A Importância do Conhecimento 35 no Processo de Formulação de Políticas para o Desenvolvimento Sustentável

Os Estados Nacionais desempenharam um papel central na busca do progresso e desenvolvimento baseados numa racionalização que se eximiu de conceber a sociedade como um sistema natural, mecânico ou orgânico, do qual é preciso respeitar e descobrir as leis, na busca do bem comum. Touraine (1994) argumenta que o crescimento desordenado e o uso inadequado dos recursos naturais fizeram com que o progresso passasse a ser

35 _{Esta tese se enquadra no enfoque de que o conhecimento não é apenas aquele oferecido pela ciência, mas}

encarado, por muitos, com desconfiança e incerteza na construção de um mundo capaz trazer bem-estar para as futuras gerações. Nas palavras de Touraine (1994):

Não confiamos mais no progresso; não acreditamos mais que o crescimento traga consigo a democratização e a felicidade. À imagem libertadora da razão sucedeu o tema inquietante de uma racionalização que concentra no cume o poder de decisão. Cada vez mais tememos que o crescimento destrua equilíbrios naturais fundamentais, aumente as desigualdades em nível mundial, imponha a todos uma corrida esgotante às mudanças. Por trás dessas inquietações surge uma dúvida mais profunda: não está a humanidade em vias de manter sua aliança com a natureza, de tornar-se selvagem no momento em que ela se acredita liberada das exigências tradicionais e senhora de seu destino? (TOURAINE, 1994, p. 391).

Certamente, a crise dos atuais paradigmas de desenvolvimento está relacionada ao esgotamento de um estilo de desenvolvimento ecologicamente depredador, socialmente perverso, politicamente injusto, culturalmente alienado e eticamente repulsivo. A crise atual é fundamentalmente uma “crise ecopolítica”, ou seja, relacionada com os sistemas institucionais e de poder que regulam a propriedade, distribuição e uso de recursos. Pode-se considerar uma crise de civilização, caracterizada como o resultado de uma “transição ecológica” que começou com a chegada da Revolução Agrícola há nove mil anos. (GUIMARÃES, 1991; GUIMARÃES, 2003).

A Revolução Industrial trouxe um modelo de progresso e desenvolvimento a qualquer custo, que refletia as matizes do pensamento da economia clássica, no qual os recursos naturais eram considerados fontes inesgotáveis. As políticas ambientais foram historicamente relegadas a segundo plano e passaram a ganhar respeito e força no final dos anos 60, beneficiando-se da liberdade de expressão anti-guerra e de interação cultural que cruzava as maioria dos países ocidentais daquela época. Elas surgem como resposta às demandas de algumas camadas da sociedade que resistiam a um modelo que sempre priorizou as políticas econômicas em detrimento daquelas orientadas para o meio ambiente. O meio ambiente como objeto de políticas públicas apresenta um conjunto peculiar de características que se diferenciam das outras áreas de políticas públicas. A política ambiental, em regra, atua sobre problemas que envolvem bens comuns, o que implica

gerenciar problemas relevantes de ação coletiva. Os benefícios gerados pelo uso de um bem público muitas vezes estão concentrados nas mãos de produtores, enquanto os custos são espalhados amplamente. Essa constatação fundamenta posições como a do movimento de justiça ambiental, bem como a demanda inserida no paradigma do desenvolvimento sustentável por justiça distributiva entre a presente geração, em especial, no que toca aos países do Terceiro Mundo, e em relação às futuras gerações.

As políticas ambientais surgem no cenário político como sendo “as estraga- prazeres”. As chamadas “ecopolíticas” são caracteristicamente “negativas” em comparação a outras políticas, sempre ressaltando o que “não” deveria ser feito, geralmente enfatizando o lado negativo da implementação de políticas “positivas” (GUIMARÃES, 2006). O mesmo ocorre com a imagem do ecólogo no processo de formulação das políticas ambientais. No Brasil, como em muitos países, o ecólogo não é visto como um cientista profissional, mas como um ativista/ambientalista, e, assim, não é levado a sério (LEWINSOHN, 2006). Nesse contexto, pode-se considerar que o meio ambiente sempre foi historicamente visto por políticos, burocratas, empresários, entre outros atores como um entrave ao desenvolvimento. Os diversos atores sociais que participam do processo de formulação de políticas públicas formam um campo de forças que orientam o rumo dessas políticas.

Ocorre que esse campo de forças está diluído em estruturas institucionais fragmentadas sob ponto de vista administrativo, o que gera a tendência de que se formulem e executem importantes decisões nas áreas industrial, energética, agrícola, dentre outras; sem a devida atenção à questão ambiental. Há, sem dúvida, um conflito de interesses que são evidenciados na medida em que na esfera institucional é observada uma preponderância da atuação governamental por meio do comando-e-controle36 sobre as atividades que potencialmente degradam o meio ambiente. O comando-e-controle é, sem dúvida, fundamental instrumento de políticas públicas no campo da política ambiental.

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Os instrumentos de comando-e-controle podem ser definidos como um conjunto de regulamentos e normas impostos pelo governo com a finalidade de restringir as ações que causam impacto ambiental. Como exemplo, podem ser destacados os regulamentos que determinam padrão de emissão de poluentes, as legislações que dispõem sobre o licenciamento de atividades potencialmente poluidoras, que podem proibir a produção, comercialização e uso de produtos específicos.

Por outro lado, o uso excessivo e exclusivo do comando-e-controle em conjunto com a multiplicidade e conflito dos diversos atores envolvidos na formulação da política ambiental é um fator que contribui para a pouca agilidade, altos custos transacionais e ao comportamento resistente a mudanças. Faz-se necessário ressaltar que as políticas públicas são estruturadas em diversos sistemas constituídos pelo conjunto de atores individuais ou coletivos, de organizações públicas e privadas, que lidam com uma determinada área ou problema de ordem pública. Os atores envolvidos apresentam um conjunto de crenças preestabelecidas sobre como enfrentar adequadamente os diferentes problemas que se lhes apresentam e, mais do que isso, diferentes projetos políticos e interesses.

Sendo assim, o Estado tem papel fundamental no sentido de reduzir a tensão entre crescimento econômico e proteção ambiental. Os racionalistas econômicos criticam o uso excessivo do comando-e-controle e os ambientalistas defendem o crescimento e aplicação rigorosa da legislação ambiental. À luz desse cenário, o Estado deve atuar como facilitador. Cabe dizer que, além da regulação, há a possibilidade de o Estado atuar em política ambiental pelo incentivo a ações voluntárias, mediante a sensibilização tão defendida pelos românticos verdes e acordos voluntários que são bem aceitos, por exemplo, pelos adeptos do pragmatismo democrático, bem como pelos chamados instrumentos econômicos37 de política ambiental.

Há uma extensa lista de instrumentos econômicos já em aplicação no Brasil e em diferentes países. Podem-se citar as “taxas ecológicas”, os subsídios à produção menos poluente e os sistemas de compensação, bem como os impostos e subsídios a

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Os Instrumentos Econômicos- IEs podem ser considerados como alternativas economicamente eficientes e ambientalmente eficazes para complementar as estritas abordagens de comando-e-controle. Teoricamente, ao fornecer incentivos ao controle da poluição ou de outros danos ambientais, os IEs permitem que o custo social de controle ambiental seja menor. Podem, ainda, fornecer aos cofres do governo local receitas fiscais de que tanto necessitam. Os instrumentos econômicos podem ser classificados em dois tipos: (i) incentivos que atuam na forma de prêmios e (ii) incentivos que atuam na forma de preços. Os primeiros requerem um comprometimento de recursos do Tesouro, enquanto os segundos geram fundos fiscais. Os incentivos que atuam na forma de prêmios são basicamente o crédito subsidiado, as isenções de imposto e outras facilidades contábeis para efeito de redução da carga fiscal. Os incentivos econômicos via preços são todos os mecanismos que orientam os agentes econômicos a valorizarem os bens e serviços ambientais de acordo com sua escassez e seu custo de oportunidade social. Para tal, atua-se na formação dos preços privados destes bens ou, no caso de ausência de mercados, criam-se mecanismos que acabem por estabelecer um valor social. Em suma, adota-se o "princípio do poluidor/usuário pagador". O objetivo da atuação direta sobre os preços é a internalização dos custos ambientais nos custos privados que os agentes econômicos incorrem no mercado em atividades de produção e consumo (SERÔA DA MOTTA & MENDES, 1996)

equipamentos, processos, insumos e produtos. As políticas ambientais que criam instrumentos econômicos que incentivem o setor produtivo a investir em meio ambiente são alternativas cada vez mais presentes e necessárias para mitigar o impasse entre desenvolvimento e meio ambiente presente na relação entre os diversos atores envolvidos com as políticas ambientais.

Ocorre que tais incentivos dependem de interesses de diversos atores que defendem diferentes objetivos institucionais. Por exemplo, o Ministério da Fazenda visa maximizar a arrecadação, o Ministério do Meio Ambiente visa à conservação e uso sustentável dos recursos naturais. Há um conflito de metas, o que reflete claramente a complexidade e dificuldades encontradas nas políticas orientadas para o desenvolvimento sustentável. Soma-se ainda a relevância dos problemas relacionados a esse campo de políticas públicas no quadro geral das questões referentes ao desenvolvimento do país, o grande número de organizações ambientalistas que têm como foco de atuação temas como desmatamento, unidades de conservação e biodiversidade. Observe-se que esse campo de políticas públicas estaria sendo objeto de mudanças graduais nos últimos anos. Logo, é necessário aperfeiçoar cada vez mais o diálogo entre os diversos atores que tratam de diversos temas e áreas de conhecimento nas políticas públicas.

Guimarães (1991) corrobora essa concepção e afirma que o desenvolvimento sustentável exige o conhecimento de variados campos temáticos, e se torna mais complexo tendo em vista o envolvimento da diversidade de atores com interesses conflituosos. De um lado, há empresários, empreendedores, corporações, multinacionais, os quais todos se beneficiam enormemente do crescimento da economia acelerada. De outro lado, há um grupo de conservacionistas, organizações comunitárias, cientistas e pessoas afetadas diretamente pelo impacto que o crescimento desordenado traz para o meio ambiente (GUIMARÃES, 1991).

No processo de formulação da política ambiental há diferentes atores que necessitam cada vez mais harmonizar seus interesses e aperfeiçoar a comunicação, para que a relação entre o conhecimento e tomada de decisão seja otimizada. Nessa relação, Scarano (2010) aponta para os aspectos relacionados aos problemas de comunicação entre os cientistas e tomadores de decisão, que decorrem notadamente pelos diferentes perfis desses

profissionais. De acordo com Scarano (2010), a literatura geralmente relaciona os problemas de comunicação a três diferenças fundamentais entre eles: 1) suas prioridades e foco, 2) a escala de tempo em que eles operam, 3) a linguagem e cultura.

Os cientistas trabalham de forma mais individualizada, focando em suas curiosidades, operam no longo prazo e usam seus jargões técnicos engajados numa cultura de debate. Por outro lado, os tomadores de decisão trabalham mais coletivamente, são conduzidos a tomar decisões mais imediatas e usam seus jargões técnicos para promover acordos. Tais diferenças dificultam a comunicação, que é pautada pelo processo de falar e escutar, que é intermediado por um conjunto de códigos chamado linguagem.

Na visão de Scarano (2010), mesmo que eles compartilhem da mesma linguagem, a comunicação pode ser complexa e com dificuldades no processo. Fabio Scarano, em seu artigo - “Brasilian List of Threatened Plant Species: Reconciling Scientific Uncertainty and Political Desicion-making” – relata essas dificuldades na experiência brasileira da elaboração da Lista de Espécies da Flora Brasileira Ameaçadas de Extinção, recentemente publicada no Brasil. A experiência relatada revela que é tarefa hercúlea afinar a comunicação entre os cientistas e tomadores de decisão para que o conhecimento seja utilizado da forma mais efetiva no processo de formulação das políticas públicas.

É importante ressaltar que o horizonte temporal38 dos políticos é diferente dos cientistas. Os políticos procuram gerar resultados no período que compreende sua gestão, visando materializar projetos que podem gerar impactos econômicos positivos e, por outro lado, fazem uso muitas vezes equivocado dos recursos naturais. Nesse sentido, é fundamental que os formuladores de política estabeleçam uma ponte de diálogo com os atores que geram conhecimento técnico e científico, seja na área ecológica, econômica, social, político-institucional, dentre outras.

No caso do Brasil, esse esforço se torna maior considerando os problemas relacionados à qualidade, quantidade e distribuição regional da informação científica

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O pronunciamento de Niro Igush, pesquisador titular do INPA, revela claramente esse ponto de vista quando esclarece os problemas relacionados à formulação de políticas para o manejo sustentável, visando ao atendimento de interesses econômicos mais imediatos. Nas palavras de Igush: “Em uma floresta de 1500 anos, cuja pesquisa mais antiga tem 32 anos, com pesquisas pequenas, sem escala, e dificilmente se teria condições de extrapolar alguma coisa daquilo em uma realidade de uma escala comercial”.

existente. De acordo com Lewinsohn (2009), a informação sobre a biodiversidade, o conhecimento científico, e mesmo a informação institucional são muito dispersos. Os formuladores de política e tomadores de decisão necessitam de ferramentas de apoio que tenham base de conhecimento técnico e científico.

Como resposta às necessidades de uso de ferramentas de apoio à tomada de decisão no Brasil, o Ministério do Meio Ambiente publicou em 2006 o relatório “Avaliação do Estado do Conhecimento da Biodiversidade Brasileira”, coordenado pelo cientista Thomas Lewinsohn, da Universidade Estadual de Campinas – UNICAMP. Além de sistematizar informações sobre a biodiversidade, o documento é uma ferramenta de gestão estratégica na medida em que apresenta um diagnóstico e propõe recomendações e o estabelecimento de objetivos e prioridades, bem como novas iniciativas para a formulação de políticas orientadas para a biodiversidade brasileira.

De acordo com Lewinsohn (2006), são necessários investimentos em ações de melhoria de gestão e do conhecimento da biodiversidade, tais como: mecanismos de custeio e infraestrutura para facilitar e melhorar a produção científica, criação e fortalecimento de núcleos regionais de pesquisa, novos inventários, novas tecnologias bioinformáticas, entre outros. Ainda de acordo com Lewinsohn (2009), o país está numa dinâmica de produção intensa e é preciso pensar em como se pode ser mais eficiente, aproveitar melhor os recursos, centrando em áreas que sejam mais críticas, identificando as grandes lacunas de conhecimento geográfico.

A constatação de Thomas Lewinsohn é relevante para a perspectiva de se agregar mais conhecimento ao processo de formulação de políticas, bem como de estreitar as relações com a ciência para que a mesma possa fornecer mais subsídios à elaboração de políticas. Ademais, a ciência e o conhecimento têm seus limites, o que reforça o fato de o conhecimento muitas vezes não ser internalizado de forma adequada e satisfatória no processo de formulação das políticas ambientais. Em verdade, existe algo que vai além de todo esse processo, que é a forma como os interesses políticos são construídos e conduzidos – Até que ponto esses interesses refletem uma preocupação com o bem-estar das populações futuras?

Faz-se necessário, portanto, compreender cada vez mais a importância do conhecimento no processo de formulação e implementação de políticas públicas para o desenvolvimento sustentável. O uso do conhecimento na formulação e aplicação de políticas públicas é uma questão bastante complexa, especialmente nos casos em que envolve uma atuação interdisciplinar, o que ocorre na Lei de Gestão das Florestas Públicas. Seu processo de execução envolve diversos atores – cientistas, políticos, comunidades locais, entre outros. É desejável que seja estabelecida uma harmonia entre esses atores. Entretanto, são encontrados problemas de ordens diversas no alcance dessa harmonia – um desafio que já se inicia na relação entre cientistas e políticos, bem como entre os próprios cientistas.

Na dinâmica entre a ciência e a política, há um fator que, muitas vezes, inviabiliza a aplicação do conceito de sustentabilidade nas políticas públicas – a incerteza científica. Na explicação de Morin:

O conhecimento comporta, no seu princípio mesmo, relações de incerteza e, no seu exercício, riscos de erro. Pode, certo, adquirir inúmeras certezas, mas não poderá jamais eliminar o problema da incerteza. (...) A incerteza não é apenas o câncer que rói o conhecimento, mas é também o seu fermento: leva-o a investigar, verificar, comunicar, refletir, inventar. A incerteza é ao mesmo tempo o horizonte, o câncer, o fermento, o motor do conhecimento (MORIN, 2005, p. 248-9).

Na aplicação de políticas para o desenvolvimento sustentável, é requisito fundamental o uso do conhecimento ecológico. Todavia, o conhecimento ecológico encontra limitações de ordens diversas, visto que grande parte dos problemas ambientais se depara com o problema da incerteza, e o progresso das ciências tem descoberto mais incertezas do que precisões absolutas. A incerteza, muitas vezes, contribui para que as questões ambientais possam ser manipuladas por interesses políticos e econômicos, fazendo com que os formuladores de política mascarem seus projetos com equivocados critérios técnico-científicos (COSTANZA, 1993). Os métodos científicos têm suas limitações e muitos ecologistas são despreparados para assumir a tarefa de subsidiar políticas e projetos ditos sustentáveis (HILBORN et al., 1993).

Apesar das limitações da ciência e do conhecimento, é fundamental que os formuladores de política interajam com cientistas na busca de conhecimento fidedigno. Isso não quer dizer que a ciência e o conhecimento sejam suficientes para que as políticas atendam às demandas da sociedade com efetividade. As relações sociais existentes no processo de formulação de políticas são engendradas por diversos problemas derivados da aplicação das mesmas, do que Herbert Simon chamou de “Racionalidade Limitada”39

– a capacidade limitada da mente humana comparada ao número de problemas aos quais precisa se dirigir (GUIMARÃES,1991). Como resultado disto, as coisas que são frequentemente consideradas critérios “técnicos” e “científicos” (padrões, regulamentos e normas) terão de ser barganhados, em suma, politicamente negociados.

De acordo com Guimarães (2006), há uma relação circular entre ciência e política – a ciência não vem em um vácuo da política e não opera no vácuo do conhecimento. Esta é a razão pela qual, precisamente, a política está encaixada nesta interação desde o começo. Segundo o autor, este círculo pode ser expresso em três questões diretas. Primeiro: devemos inquirir como um interesse social pode ser inserido na agenda de decisões públicas, particularmente através de conhecimento gerado por pesquisa científica. Em segundo lugar: uma vez que este específico desafio social estiver totalmente integrado no discurso político, na agenda pública, como trazer de maneira eficaz, o conhecimento científico para foro de ações concretas. Em terceiro lugar: deve-se apresentar a pergunta de como os verdadeiros resultados de políticas mudam a agenda científica através da identificação de brechas no conhecimento que requerem pesquisa adicional. Logo, a relação entre ciência e política se constitui em um processo contínuo de busca de conhecimento para subsidiar as políticas públicas. Assim, o conhecimento é gerado a partir de interesses que podem ser políticos, econômicos, ecológicos, sociais, etc.

Nessa relação, Latour (2004) propõe a expressão “matéria de interesse” em substituição ao que ele chama de “matérias de fato”. Matérias de fato são indiscutíveis,

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O paradigma da racionalidade limitada é extremamente relevante para a compreensão dos temas que permeiam a formulação das decisões em políticas públicas e sua implementação. As limitações das capacidades cognitivas, as ineficiências adaptativas, a multidimensionalidade e os múltiplos contextos associados às questões que se apresentam para decisão, os diferentes enquadramentos conceituais etc. constituem elementos relevantes para a análise consistente do processo decisório. Os modelos de escolha racional não parecem refletir a contento a complexidade do mundo fático.

eram produzidas em laboratórios fechados e não tinham consequências. Matérias de interesse são altamente discutíveis; têm inúmeras consequências indesejadas e são produzidas por muitas outras pessoas e não apenas por cientistas e industriais. Tudo que antes estava sob a classificação de fatos científicos num jornal pode agora ser encontrado sob a classificação de direito, negócios, política, cultura, etc. É isso que ele chama de “matérias de interesse”.

Antes, quando havia matérias de fato, todo um vocabulário foi projetado para julgar o que era e o que não era de fato. Filósofos se desentendiam sobre isso, mas acreditavam haver uma solução. Já com matérias de interesse, faz-se necessário reinventar inteiramente um vocabulário normativo. A relação da incerteza na política ambiental é um exemplo que