua Turiassu ao s a Av. Francisco Matarazzo a norte , além do potencial construtivo máxim
Figura 5-12. Pe
Corímetro da Operação Urbana Água Branca. nforme a Lei 11.774 de 18/05/95. Comparando com a Fig.4.9 acima, foi excluído da Operação o conjunto de quadras junto ao Parque Fernando Costa. Fonte: EMURB, s/d, sem escala, p. 1010.
ar a qualidade de vida dos atuais e dos futuros moradores da área objetivada, promovendo a valorização da paisagem urbana, a melhoria da infra-estrutura e da
III - Ampliar e implantar, na região, espaços públicos, áreas verdes e equipamentos coletivos;
Na lei, atualmente em vigor (outubro de 2006), o objetivo geral é colocado como
“promover o desenvolvimento urbano e melhor
sua qualidade ambiental” (Art. 2°) Os objetivos específicos são os seguintes:
I - Implantar o programa de obras descrito no Quadro nº 1, anexo a esta Lei, de ampliação do sistema viário e drenagem da região;
II - Construir, em locais adequados, situados dentro do perímetro de que trata o artigo 1º desta lei, habitações para a população de baixa renda que resida na área da Operação Urbana, em condições precárias;
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Trata-se de documento eletrônico sem data disponível na página da EMURB, intitulado “Operação Urbana Água Branca” contendo o Edital da operação, um Documento Técnico explicativo e a Lei 11.774 de 18 de maio de 1995. Encontra-se disponível em <http://ww2.prefeitura.sp.gov.br//download/detalhes _sobre_a_lei_e_edital.rtf>.
IV - Incentivar a ocupação ordenada das áreas vazias.(Art.3°) Por sua vez, são definidas como “diretrizes urbanísticas gerais” (Art. 4°) o seguinte:
i) adensamento e reestruturação da área através de novos padrões de uso e ocupação do solo; controle do uso industrial; oferta de empregos no setor terciário; estímulo ao uso residencial e “produção de habitações de interesse social para assentamento da população favelada residente no perímetro”;
ii) otimização do uso do transporte coletivo e dos equipamentos culturais e de lazer;
iii) reparcelamento do solo e adequação do sistema viário local, ocupando os grandes terrenos vazios existentes, segundo as novas diretrizes; iv) melhoria e a expansão do sistema de drenagem;
v) “viabilizar a implantação de equipamentos coletivos e de áreas verdes, tendo em vista o atendimento da população e à melhoria da qualidade ambiental”;
vi) garantia à população de padrões ambientais e paisagísticos adequados para espaços públicos, proporcionando “relações de convívio mais amplo” e segurança;
vii) garantir a participação da população moradora, proprietários e usuários discussão, aprovação e
Me
s mecanismos definidos na Operação Urbana água Branca são análogos aos da Opera
i) exceções à legislação de uso e ocupação do solo mediante outorga
ii)
bterrâneo (Art. 6°); iv)
O A
em 1,2 milhã quais 300.000 m2 para uso habitacional (25%) e 900.000 m2 para usos não
em relação à produção de habitações. O § 4° do mesmo artigo definiu que o encerramento da Operação Urbana estará configurado (sic) “após a negociação de sua
da região, no processo de formulação, implantação do plano da Operação Urbana.
canismos
O
ção Urbana Anhangabaú e Faria Lima:
onerosa, principalmente permissão de área de construção adicional e concessão de mudanças de uso e normas edilícias (Art. 6°);
regularização de construções, reformas e ampliações (Art. 6°); iii) cessão onerosa do espaço aéreo e su
transferência de potencial construtivo para edifícios de valor histórico, cultural e arquitetônico (Art. 9°).
rtigo 10° determinou “o estoque de área construída máxima computável” o de m2 dos
habitacionais (75%), evidenciando a ênfase na expansão do setor terciário
Qu ração referem-s
ento às atividades do setor terciário, particularmente pela definição das proporções do estoque de área construída adicio
objetivos op orientação gera concretização.
Em relação aos benefícios públicos a obter através da Operação, os itens de (i) a (vi) das tr
no Programa d ão e
adequaçã si
No Programa de Obras, algumas delas são bastante especificadas em termos de quanti
melhoramento n
unidades habitacionais para a construção de itens não e
à infra-estrutura e parcelamento do solo em
duas quadras - u no então pertencente à TELESP - prevê a proporção do terreno a ser transformada em áreas públicas, correspondendo a 40% da área total
recursos do orçamento municipal.
Quant ontrole, os
dispositiv são diretriz
urbanísti U constituirá a
única ins
cessão onerosa ); Relatórios de Impacto sobre o Meio Ambiente – RIMAs e Relatórios de Impacto de Vizinhança – RIVs serão necessários apenas para propostas que ultrapassem
anto aos incentivos, os mecanismos concretamente definidos na Ope e ao adensamento construtivo e à substituição de usos existentes. Há um claro direcionam
nal. Os demais incentivos previstos nos da eração e nas diretrizes urbanísticas permanecem como formulações de l, sem contar com mecanismos específicos que possibilitem sua
dire izes urbanísticas podem ser tomados como tais, além daqueles indicados e Obras, que dizem respeito principalmente a complementaç o do stema viário.
ficação. Encontram-se nesse caso os Itens de I a VIII, que tratam de obras de o sistema viário, e o Item XII, que estabelece um limite máximo de 630 habitações de interesse social. Os demais apres ntam quantificações ou especificações tão precisas, inclusive em relação
de drenagem. A proposição de arruamento ma delas incluindo terre
. A obra da ponte sobre o Rio Tietê mencionada no Item VI foi concluída em 1996 na gestão de Paulo Maluf e foi realizada com
o às instâncias de participação, acompanhamento e c os análogos aos das Operações Urbanas já examinadas, apesar da ca no Item VII do Art. 4° da Lei, reproduzido acima: a CNL
tância de participação. Audiências públicas são previstas apenas em caso de de espaços públicos (Art. 13°, § 4°
10 ha (Art. 13°, § 5°) ou em casos em que tenham “significativa repercussão ambiental” ou sobre a infra-estrutura urbana” (Art. 13°, § 6°)11.
11
Entretanto, o Decreto 36.613 de Relatório de Impacto de Vizinhança
06/12/1996, retificando o Decreto n° 34.713 de 30/11/1994, que dispôs sobre o – RIVI, dispensou os projetos de empreendimentos “contidos em perímetros de leis de Operações Urbanas” de elaboração de RIV (Art. 2°, § 1°, alínea b.).
esnível na Avenida Santa Marina, com 300 metros de extensão sob as linhas ferroviárias da CBTU e FEPASA; VI - Construção de Ponte sobre o Rio Tietê em continuidade à Avenida Água Preta/Pompéia, segundo diretriz de SPV/PROJ 4 e a
perímetro da Operação Urbana;
XII - Desenvolvimento do projeto, construção e financiamento de no ANEXO INTEGRANTE À LEI 11.774 DE 18 DE MAIO DE 1995