Resultados até

Em relação à outorga onerosa de potencial construtivo, dados coletados até outubro de 2000, para um total de 85 propostas aprovadas, mostraram que cerca de 57% das propostas aprovadas referiam-se a edifícios de escritórios e instalações comerciais e que 58% do total das propostas localizavam-se nas zonas Z2. Nas áreas diretamente beneficiadas, a proporção era de 71% de propostas para comércio e serviços contra 29% para habitações (SEMPLA, 2000c, p. 11). A área construída adicional outorgada até aquele momento era de 204.343,96 m² nas áreas diretamente beneficiadas e de 358.711,31 m² nas áreas indiretamente beneficiadas, perfazendo um total de 563.055,27 m² em todo o perímetro. A tabela a seguir mostra as proporções do estoque utilizado até outubro de 2000. Estoque Área Construída Adicional Área Construída Adicional Concedida Estoque Utilizado Área Construída Adicional Remanescente Estoque Remanescente m² m² % m² %

Áreas diretamente beneficiadas 1.250.000 204.344 16,35% 1.045.656 83,65% Áreas indiretamente beneficiadas 1.000.000 358.711 35,87% 641.289 64,13%

Total 2.250.000 563.055 25,02% 1.686.945 74,98%

Fonte: Opeação Urbana Faria Lima (SEMPLA 2000c, p. 10).

Operação Urbana Faria Lima

Outorga Onerosa entre setembro de 1995 e outubro de 2000 (61 meses)

Tabela 4-1. Outorga onerosa de potencial construtivo de 1995 a 2000.

Expresso em área adicional de construção computável e em percentagens. Fonte: SEMPLA 2000c p.10..

Na tabela acima, onde foram consideradas as 85 propostas aprovadas até outubro de 1999, sendo 28 nas áreas diretamente beneficiadas e 57 nas áreas indiretamente beneficiadas21_{, verificou-se uma disparidade entre o consumo de estoque nas diferentes} categorias de áreas, com maior consumo de estoque nas áreas indiretamente beneficiadas, com proporção da ordem de 1,75 vezes em termos de área de construção adicional em favor destas. Em termos de consumo em ralação ao estoque determinado para cada

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categoria de área, a proporção é de 2,2 vezes a mais para as áreas indiretamente beneficiadas. Em relação às contrapartidas pagas e a pagar, para o conjunto das propostas mencionado acima, os resultados encontram-se na tabela a seguir.

Valores em UFIR Valores em Reais Porcentagens Áreas diretamente

beneficiadas 70.990.671,80 75.541.173,86 46,32%

Áreas indiretamente

beneficiadas 82.260.171,50 87.533.048,49 53,68%

Total 153.250.843,30 163.074.222,36 100,00%

Fonte: Elaboração própria com base em dados publicados em "Operação Urbana Faria Lima" (SEMPLA 2000c, p. 10). Em valores de outubro de 2000: 1 UFIR = R$ 1,0641

Operação Urbana Faria Lima

Valores de contrapartidas entre setembro de 1995 e outubro de 2000 (61 meses)

Tabela 4-2. Resultados de outorga onerosa de potencial construtivo de 1995 a 2000.

Expresso em Unidade Fiscal de Referência - UFIR e em Reais, valores de outubro de 2000.Fonte:elboração própria com base em dados publicados em SEMPLA 2000c p. 10.

Vê-se que em termos monetários, os valores de contrapartidas pagos e a pagar em relação a cada categoria de área são praticamente equivalentes, com ligeira superioridade das áreas indiretamente beneficiadas (1,15 vezes), embora o número de propostas nas áreas diretamente beneficiadas seja praticamente a metade daqueles nas áreas diretamente beneficiadas. A Tabela 4-3 mostra os valores médios e a área de construção adicional média por proposta em ambas as categorias de áreas.

Número de propostas aprovadas (1) Média Área Construída Adicional m² UFIR Reais

Áreas diretamente beneficiadas 28 7.298 2.535.381,14 2.697.899,07 Áreas indiretamente beneficiadas 57 6.293 1.443.160,90 1.535.667,52

Total 85 13.591 1.802.951,10 1.918.520,26

(1) Propostas aprovadas entre agosto de 1995 a outubro de 2000

Fonte: Elaboração própria com base em dados publicados em "Operação Urbana Faria Lima" (SEMPLA 2000c, p. 10).

Valor médio de contrapatida Operação Urbana Faria Lima

Valores médios de contrapartida e de área adicional construída

Tabela 4-3. Valores médios de outorga onerosa e de área de construção adicional.

Vê-se que as propostas na área diretamente beneficiadas apresentam valor médio de outorga onerosa 1,75 vezes maior que nas áreas indiretamente beneficiadas. Segundo o estudo publicado pela SEMPLA:

“Isso era de se esperar, pois a valorização dos terrenos localizados na Área Diretamente Beneficiada – na Avenida Faria Lima ou muito próximos dela – deveria ser maior do que a dos localizados nas Áreas Indiretamente Beneficiadas” (id. ibid. p. 11).

Entretanto, tal constatação não cancela o fato de que o consumo de estoque nas áreas diretamente beneficiadas – ou seja, nas áreas onde os terrenos sofreram maior valorização em função da abertura da Avenida – ocorreu, nesse período, em uma velocidade muito menor do que nas áreas indiretamente beneficiadas, apesar da maior dificuldade de aprovação de propostas nessas áreas em função dos estudos urbanísticos e da negociação caso a caso que implicavam22_{. A maior valorização dos terrenos nas áreas} diretamente beneficiadas pode ter outras implicações: pode indicar retenção especulativa de terrenos e imóveis, à espera de maior valorização futura; pode indicar também que o aumento de preços imobiliários provocados pela própria Operação tenha inviabilizado novos empreendimentos23_.

Em relação ao primeiro conjunto de obras - alargamento e extensão da Avenida na região de Pinheiros, Itaim e Vila Olímpia - foi concluído em 1998 durante a gestão de Celso Pitta. Entretanto, nos documentos examinados, foram encontradas poucas referências ao custo efetivo das obras e das desapropriações realizadas. O estudo publicado pela SEMPLA (op. cit.) não faz menção aos recursos empregados na Operação, com exceção da previsão de custo total de US$ 150 milhões, dos quais US$ 120 milhões seriam empregados em desapropriações (op. cit. p. 7) e da constatação de que

“ ...trouxe para os cofres municipais aproximadamente 168 milhões de reais, montante que já ultrapassou o custo das obras viárias realizadas e passou a ressarcir as despesas com as desapropriações necessárias” (id. ibid. p. 22).

4.6. Discussão

A concessão de direitos adicionais de construção e de benefícios urbanísticos mediante outorga onerosa com o emprego de Certificados de Potencial Adicional de

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Nas reformulações da Lei em 2004, a distinção entre áreas direta e indiretamente beneficiadas foi extinta para dar lugar a outros critérios de distribuição do estoque remanescente (cf. Capítulo 10).

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Ilustrativo dessa possibilidade é o artigo publicado no jornal Folha de São Paulo em 1997, com o título “Preço de terreno deve frear novas obras”. Ali afirmou-se que o preço médio de terrenos na região, antes da Operação Urbana, ficava em torno de R$ 3 mil por metro quadrado, passando a R$ 5 mil o metro quadrado à época da reportagem, incidindo diretamente sobre o preço final de venda dos imóveis nos novos empreendimentos. Tal fato inviabilizaria alguns tipos de empreendimentos, na opinião de consultores e empreendedores imobiliários ouvidos pela reportagem. (Folha de São Paulo, Caderno Imóveis, 24/8/1997, p. 3, apud BELLA, 1998).

Construção, o consumo de estoque de área de construção adicional, as modalidades de parceria público-privado, o caráter dos benefícios públicos, as instâncias de participação e controle sociais serão os principais aspectos discutidos a seguir, em relação à Operação em foco. Considerações sobre a origem, a caracterização e a aplicação dos Certificados de Potencial Adicional de Construção são feitas como introdução aos demais tópicos.

CEPACs

A outorga onerosa de benefícios urbanísticos e do direito de construção além dos limites fixados pelo zoneamento passou a ser realizado, na Operação Urbana Faria Lima, através dos Certificados de Potencial Adicional de Construção – CEPACs, como já mencionado anteriormente. Em um primeiro momento, foi utilizado como referência de valor para a realização dos cálculos de contrapartida e, após sua regulamentação em 200424_, como título público emitido pelo Município, podendo ser negociado como qualquer outro título mobiliário. Idealizado e proposto em 1994 em pelo então vereador Marcos Cintra25_{, o} título foi apresentado por seu autor como grande inovação para o financiamento de obras públicas e de Operações Urbanas26_{. Segundo Cintra, o CEPAC corresponderia a um título} emitido pela Prefeitura representando direitos adicionais de construir em áreas com potencial de adensamento previamente definidas pela Prefeitura e pela Câmara. Conforme argumentou em artigo de 2001 no jornal Folha de São Paulo:

“O Cepac é um instrumento de arrecadação voluntária, sem conotação impositiva. Os recursos para financiar os investimentos públicos são arrecadados antecipadamente a custo zero, negociado livremente no mercado, nas Bolsas, o que garantirá maior liquidez e transparência na formação de preços, podendo ainda, ser usado como pagamento de obras aos empreiteiros.

Trata-se de um título com liquidez, lastreado em valores imobiliários, que são sabidamente sólidos e de grande potencial de valorização.” (CINTRA, 2001)

A característica fundamental da securitização do potencial adicional de construção – ou seja, a criação de um título que representa uma equivalência entre valores monetários e áreas passíveis de serem construídas além do limite que o zoneamento impõe – é que permitiria a arrecadação antecipada de recursos a “custo zero” para o financiamento necessário à realização de obras e outros investimentos públicos. Trata-se portanto de um instrumento de intermediação financeira que tem por base – “âncora” ou

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A regulamentação dos CEPACs em relação à Operação Urbana Faria Lima será tratada no Capítulo 10.

25

No Projeto de Lei 259/94, o então vereador Marcos Cintra (PL) – que em 1993 foi Secretário Municipal do Planejamento, Privatização e Parceria na gestão de Paulo Maluf - propôs a criação dos CEPACs, como instrumento de planejamento urbano e fonte adicional de recursos sem ônus para o passivo municipal.

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Na página de Marcos Cintra na Internet há uma seção que trata dos CEPAC, contendo diversos documentos e artigos publicados em jornais <http://www.marcoscintra.org/novo/default.asp> .Ver especialmente o artigo “Os CEPACs da Avenida Faria Lima” publicado no Jornal da Tarde de 12/2/1994, onde pode ser lido o seguinte: “A proposta de securitização de direitos de construir [...] poderá servir de novo paradigma de financiamento de investimentos públicos em situações de grave escassez de recursos, como ocorre agora no país.” (CINTRA, 1994 ).

“lastro” – o solo urbano e as expectativas em torno de sua valorização futura. Desse modo, a conjugação entre a expectativa de incrementos de valor do solo urbano e a possibilidade de adensamento construtivo constitui a base para que a “arrecadação voluntária, sem conotação impositiva” seja efetivamente realizada. Por sua vez, a expectativa de valorização futura – dos terrenos reais e das áreas de terreno virtuais27 _{representadas nos} CEPACs -teria como suporte os investimentos públicos a realizar28_.

Outra virtude dos CEPACs seria a absorção, “para a coletividade”, da “renda diferencial gerada por investimentos governamentais, tradicionalmente apropriada por segmentos do setor privado”, podendo financiar “ações de interesse social [...] sem que o passivo financeiro da prefeitura sofra acréscimos” (id. ibid.). Ou seja, sem sobrecarregar o orçamento e sem incremento da dívida pública.

A quantidade de títulos emitidos tem por base um estoque de área de construção adicional que presumidamente é calculado levando em consideração os terrenos reais existentes e projeções de adensamento construtivo possibilitadas pelo programa de obras públicas. Como visto acima, na Operação Urbana Faria Lima os CEPACs seriam emitido com base na área total de construção adicional permitida pela Lei da Operação Urbana Faria Lima, 2,25 milhões de m2 no perímetro da Operação.

Os CEPACs representam, portanto, uma sofisticação dos mecanismos de outorga onerosa – ou seja, venda - de potencial construtivo, na medida em que a área fictícia de terreno – o terreno virtual – encontra um equivalente em forma de título com valor monetário definido e que pode ser livremente comercializado, desvinculando o direito de construir de sua base física concreta, ou seja, dos terrenos reais existentes.Mesmo que o título, para ser resgatado, deva ser aplicado a projeto de empreendimento em terreno específico29_{, enquanto permanece como título é passível de operações especulativas como} qualquer outro título financeiro.

Por outro lado, a aplicação de CEPACs pode vir a ser inviável para determinados terrenos, para determinados tipos de empreendimentos ou em determinados períodos de tempo. Como o potencial adicional de construção só pode ser aplicado a um terreno determinado que possui localização também determinada, e como o preço do terreno é dado principalmente pela relação entre oferta e demanda em função de sua localização relativa e da capacidade de pagamento de possíveis compradores – argumentos que serão

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Segundo o mesmo “critério do terreno virtual” que foi examinado na Seção 2.4 e no Quadro 2-3 do capítulo anterior.

28

Com “...o mercado lhes atribuindo valor [aos títulos] na proporção do fluxo de benefícios privados que os investimentos [públicos] gerarão” (CINTRA, 2001).

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Originalmente, os CEPACs poderiam ser transferidos para outras áreas de Operação Urbana e até serem aplicados em Operações Interligadas. (Art. 8°, inciso II). Tal possibilidade, posteriormente vetada no Estatuto da Cidade, não pode ser aplicada pela não regulamentação do CEPAC como título mobiliários pala CVM – Comissão de Valores Mobiliários.

desenvolvidos nos capítulos finais deste trabalho – a possibilidade e oportunidade de conversão de CEPACs dependerá da variação dos preços de terreno em uma área da Operação Urbana em relação a outras áreas dentro ou fora da área de Operação Urbana. É possível presumir que para determinadas localizações, durante determinados períodos, o potencial de construção adicional não tenha aplicabilidade ou, dizendo de outro modo, a outorga onerosa do direito de construir não proporcionaria a taxa de retorno necessária para a viabilização de empreendimentos, ou de determinados tipos de empreendimentos, naqueles terrenos. Nesse caso, os CEPACs não seriam utilizados pelos proprietários ou empreendedores, podendo ocorrer desvalorização do título em relação a seu valor de face, e comprometendo o financiamento do programa de obras da Operação Urbana pelo comprometimento da oferta futura de CEPACs pela Prefeitura. Possivelmente implicando na utilização de recursos orçamentários para a continuidade das obras ou em não ressarcimento dos investimentos públicos realizados. E possivelmente entravando novos empreendimentos.

No caso em foco, sem que a lei tivesse sido aprovada, as obras na Avenida e os processos de desapropriação foram iniciados com recursos orçamentários, na forma de custeio direto. Nesse caso, a valorização imobiliária foi diretamente provocada pela intervenção pública, antes de qualquer contrapartida30_.

Utilização do estoque de área construtiva adicional no tempo

Com respeito à utilização dos estoques nas áreas direta e indiretamente beneficiadas em relação ao tempo, e considerando o prazo de vinte anos de vigência definido originalmente na Lei da Operação Urbana (Art. 28°), há uma clara diferenciação entre áreas direta e indiretamente beneficiadas. Para explicitá-la, foi calculada a média simples mensal de outorga de área adicional de construção e a percentagem mensal de consumo de estoque para o período entre setembro de 1995 e outubro de 2000, conforme a tabela a seguir. A percentagem mensal é dada pela proporção entre a média mensal de área construída adicional utilizada em relação ao estoque total.

Observa-se que as médias mensais de outorga onerosa para as áreas indiretamente beneficiadas foram significativamente maiores aquelas para as áreas diretamente beneficiadas.

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Adriana Camargo sugeriu que a apropriação da valorização provocada pelo investimento público foi realizada principalmente pelos empreendedores imobiliários, pelos seus financiadores e pelos proprietários de imóveis que não sofreram desapropriação, conforme se pode verificar em simulação realizada pela autora (op. cit., p. 107 e segs.). Pelos valores da simulação, a contrapartida paga ao município correspondia a cerca de 40% da valorização obtida no terreno pela concessão das derrogações à lei de zoneamento.

m² 1.000 m²/mês meses

Áreas diretamente beneficiadas 204.344 3,35 0,27% 373

Áreas indiretamente beneficiadas 358.711 5,88 0,59% 170

Perímetro da Operação 563.055 9,23 0,41% 244

Fonte: Elaboração própria com base nos dados da Tabela 3.1 acima

Período para esgotamento do

estoque Área construída

adicional Consumo mensal

Porcentagem mensal de consumo

do estoque Operação Urbana Faria Lima

Médias mensais de consumo do estoque

agosto 1995 a outubro de 2000 (61 meses)

Tabela 4-4. Médias mensais de área construída adicional outorgada.

Fonte: elaboração própria.

Presumindo que as porcentagens médias mensais de consumo sejam mantidas até o esgotamento dos respectivos estoques – ou seja, fazendo uma projeção dessas médias mensais para - foram obtidos os períodos em números de meses necessários para o esgotamento dos estoques, representados na última coluna.

Embora o resultado de 244 meses para todo o perímetro da Operação esteja próximo do período de vinte anos definido na lei de 1995, a disparidade entre os períodos obtidos para as duas categorias de áreas, indica que a velocidade média de consumo de estoques31 _{nas áreas indiretamente beneficiadas é cerca de duas vezes maior que nas áreas} diretamente beneficiadas. A revisão dos critérios utilizados para a distribuição dos estoques, flexibilizando e tornando mais específicas as regras relativas aos estoques, extinguindo a diferenciação entre as duas categorias de área e os respectivos mecanismos de outorga onerosa, realizada nas reformulações da Lei em 2004, pode ser interpretada como resposta a essa tendência.

Parceria público-privado

Quanto à parceria público-privado, são dois os principais aspectos a examinar. O primeiro diz respeito às características do grupo político que deu sustentação ao prefeito durante seu mandato e aos métodos utilizados pelo prefeito Paulo Maluf – pacto homologatório, práticas clientelistas e patrimonialistas (CAMARGO, op. cit., p. 117). A Operação foi iniciada a partir de uma posição de força: o “fato consumado” do início da obra e da realização das desapropriações. O caso dessa parceria público-privado, onde o

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A noção de “velocidade média de consumo de estoques” foi empregada aqui como índice para mensuração da utilização do estoque em relação ao tempo, de modo análogo à noção de velocidade de vendas (volume de vendas por unidade de tempo) utilizada pelo setor imobiliário para comparação entre empreendimentos.

poder público representado pelo prefeito - ou, de modo mais amplo, por uma coalizão conservadora com discurso modernizador - assumiu as demandas do setor imobiliário conduzindo a operação de modo autoritário, parece bastante específico. Essa especificidade pode ser considerada emblemática da apropriação de um instrumento de política urbana por forças sociais e políticas conservadoras. O instrumento das Operações Urbanas, aparentemente neutro, considerado inovador, concebido inicialmente com forte orientação redistributiva32 _{–, fica em segundo plano e a ação – baseada na autoridade e no emprego da} força legalmente amparada – toma o primeiro plano. Estratégia análoga será empregada pela mesma coalizão na abertura da Avenida Água Espraiada, como será visto no Capítulo 6.

O segundo aspecto é que na Operação Urbana Faria Lima, a parceria público- privado mantém os mesmos pressupostos que na Operação Urbana Anhangabaú: a participação é compreendida como “adesão” voluntária a um conjunto de diretrizes e propostas e concorda em pagar por isso, também voluntariamente. A primeira diferença é que os interesses do setor imobiliário encontram-se expressos a partir da própria motivação da Operação, com a caracterização do primeiro trecho da Avenida Faria Lima, entre o Largo da Batata e a Avenida Cidade Jardim, como centro de desenvolvimento – empregando termo mais recente, tratar-se-ia de expansão de uma nova centralidade, articulando melhorias previstas para os transportes públicos de massa (Linha 4 do Metrô no Largo da Batata, plano de recuperação do transporte ferroviário na marginal do Rio Pinheiros pela CPTM) com melhorias para a acessibilidade de veículos particulares. Que tornava propícias ações de adensamento construtivo acompanhadas por remembramentos de lotes e de nova configuração fundiária no interior das quadras, baseadas em empreendimentos de porte considerável. Em sua formulação, o incentivo para remembramento de lotes com o objetivo de obtenção de terrenos com mais de 2.000 m² e a área mínima de 1.000 m² de terreno para participar da Operação são evidências nesse sentido33_{. A segunda diferença relevante é a diferenciação da outorga onerosa no interior da} área de Operação, com a definição de subperímetros – as áreas diretamente beneficiadas - onde se pressupunha interesse imobiliário maior, o que não se verificou, como indicado acima. A reformulação da Lei em 2004 irá evidenciar não apenas a impossibilidade de aplicação de um valor único de contrapartida para toda a área como também a necessidade de revisão periódica – com tendência a uma flexibilização permanente - dos critérios utilizados para essa diferenciação.

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Como visto, no projeto de Plano Diretor de 1985 e na justificação da Operação Urbana Anhangabaú, a não utilização de recursos orçamentários em grandes obras de remodelação urbana permitiria o emprego desses recursos em programas sociais.

33

Lembrando que o aproveitamento máximo de um terreno com área de 1.000 m² implicaria área construída computável igual a 4.000 m², pela aplicação do coeficiente de aproveitamento CA=4 – uma construção de porte considerável, sobretudo se a ela forem somadas as áreas não computáveis, sobretudo os estacionamentos em subsolo.

Benefícios públicos

Quanto aos benefícios públicos obtidos através da Operação Urbana Faria Lima, um dos principais benefícios apontados é que a ligação viária contribuirá para uma melhor circulação de veículos no sentido norte-sul ou Lapa-Santo Amaro. Entretanto, desde o relatório de Colin Buchanan, Traffic in Towns34_{, tais afirmações são bastante discutíveis, já}

que foi demonstrado ali que maiores facilidades de circulação para veículos particulares,

No documento Operações urbanas em São Paulo: interesse público ou construção especulativa do ... (páginas 121-131)