OPERAÇÃO URBANA FARIA LIMA

A Operação Urbana Faria Lima foi a segunda das operações a ser aprovada como lei. Entre aquelas aqui analisadas, foi a que experimentou maior desenvolvimento, e foi qualificada como um sucesso cinco anos após entrar em vigor1_{. Introduziu uma inovação, o} Certificado de Potencial Adicional de Construção – CEPAC, título emitido pela Prefeitura correspondendo a quantidades de área construída adicional, posteriormente incorporado ao Estatuto da Cidade. Está associada ao prolongamento da Avenida Faria Lima, ligação perimetral que passa pela região de bairros residenciais de altas rendas do quadrante sudoeste da cidade, eixo viário contínuo paralelo às Marginais do Rio Pinheiros, entre a região da Vila Leopoldina e a região da Avenida Luiz Carlos Berrini.

As obras de prolongamento da Avenida e a Operação Urbana foram iniciadas durante a gestão de Paulo Maluf (janeiro de 1993 a dezembro de1996) e provocaram grande controvérsia. A seguir será abordado o processo de implantação da obra e de aprovação da Operação Urbana, examinando e discutindo seus resultados até o ano de 20002_.

4.1. Antecedentes

A ocupação urbana e as transformações sucessivas na área que atualmente é objeto de Operação Urbana são parte do processo de ocupação da várzea do Rio Pinheiros iniciado a partir dos anos de 1920, processo no qual desempenharam papel fundamental a Light3 _{e a Companhia City}4_{. Essa última foi responsável pelo projeto e implantação do} Jardim América na segunda metade da década de 1910 (WOLFF, 2001), em terras “enlameadas, descontinuadas da trama urbana e desservidas de infra-estrutura” (id. ibid., p. 83), localizada no que viria a constituir-se como área de concentração de bairros de elite -

1

“Nessa forma [com o emprego do Certificado de Potencial Adicional de Construção - CEPACs] a Operação Urbana Faria Lima pode ser considerada um sucesso” (SEMPLA, 2000c, p.8).

2

O processo de revisão que resultou em novas leis e decretos promulgados em 2004, adequando a Operação Urbana Faria Lima às diretrizes do Estatuto da Cidade, do Plano Diretor Estratégico de 2002 e à regulamentação dos CEPACs em 2003, bem como as novas relações estabelecidas com a Lei de Usos e Ocupação do Solo e dos Planos Regionais aprovada em 2004, será tratado no Capítulo 10.

3

Nome pelo qual é conhecida a “São Paulo Tramway, Light and Power Company” que teve papel fundamental no processo de urbanização de São Paulo na primeira metade do século XX. particularmente em relação à provisão de infra- estrutura de transportes e energia. Cf. trabalho de Ângelo Filardo Júnior (1998).

4

Um resumo da atuação da Cia. City (São Paulo Improvements and Freehold Land Company Limited) pode ser encontrado no trabalho de Silvia Wolff (2001, p. 75-85). Odete Seabra em sua tese de doutoramento examinou o processo de ocupação das várzeas dos rios Pinheiros e Tietê (SEABRA, 1987).

Rua Augusta, Vila América, Jardim América, Jardim Europa, Cidade Jardim e Morumbi (id. ibid. p. 82).

“A região sudoeste apresentava ... as maiores extensões de terras desocupadas e as zonas onde se concentrava a elite – Higienópolis e Paulista. Justamente aí se localizava a maior parte dos terrenos adquiridos pela empresa [Cia. City]... terrenos pouco valorizados, mas situados nas proximidades das áreas habitadas pelas classes abastadas” (id. ibid., p. 77). Situada nos limites da expansão urbana no início do século XX, a região nas proximidades do Jardim América, bem como as áreas localizadas entre o espigão central e o Rio Pinheiros, foram paulatinamente ocupadas. A característica de área residencial de elite foi mantida ao longo desse processo. A Rua Iguatemi marcava, no trecho entre o antigo núcleo de Pinheiros e a passagem para o Morumbi, os limites entre a área urbanizada – parte dela constituída pelo Jardim Europa, implantado no final dos anos de 1920, na seqüência do Jardim América – e os meandros do rio.

Jardim Europa Avenida Cidade Jardim Rua Teodoro Sampaio Pinheiros Rua Iguatemi Avenida Europa Jardim Paulistano Jardim Europa Avenida Cidade Jardim Rua Teodoro Sampaio Pinheiros Pinheiros Rua Iguatemi Avenida Europa Jardim Paulistano

Figura 4-1 . A Rua Iguatemi, em 1930.

Fazendo a ligação entre a Rua Teodoro Sampaio e o Largo da Batata em Pinheiros às Avenidas Europa e Cidade Jardim, e ao Jardim Paulistano, em 1930. Fonte: desenho esquemático sobre trecho do Mappa Topographico do Município de São Paulo, realizado pela empresa SARA Brasil e publicado pela Prefeitura do Município de São Paulo em 1930; elaboração própria, sem escala.

A obra viária que está na origem da Operação Urbana tem como antecedente o alargamento da Rua Iguatemi no trecho de 2 km que vai do Largo da Batata em Pinheiros até a Avenida Cidade Jardim, no Jardim Paulistano. Esse primeiro trecho foi iniciado na gestão do prefeito Brigadeiro Faria Lima em 1968 e finalizado em 1970, durante a primeira gestão de Paulo Maluf (1969-1971). Posteriormente batizada com o nome do prefeito que a iniciou, a nova Avenida Iguatemi correspondeu à realização parcial de um projeto viário ambicioso que previa a ligação, paralela à marginal direita do Rio Pinheiros, entre os bairros da Lapa e Brooklyn, ao longo das antigas áreas de várzea do Rio Pinheiros, nos baixios da vertente sudoeste do espigão central da cidade.

O projeto, que deu origem à Lei 7.104/1968 aprovada pelo mecanismo do decurso de prazo5_{, previa a conexão da Av. Pedroso de Moraes, na altura da Praça Roquete} Pinto, até a atual Avenida dos Bandeirantes, à altura da Rua Texas. Para tal, um grande número de proprietários seria desapropriado o que, à época, provocou reações contrárias da parte da população afetada e também de vereadores de oposição. Fazendo uma descrição detalhada dos debates que acompanharam a aprovação da lei, Adriana Camargo apontou que o projeto

"parece ter sido mesmo apenas uma operação de especulação imobiliária. Não estava previsto no Plano de Avenidas de Prestes Maia de 1930, tampouco [foi previsto] no Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado de 1971." (CAMARGO, 2000, p. 44 – acrescentada expressão entre colchetes).

O na época recém-inaugurado Shopping Center Iguatemi6_{, empreendimento} idealizado e promovido pelo empresário Alfredo Mathias, alimentava expectativas de valorização da área. Segundo Camargo

"Imaginava-se o shopping como pólo gerador de uma nova centralidade, a competir com o próprio centro velho da cidade, já então bastante congestionado e deteriorado." (id. ibid. p. 46).

A obra da nova avenida ficou limitada ao trecho descrito mais acima. Camargo concluiu que

"Como conseqüência após a abertura da Avenida, seguem a verticalização de escritórios e residências de alto padrão. Assim se coroa um processo de especulação: o poder público abre a avenida com orçamento próprio, coletivamente produzido.

5

Foi o mesmo expediente empregado por Jânio Quadros em 1988 para aprovação do Plano Diretor. Cf. Capítulo 1 deste trabalho.

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O Shopping Center Iguatemi foi inaugurado em 27/11/1966; Alfredo Mathias já havia realizado um empreendimento comercial semelhante a um shopping, mas de porte muito mais modesto, a Galeria Nova Barão, entre as ruas Sete de Abril e Barão de Itapetininga na área central (cf. Camargo 2000).

O desapropriado, basicamente o proprietário de um comércio que se pretende renovar, é obrigado a sair. Os moradores de alta renda, garantem sua qualidade de vida urbana, ao preservar seus bairros jardins, agora transformados em zonas de usos Z1, estritamente residenciais. Ao longo da avenida recém criada, as condições para o desenvolvimento de um novo padrão de ocupação: possibilidade de verticalização e usos mistos de alta densidade, na zona de uso Z3 em volta do shopping center. Anunciava-se à época a consolidação de uma "nova Avenida Paulista".(id. ibid. p. 53).

O embrião do projeto da Operação Urbana Faria Lima teria nascido cerca de vinte anos depois, na gestão de Jânio Quadros, conforme entrevista do arquiteto Júlio Neves a Adriana Camargo. Tendo por base o projeto de avenida proposto em 1968, o projeto de "reurbanização" foi elaborado pelo Escritório Técnico Júlio Neves S. C. Ltda., pela empresa de base norte-americana Richard Ellis Consultores Internacionais de Imóveis e pela Empresa Brasileira de Estudo do Patrimônio – EMBRAESP, à época presidida por Luiz Antonio Pompéia. O projeto foi anunciado em 19 de maio de 1988 "pelo Secretário Municipal de Vias Públicas, Walter Bodini, durante o 4º Seminário de Mercado de Espaços para Escritórios promovido pela consultora Richard Ellis"7_{. Inicialmente denominado}

Boulevard Zona Sul, mudava o traçado original proposto na gestão Faria Lima para fazer a

conexão com a Av. Luiz Carlos Berrini, cortando parte do bairro de Vila Olímpia.

"...O Jânio adorou. Aí veio o governo Erundina e não fizeram (sic)...mas acabou botando (sic) o nosso projeto na sua proposta de Plano Diretor." (Júlio Neves, em entrevista a Adriana Camargo apud CAMARGO ibid. p. 55.)

A Operação Urbana Faria Lima foi de fato apontada como uma das Operações Urbanas passíveis de realização nas discussões sobre o projeto de lei de Plano Diretor apresentado na gestão da prefeita Luiza Erundina, em 1991, conforme foi afirmado em texto elaborado por equipe da SEMPLA e publicado em Suplemento do Diário Oficial do Município, ao final da gestão da Prefeita (SEMPLA, 1992, p. 19). Nesse texto, o projeto foi apresentado como Operação Urbana Faria Lima-Berrini, acompanhado do mapa reproduzido na Figura 3-2 a seguir.

Na gestão de Paulo Maluf, o projeto foi encaminhado à Câmara pelo executivo ao mesmo tempo em que, com base na lei de 1968, as obras eram iniciadas, o que provocou forte reação da população afetada pelas desapropriações e de vereadores de oposição.

7

Conforme reportagem de Roseli Figueiredo no jornal Shopping News de 5/5/1988, "Nova Faria Lima: para adensar o Itaim?" (apud BELLA, 1998, p. 80).

Formaram-se os movimentos de moradores Pinheiros Vivo e Vila Olímpia Viva. Ligia Moreira Bella, que desenvolveu trabalho sobre o tema8_{, afirmou:}

“Não poderia haver Operação Urbana Faria Lima sem a obra. A obra foi o desencadeante da Operação Urbana. Podemos dizer no caso da Faria Lima que a construção serviu para criar o ‘fato consumado’, ou seja: as desapropriações avançavam enquanto iam sendo minadas as bases dos movimentos populares contrários, até que os vereadores foram convencidos em julho de 1993, quando liberaram verba para construir [a obra de ampliação].” (BELLA, 1998, p. 83).

Figura 4-2 . Os limites do projeto Boulevard Zona Sul.

Apresentado como “Operação Urbana Faria Lima-Berrini” em Publicação de 1991. Fonte: SEMPLA, 1992, p. 20.

Após dois anos de negociações com ampla repercussão na imprensa, a lei foi aprovada por unanimidade, com uma ligeira mudança de traçado que preservou algumas quadras na Vila Olímpia e com a diminuição de 250.000 m² no estoque de área construtiva adicional em função dessa mudança9_{. Adriana Camargo afirmou em sua dissertação que}

"...a proposta de extensão da Avenida Faria Lima, se concretiza na gestão do prefeito Paulo Maluf, seguindo a mesma lógica que reafirma os interesses imobiliários presentes em 1968, mas com novos contornos estratégicos." (op. cit. p. 57, ênfase no original)

8

Mariana Fix também fez um relato desse processo em seu livro (FIX, 2001, p. 53-67 e 100-107).

9

Concluindo que

"...apesar de se tratar de momentos históricos muito distintos, o padrão de intervenção foi muito semelhante: autoritário e centralizado. As estratégias utilizadas para aprovação foram em 1968 o decurso de prazo e em 1993, o fato consumado."(id.ibid. p. 74).

4.2. Território e limites

Os limites da Operação Urbana abrangeram um conjunto de quadras ao longo do eixo da Avenida, com área aproximada de 450 ha. O seu perímetro e a divisão da área em cinco subperímetros encontram-se representados no mapa reproduzido na Figura 4-3 a seguir10_{, tal como foram definidos pela lei aprovada em 1995}11_{. Na direção do Jardim} Europa e Jardim América e da Avenida Paulista o perímetro termina onde começam as Z1, excluídas da Operação Urbana, em direção ao rio Pinheiros chegam até a Marginal. Em direção ao Parque do Ibirapuera, o perímetro engloba um conjunto de quadras junto à Avenida Hélio Pelegrino, ultrapassando o limite da Avenida Santo Amaro. Dentro do perímetro encontram-se também a quase totalidade das quadras lindeiras à Avenida Juscelino Kubitschek.

As áreas excluídas da operação correspondem aos Clubes Pinheiros e Hebraica; à Z1 entre faixa de 50 m junto à Avenida Faria Lima, à faixa de 50 m junto à Rua Hungria,à Avenida Rebouças e à Rua Doutor Alberto Cardoso de Melo Neto; além Z9 junto à Avenida Juscelino Kubitschek e à Rua Clodomiro Amazonas. Baseados em dados de 1999 – quatro anos depois de lançada a Operação Urbana - os mapas reproduzidos nas Figuras 4-4 e 4-5 oferecem uma leitura das densidades construídas e dos usos do solo predominantes por quadra fiscal na área da operação e nas áreas vizinhas, com base em dados de 1999. Mesmo considerando que as obras já terminadas e com habite-se tenham influenciado os resultados nestes mapas, estes permitem fazer algumas considerações. No primeiro mapa (Fig. 4-4), percebe-se a baixa densidade relativa de muitas quadras dentro do perímetro, em comparação com as áreas vizinhas (Cerqueira César, Pinheiros, Itaim). No segundo mapa (Fig. 4-5), observa-se a predominância de usos mistos (residencial e comércio / serviços), mas também numerosas são as quadras com predominância de comércio/serviços e de residências verticais de alto e médio padrão.

10

Além dos perímetros, subperímetros e das áreas excluídas, o mapa representa a localização das 85 propostas aprovadas até 15 de outubro de 2000, relacionadas nos Anexos da publicação “Operação Urbana Faria Lima” (SEMPLA, 2000c, p. 23-27)

11

Figura 4-3 – Perímetro da Operação Urbana Faria Lima.

Com subperímetros e áreas excluídas Fonte: “Operação Urbana Faria Lima” (SEMPLA, 2000c, p. 14-15)

Figura 4-4 . Densidade Construída na área da Operação Urbana Faria Lima, 1999..

Fonte: “Evolução do Uso do solo nos anos 90”, SEMPLA, 2000a. Mapa 2 – Densidade construída por quadra fiscal, conforme dados do Cadastro Territorial e Predial – TPCL de 1999.

Figura 4-5. Usos do solo na área da Operação Urbana Faria Lima.

Fonte: “Evolução do Uso do solo nos anos 90”, SEMPLA, 2000a. Mapa 5 – Uso do solo predominante por quadra fiscal, conforme dados do Cadastro Territorial e Predial – TPCL de 199912_.

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Uma descrição das 15 categorias de uso do solo e dos critérios utilizados para a construção do mapa encontra-se na mesma publicação (SEMPLA, 2000a, p. 43-45).

Mapa 4-1. Zonas de uso e ocupação, Operação Urbana Faria Lima.

Mapa elaborado segundo a Legislação de Uso e Ocupação do Solo vigente em 1995. Fonte: elaboração própria sobre base cartográfica PMSP; informações sobre zoneamento – GEOMAPAS, Mapa geral de uso e ocupação do Solo de 1998.

Confrontando os mapas que constam nas figuras anteriores com as zonas de uso então vigentes – representadas no Mapa 4-1 - percebe-se coincidência considerável entre as áreas de menor densidade com as zonas de uso Z2 e Z1, como seria de esperar em função das restrições em relação à área máxima de construção permitida13_{. Assim, a flexibilização} do zoneamento, promovida pela Operação Urbana permitiu o adensamento construtivo através de verticalização, abrindo novas oportunidades para empreendimentos imobiliários nessas áreas.

4.3. A Lei de 1995

Como já mencionado, o processo de encaminhamento e aprovação do projeto de lei14 _{da Operação provocou debates acirrados na Câmara Municipal e a mobilização de} moradores, com ampla repercussão na imprensa. O início das obras com a demolição de diversos edifícios já desapropriados, principalmente no subperímetro de Pinheiros, marcou o período final das disputas que desembocou, depois de dois anos, na aprovação da lei por unanimidade15_{, denotando “a correlação de forças que conseguiu se estabelecer” e também} evidenciando “diferenças de interesses apresentadas pelos próprios moradores” na aceitação das desapropriações e dos mecanismos propostos pela Operação (CAMARGO, op. cit., p. 72-73). Alterações parciais no projeto original foram fruto dessa resistência, particularmente a preservação da Z9 na Vila Olímpia, com suas características de zona de uso predominantemente residencial, sem verticalização e atividades de comércio e serviços locais.

A Lei n°. 11. 732 de 14 de março de 1995, e sua regulamentação pelo Decreto n°. 35.373 de 9 de agosto de 1995, estabeleceram as bases legais para o desenvolvimento da operação, vigorando até sua substituição pela Lei da Operação Urbana Consorciada Faria Lima em 2004.

Na conceituação da Lei (Art. 3°), foram definidas duas categorias de áreas: as diretamente beneficiadas - em sua quase totalidade lindeiras às obras a serem realizadas - e as indiretamente beneficiadas. Para as primeiras, foram definidos cinco subperímetros: Pinheiros, Itaim, Vila Olímpia, Vila Funchal, e Uberaba. As áreas indiretamente beneficiadas correspondem às áreas restantes não contidas nesses subperímetros, como pode ser observado no mapa da Figura 4.3. Os procedimentos de apresentação de propostas para cada categoria de área e os critérios para concessão de outorga onerosa serão diferenciados, como será visto mais à frente.

13

Dados pelo CA= 1 para a Z1 e pela exigência de grandes áreas de terreno para alcançar o CA=2 em Z2 mediante o aumento do potencial construtivo em função da diminuição da taxa de ocupação (cf. Capítulo 11 e Anexos 17 e 18)

14

Projeto de Lei 543 publicado no Diário Oficial do Município em 7 de agosto de 1993.

15

Para relatos do processo, consultar os trabalhos já citados de Camargo (op. cit. p. 53-75); Fix (op. cit. p. p. 53-67 e 100- 107) e Bella (op. cit. p. 72-81).

Motivos

A principal motivação apontada na Exposição de Motivos da Operação Urbana Faria Lima foi de natureza viária, para a complementação do eixo de ligação entre as Avenidas Pedroso de Moraes e Gastão Vidigal, passando pelas Avenidas Hélio Pellegrino, - então recém construída - Cidade Jardim, Presidente Juscelino Kubitschek e dos Bandeirantes, e chegando até a Avenida Engenheiro Luís Carlos Berrini. O trecho da Avenida Faria Lima entre o Largo da Batata e a Avenida Cidade Jardim, cruzando a Avenida Rebouças, foi apontado como o principal eixo de desenvolvimento da zona sul da cidade, sugerindo a extensão desse desenvolvimento ao longo do futuro eixo.

O Projeto de Lei destacava que as diversas melhorias resultantes de sua implementação e a incorporação de novos espaços ao Patrimônio Público seriam realizados sem a utilização de recursos orçamentários.

Objetivos

O objetivo geral da Operação Urbana foi a realização da ligação viária descrita acima. Tratava-se portanto de promover acessibilidade paralela à Marginal do Rio Pinheiros, estabelecendo a continuidade das ligações viárias entre a área do CEAGESP (Vila Leopoldina) e a região da Avenida Luis Carlos Berrini, fazendo uma articulação perimetral entre as avenidas principais que dão acesso à região de expansão de atividades do chamado terciário superior, criando alternativa ao tráfego nas Marginais do Rio Pinheiros nesse trecho.

Cinco objetivos específicos foram enumerados (Art. 4°):

i) obtenção dos recursos necessários junto a investidores e proprietários para a realização das obras necessárias, sem ônus para a municipalidade; ii) pagamento de indenizações à vista e pelo valor justo;

iii) “melhorar a qualidade de vida de seus atuais e futuros moradores, inclusive de habitação subnormal, e de usuários, promovendo a valorização da paisagem urbana e a melhoria da infra-estrutura e da qualidade ambiental”;

iv) incentivo ao “melhor aproveitamento dos imóveis”, principalmente dos não construídos e subutilizados;

v) “ampliar e articular os espaços públicos, em particular os arborizados e destinados à circulação e bem-estar dos pedestres”

As diretrizes urbanísticas estão transcritas a seguir:

i) “complementação e integração do sistema viário existente na região com o macro sistema de circulação da Zona Sul, de forma a possibilitar a distribuição adequada dos fluxos de tráfego gerados pela Ponte Bernardo

Goldfarb, pelo túnel sob o Rio Pinheiros, pelos corredores de ônibus e, ainda, pela implantação dos projetos de transporte de massa, elaborados pelo Metrô e pela Companhia Paulista de Trens Metropolitanos - CPTM, para atendimento dos usuários da região”;

ii) “abertura de espaços de uso público, compatíveis com a dinâmica de desenvolvimento da região, dimensionados de forma a possibilitar a criação de áreas de lazer e de circulação segura para pedestres e de vias que permitam a priorização do transporte coletivo sobre o individual”; iii) “criação de condições ambientais diferenciadas para os novos espaços

públicos obtidos, mediante a implantação de arborização, mobiliário urbano e comunicação visual adequados”;

iv) ‘uso do solo das propriedades públicas ou privadas compatível com a conformação das novas quadras criadas pela implantação das melhorias viárias e de infra-estrutura”;

v) “criação de condições para ampliação da oferta de habitações multifamiliares em áreas de melhor qualidade ambiental, de forma a possibilitar o atendimento do maior número de interessados”;

vi) “estímulo ao remembramento de lotes de uma mesma quadra e ao adensamento, sem prejuízo da qualidade ambiental, respeitado o coeficiente de aproveitamento máximo de 4,0 (quatro)”;

vii) “interligação de quadras mediante o uso dos espaços aéreo e subterrâneo dos logradouros públicos;”

viii) “incentivo a usos diferenciados nas áreas contidas no perímetro da Operação Urbana, com ocupação do pavimento térreo para fins comerciais até o máximo de 70% (setenta por cento) da área do lote”; ix) “estímulo ao uso residencial em áreas específicas, com taxa de ocupação

máxima de 70% (setenta por cento) da área do lote”;

x) criação de áreas verdes, ciclovias e adoção de mecanismos que possibilitem a absorção e o escoamento das águas pluviais;

xi) construção de Habitação de Interesse Social, em locais definidos pelos órgãos competentes da Municipalidade, destinada à população favelada