CARACTERÍSTICAS DE UMA POLÍTICA PÚBLICA DE EXCELÊNCIA
10. Funcionalidade dos instrumentos
A lei criou uma série de instrumentos para a gestão das florestas públicas, dentre eles o Cadastro Nacional de Florestas Públicas e o Plano Anual de Outorga Florestal – PAOF. A elaboração do plano se faz obrigatória como instrumento preliminar da concessão florestal e segue uma metodologia que define as áreas prioritárias para a concessão82. Ocorre que o PAOF foi muito criticado por não incluir áreas que realmente estariam mais aptas para a concessão, onde há mais estudos técnicos e científicos que permitiriam implementar a gestão das florestas públicas com mais qualidade, por meio dos instrumentos previstos na lei83.
11. Indicadores (custo unitário, economia, eficácia, eficiência)
O Ministério do Meio Ambiente estima a área a ser destinada para concessão e para uso comunitário nos primeiros dez anos de aplicação da lei84. A mesma exige que na preparação do edital de licitação devam ser feitos estudos técnicos preliminares que incluam o inventário florestal e o levantamento potencial das cadeias produtivas da região. 79 Ver páginas 132 e 133 80 Ver páginas 98 a 101 81 Ver páginas 123 a 126; 129 a 132; 138 a 140 e 143 a 145 82 Ver páginas 96 a 116 83 Ver página 132 84 Ver página 98
No edital, deverão constar os indicadores sociais, ambientais e econômicos a serem utilizados no processo de concessão85. Ocorre que há poucos estudos técnicos e científicos para subsidiar a construção dos indicadores previstos no edital, o que põe em risco a qualidade da implementação da referida lei86
Fonte: CIPE, Directory of Public Policy Institutes in Emerging Markets. Washington:1996 in Parada (2006)
Observa-se no quadro acima a aplicação do modelo evidenciado por Parada (2006) no processo de formulação da Lei de Gestão de Florestas Públicas, por meio da análise do discurso dos atores entrevistados. Cabe ponderar que o modelo proposto não contempla a avaliação da capacidade institucional dos órgãos diretamente envolvidos no processo de formulação das políticas públicas. No caso do Brasil, é notória a baixa capacidade institucional existente nos órgãos ambientais nos diferentes entes federativos, revelada pela insuficiência quantitativa e qualitativa de recursos humanos, materiais, financeiros, tecnológicos, organizacionais, gerenciais e de informação. Isso pôde ser constatado no depoimento dos diversos atores envolvidos no processo, por meio da pesquisa realizada.
Nesse contexto, pode se considerar que a Lei de Gestão de Floretas Públicas não atende aos elementos e características necessários a se chegar a uma política pública de excelência. Ao observar o pensamento dos cientistas que dialogam no capítulo teórico desta tese e as inconsistências apresentadas na aplicação do modelo acima, constata-se que os problemas não são inerentes apenas ao processo de formulação da Lei de Gestão de Florestas Públicas, mas também à política ambiental no Brasil.
85 Ver páginas 118 a 129 86
6. CONCLUSÃO
A dimensão político-institucional do processo decisório ambiental influi diretamente na efetividade da política ambiental no Brasil. Nela, encontram-se atores com uma configuração de interesses conflituosa, que podem usar ou não o conhecimento técnico e/ou científico existente na implementação das políticas públicas orientadas para a gestão sustentável das florestas públicas brasileiras.
Na presente pesquisa, cuja metodologia escolhida foi “análise do discurso”, foi possível desvelar, sob os aspectos econômico, político-institucional, ecológico e social, a política ambiental no Brasil, por meio do estudo da Lei de Gestão Sustentável das Florestas Públicas e de suas respectivas regulamentações, no período de 2004 a 2010.
Na pesquisa de campo, foram realizadas entrevistas semiestruturadas com cientistas, técnicos, gestores, ambientalistas, burocratas e políticos, efetivamente envolvidos no processo, bem como representantes do Estado, do setor produtivo e de organizações não- governamentais. A partir das entrevistas, foram observados a configuração de interesses, a dinâmica de interação entre os atores e os arranjos institucionais envolvidos no processo de formulação da Lei de Gestão de Florestas Públicas. Foram também identificados os principais problemas, desafios, ameaças e oportunidades existentes no mesmo, sob a ótica das perspectivas político-institucional, ecológica, social e econômica, dando ênfase à dimensão político-institucional.
Na realização da pesquisa, por meio das entrevistas, do levantamento bibliográfico e de documentos existentes nos órgãos públicos envolvidos, foi confirmada a hipótese de que a fragilidade político-institucional existente no cenário de formulação da política ambiental do país impede que a Lei de Gestão de Florestas Públicas seja implementada de forma efetiva para gestão sustentável e estratégica das florestas brasileiras.
No nível federal, os órgãos e entidades ambientais carecem de fortalecimento institucional e de reorganização de suas competências regimentais. Predominam ainda a fragmentação e falta de sinergia entre os órgãos ambientais federais. Problemas relacionados ao conflito e sobreposição de competências entre essas instituições prejudicam também a eficiência e eficácia do processo decisório ambiental no país.
Esse cenário foi reforçado com a criação do Serviço Florestal Brasileiro em 2006, que aumentou a estrutura organizacional do Ministério do Meio Ambiente sem otimizar a modelagem dos processos na área ambiental federal. O IBAMA tem competência regimental de autorizar o licenciamento de planos de manejo das áreas de concessão, e, quando a concessão acontecer em unidade de conservação federal, a autorização fica a cargo do Instituto Chico Mendes da Biodiversidade, que é o gestor da unidade responsável por prever a exploração dessas áreas no seu plano de manejo. É necessário que o plano de manejo esteja aprovado para que o Serviço Florestal possa incluir essas áreas no Plano Anual de Outorga Florestal- PAOF.
A despeito das terras indígenas e assentamentos serem excluídos do PAOF, o arranjo institucional florestal se torna mais complexo quando inclui o INCRA, que tem muita dificuldade de encaminhar os processos de licenciamento ambiental nos assentamentos rurais em florestas públicas, e a FUNAI, que coordena as terras indígenas. Nesse cenário, o Serviço Florestal fica com a capacidade decisória e gerencial reduzida. É necessário, portanto, rediscutir esse arranjo institucional no sentido de otimizar o processo decisório do setor.
Esse desenho deve ser concebido à luz do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, onde são incluídos os estados. Foi observado nesse estudo que o Estado brasileiro sofreu uma série de transformações decorrentes de suas reformas administrativas, influenciando diretamente a política ambiental no país, que, após a Constituição Federal de 1988, a publicação da Política Nacional de Meio Ambiente, a realização da Rio 92 e outros marcos históricos, trouxe uma crescente perspectiva da descentralização. A Lei de Gestão de Florestas Públicas é um exemplo concreto de tal perspectiva. Salienta-se que um dos grandes desafios da Lei reside na criação dos Sistemas de Gestão Estaduais, que exige dos estados capacidade institucional para implementá-la.
Ocorre que os órgãos ambientais estaduais – OEMAs estão totalmente despreparados para atender com eficácia as demandas de fiscalização, licenciamento da atividade florestal e de licenciamento em geral. Com isso, a perspectiva de descentralização adotada na lei fica comprometida em sua qualidade. Soma-se a isso o fato de o setor florestal brasileiro estar inserido num ambiente de corrupção entre madeireiros e
latifundiários, que continuam a destruir impunemente as florestas - e a fragilidade político- institucional é um fator que contribui para esse cenário.
Na análise crítica, sob as perspectivas político-institucional, ecológica, econômica e social do processo de efetivação da Lei de Gestão de Florestas Públicas, foram demonstrados os principais problemas e desafios do processo, bem como a influência e relação entre essas diferentes perspectivas para a gestão sustentável das florestas públicas brasileiras.
A Lei de Gestão de Florestas Públicas e suas respectivas regulamentações dispõem de alguns dispositivos que põem em dúvida se haverá ou não a sustentabilidade das florestas públicas brasileiras. No depoimento dos cientistas entrevistados, foi apontado que os limites de exploração e os parâmetros e critérios definidos na lei, em suas respectivas regulamentações e nas normas sobre a elaboração dos planos de manejo não asseguram a sustentabilidade das florestas públicas.
A exploração, então, em terras públicas e nominalmente em florestas nacionais, onde principalmente estão sendo abertas as concessões, vem sendo feita com base no processo de exploração madeireira tradicional, com baixa tecnologia e escassa aplicação de conhecimento científico para o manejo sustentável. Em verdade, estão se repetindo os mesmos processos de degradação de florestas com a exploração de alto impacto, sem agregar o devido valor ao produto no local.
No presente estudo, foi enfatizada a importância do conhecimento no processo de formulação das políticas públicas para o desenvolvimento sustentável. No caso da Lei de Gestão de Florestas Públicas, foi identificada a clara necessidade de se agregar mais conhecimento à execução da referida lei, aproximando a ciência da tomada de decisão. No entanto, a ciência e o conhecimento existente, com todas suas limitações, não são suficientes para que as políticas assegurem a gestão sustentável das florestas públicas. Existe algo que vai além de todo esse processo, que é a forma como os interesses políticos são construídos e conduzidos.
De acordo com os proponentes da lei, a mesma dispõe de salvaguardas gerais, que são espécies de freios, tais como o percentual de área absoluta definido, que é uma quantidade de área que se deixa intocada para servir de parâmetro no futuro, limite de
volume por hectare e do número de árvores a serem cortadas por espécie, bem como do diâmetro das mesmas.
Todavia, houve e ainda há divergências técnico-científicas relacionadas aos parâmetros definidos na legislação. Um exemplo emblemático são os parâmetros do ciclo de corte, que, segundo alguns cientistas entrevistados, não são compatíveis com o teste de crescimento das árvores – eles deveriam variar para cada tipo de árvore, e o ciclo é padronizado, de 30 anos para todas. Em geral, são as árvores de madeira mais dura e crescimento lento que são mais valiosas e que também levam mais tempo para o ciclo. Há outro problema de corte geral relacionado à qualidade das árvores cortadas, na medida em que são retiradas primeiramente as melhores árvores, e, então, as que ficam são as menos valiosas e de pior qualidade genética.
Certamente, o Brasil ainda carece de vultosos investimentos em pesquisa na área florestal, que está em flagrante descompasso em relação à gigantesca biodiversidade existente. Com o ritmo da exploração econômica, muito dessa riqueza poderá ser perdida antes mesmo de ser conhecida. É necessário conhecer melhor a floresta para que a mesma possa ser mais valorizada e manejada com o refinamento maior que a ciência permite. Os tomadores de decisão poderiam começar com uma experiência piloto, em vez de incluir, de forma apressurada, uma série de concessões previstas no Plano Anual de Outorga Florestal – PAOF, com critérios que carecem de maior conhecimento técnico e científico.
Essa observação pode ser verificada na primeira concessão, que foi bastante criticada justamente pelo fato da FLONA Jamari não dispor de estudos suficientes para que a mesma possa ser manejada com alto nível de conhecimento. Seria interessante ter sido adotada, como experiência-piloto, a Floresta Nacional do Tapajós, que é mais bem conhecida no Brasil, objeto de milhares de trabalhos publicados, com mais informação técnica, bem como maior número de associações e organizações não-governamentais instaladas – o que geraria maior controle social no processo. Dessa forma, a aplicação dos conceitos de sustentabilidade e desenvolvimento sustentável fica comprometida na Lei de Gestão de Florestas Públicas, considerando os critérios da concessão e os parâmetros de ordem ecológica estabelecidos.
Tal fato é também corroborado na leitura da perspectiva econômica da lei. A lei e suas respectivas regulamentações definem que o processo licitatório é pautado por técnica e preço. A nota técnica procura valorizar os benefícios sociais e ecológicos, o que é considerado um ponto favorável. Por outro lado, é fundamental atentar para a lógica econômica da lei e compreender o que é economicamente viável para o Estado e o que é economicamente viável para o concessionário, considerando que a concessão deve ser vantajosa para ambos. Ocorre que ser economicamente viável para o Estado significa afirmar, sobretudo, que seus recursos florestais estão sendo valorados de forma adequada, orientados para as perspectivas macro e microeconômica das regiões envolvidas, onde se tem um setor florestal que deve buscar agregar valor ambiental, social e econômico em seus produtos e serviços.
Esse entendimento não é revelado na lei. Na formação do preço do edital não são incluídos os recursos da biodiversidade existente no local, até porque não se conhece com precisão esse ativo. Além disso, não são contemplados os serviços oferecidos pela floresta como os créditos de carbono, considerando que as florestas brasileiras têm grande valor mantendo a biodiversidade, o clima, o ciclo de árvores, estoque de carbono, etc. Não cabe dúvida que esses serviços são maios valiosos do que o valor da madeira retirada para pastagem e outros fins econômicos. A lei de gestão traz a perspectiva de manutenção da floresta em pé, mas a mesma precisa prover a valoração econômica adequada dos bens e serviços que a floresta oferece ao país e ao planeta.
A perspectiva econômica da lei de gestão de florestas públicas pode ser comprometida tendo em vista que a lógica econômica não é compatível com a lógica da ecologia. As florestas tropicais não crescem de uma forma que concorrem com outros investimentos interessantes para o mercado. Isso faz com que a lógica seja de cortar o máximo possível e o mais rápido possível, comprometendo o valor da floresta no longo prazo. O segundo ciclo de corte, após trinta anos, é economicamente menos vantajoso que o primeiro ciclo. Além das árvores serem maiores e mais valiosas no primeiro ciclo, as que serão cortadas estão lá há centenas de anos, e nunca houve custo de manejo florestal. Nelas, não foram investidos recursos para manejar durante essas centenas de anos. Consequentemente, a partir já do segundo ciclo, há mais gastos e menos árvores.
A concepção da modelagem econômica trazida pela lei pode trazer impactos positivos para algumas empresas no curto prazo, mas tem o risco de causar impactos ecológicos e sociais negativos no longo prazo.
No que diz respeito às comunidades da floresta, a lei procura beneficiá-las em seu modelo de gestão proposto, mas há um hiato entre o discurso e a prática, entre a formulação e a implementação, considerando-se a demora em implantar o manejo florestal comunitário. Isso se deve, novamente, à fragilidade institucional do Estado brasileiro e ao contexto social vigente das florestas brasileiras. De fato, não foram desenvolvidos adequadamente os mecanismos de suporte de manejo florestal comunitário. Junte-se a isso a pouca experiência acumulada em manejo florestal comunitário no Brasil. Um dos maiores desafios na perspectiva social, é a escala de velocidade dada ao mecanismo de concessão ao mesmo tempo que se dá tal escala para o mecanismo de manejo florestal por comunidades, que são os dois mecanismos de uso da floresta pública previstos na lei.
Outro aspecto observado na pesquisa que merece uma atenção especial é o risco de exclusão social na execução da lei. De fato, a mesma pode excluir algumas comunidades consideradas invasoras. O mesmo ocorre com os assentamentos concedidos pelo INCRA. Os assentados passaram a usufruir dos recursos fora dos limites da lei e sobreviveram com aquela renda, que se tornou indispensável para determinadas comunidades. É certo que tais assentamentos são grandes responsáveis pela redução da extensão florestal no país, pois a maioria das comunidades que vão para a floresta não conhecem sua dinâmica de funcionamento, tampouco as técnicas e instrumentos que constituem o manejo florestal sustentável.
Diante desse cenário, o Estado deve promover ações concretas de capacitação técnica e financeira para tais comunidades, inclusive, as indígenas, bem como para aqueles residentes em reservas extrativistas e de desenvolvimento sustentável. Se, na prática, o foco for a concessão, corre o risco de essas comunidades serem relegadas a segundo plano. Até o momento, quatro anos após a publicação da lei, foram observadas poucas ações nesse sentido.
A perspectiva de se aplicar o conceito de sustentabilidade na Lei de Gestão de Florestas Públicas e na política ambiental do Brasil exige esforços no sentido de conciliar
os interesses de diversos setores e atores, que devem buscar, sobretudo, uma sociedade socialmente justa e ecologicamente correta. Para tanto, torna-se imprescindível que o processo de formulação das políticas ambientais seja consubstanciado na lógica da transversalidade, pautado constantemente pelo diálogo propositivo entre os diversos setores do governo, mercado e sociedade civil, nos níveis local, regional e global.
O Brasil já possui diversas leis que dispõem sobre as atividades florestais, que até o momento se mostraram ineficazes para frear o desmatamento, não havendo garantia de que uma nova lei poderá conter a desordem nas florestas brasileiras, embora a Lei de Gestão de Florestas Públicas traz em seu texto alguns elementos que demonstram um avanço na política florestal do país. Por outro lado, o excesso de legislação e a falta de harmonia entre os dispositivos legais imprimem uma complexidade à estrutura normativa ambiental do país, que dificulta a realização das políticas e também provoca maior distanciamento dos formuladores de política e tomadores de decisão em relação ao conjunto da sociedade.
Os conselhos com representantes da sociedade civil, técnicos e cientistas são elementos importantes para aproximar a ciência e a sociedade do processo decisório ambiental, mas os mesmos perdem a eficácia quando as políticas são formuladas num ambiente com pouca maturidade técnica e institucional. O Estado brasileiro tem uma cultura burocrática que prioriza a formulação de normas e leis em detrimento de ações gerenciais, que são fundamentais no processo. Em outras palavras, há mais formuladores de política e tomadores de decisão que bons gestores.
Enquanto os problemas e desafios apontados no presente estudo não dispuserem de instrumentos adequados para serem solucionados, a Lei de Gestão de Florestas Públicas será apenas uma lei a mais no ordenamento jurídico ambiental do país. Entende-se que a referida lei não está adequada ao contexto sócio-ambiental e econômico do setor florestal. É necessário, sobretudo, que o país tenha um plano de gestão estratégico para as florestas públicas brasileiras, com metas e ações de curto, médio e longo prazo, que vão desde o fortalecimento das instituições até a resolução dos problemas fundiários e a promoção de capacitação técnica e financeira às comunidades, com os instrumentos de comando-e- controle e econômicos adequados à realidade do país.
Na análise crítica da execução da Lei de Gestão de Florestas Públicas, observaram- se os principais problemas e desafios desse processo, que, em verdade, nas diferentes perspectivas apresentadas, revelam os problemas da política ambiental do Brasil, que são, em grande parte, de ordem político-institucional. Os conflitos de interesses entre os atores envolvidos, muitas vezes pautados pela predominância dos interesses econômicos e políticos de curto prazo, contribuem para que as políticas ambientais sejam contextualizadas sem o nível de conhecimento técnico e científico satisfatório. Ademais, é notável a baixa capacidade institucional existente nos órgãos ambientais no Brasil nos diferentes entes federativos, revelada pela insuficiência quantitativa e qualitativa de recursos humanos, materiais, financeiros, tecnológicos, organizacionais, gerenciais e de informação.
Nesse contexto, portanto, pode-se considerar que as afirmações e declarações apontadas no presente estudo levam à constatação de que a fragilidade político-institucional existente no cenário de formulação da política ambiental do país impede que a Lei de Gestão de Florestas Públicas seja implementada de forma efetiva para a gestão sustentável e estratégica das florestas brasileiras.