Perspectiva Político-institucional

As primeiras intenções de ordem político-institucional no processo de criação da lei eram solucionar e equacionar um grave problema no setor florestal brasileiro que ocorria basicamente pela exploração das florestas públicas, que vinham sendo utilizadas de forma totalmente predatória, com ocupações via grilagem, de baixa tecnologia, com pouca base cientifica, bem como com os graves problemas fundiários nas áreas de florestas. Nesse modelo, a floresta remanescente era invariavelmente substituída por áreas normalmente de pastagem ou alguma outra cultura. Observou-se sempre um impacto de curto prazo da exploração ilegal.

Na avaliação do pesquisador titular do INPA, Rogério Gribel, a lei tenta atacar uma questão relevante no desenvolvimento do país e da Amazônia, especialmente. Ou seja, ordenar o uso de terras públicas em termos de exploração florestal. Ele considera esse um aspecto positivo da lei. Por outro lado, Gribel considera que sua implementação já se deparou com uma série de dificuldades. Em seu entendimento, o fato da lei existir não impede que os processos tradicionais de ocupação da terra sejam paralisados, conforme seu depoimento abaixo:

Pelo contrário. Você provavelmente vai ter a partir de agora e já está acontecendo, duas frentes de exploração: continua a frente de exploração via grilagem, ocupação integral, e existe a frente de exploração, digamos, autorizada, inicialmente em áreas públicas e florestas nacionais. Não existe nenhum mecanismo claro que faça com que esse processo seja minimizado e desacelerado.

De acordo com Niro Igush, pesquisador titular do INPA, embora a lei traga a criação do Serviço Florestal, do Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal e a possibilidade de concessão, no processo de formulação, parecia que tudo convergia para concessão florestal e era o único objetivo de fato, não havia outra justificativa. Para ele, em última palavra, era o mercado internacional que estava ditando como deveria ser feito e a oferta de madeira é muito maior que a demanda. Segue seu pronunciamento:

Aí eu fui analisar porque essa preocupação com a concessão florestal. Primeiro lugar, nós temos na Amazônia uma característica peculiar, nós não temos a situação fundiária resolvida, propriedade privada aqui é minoria. Então, o que acontece? Pra você ter um projeto aprovado pelo IBAMA de manejo florestal você tem que ter título da terra, e se é um projeto aprovado pelo IBAMA sem certificação, você não chega ao mercado internacional.

Isso não era mencionado pelos atores que defendiam a lei, principalmente pela equipe do Ministério do Meio Ambiente. Eles utilizavam sempre em suas argumentações o fato de a mesma estar orientada para produção sustentável. Na visão de Niro Igush, o termo “sustentável” utilizado é uma forma de dar uma visibilidade ética para os atores envolvidos que defendem a referida lei. A ideia é passar para sociedade que se é sustentável, é boa.

Todavia, a mesma não explicita técnica e conceitualmente de que forma será aplicado o termo “sustentável”. A mesma descreve os arranjos institucionais, atores, competências, e alguns critérios para a produção “sustentável” dos recursos florestais, e não assegura se realmente haverá reconhecimento da qualidade técnica e científica dos instrumentos que serão utilizados para a gestão florestal - apenas informa os atores que têm competência para reconhecê-los, o que não é suficiente para assegurar a chamada sustentabilidade das florestas.

O conceito de manejo sustentável foi discutido na formulação da lei com muitas divergências e/ou falta de compreensão. No processo de formulação da lei, Tasso Azevedo tentava simplificar usando exemplos do que seria o manejo florestal. Suas palavras refletem como era realizada a discussão:

Eu vivia falando que você vai tirar cinco ou seis árvores, de cada mil, um hectare, a cada trinta anos. Como uma forma de ir fazendo com que as pessoas capturassem a ideia, então era simplificar o conceito de manejo e a pessoa também capturar. Para quem entende um pouco de floresta, entende na simplificação como a forma de você ser menos rigoroso com o manejo. Mas, na verdade, era uma forma especificar para as pessoas - é obvio que manejo é muito mais do que isso, mas é uma forma simples de explicar que manejo não é desmatamento. Quando você tem uma árvore caindo, a imagem que mostra quando você mostra desmatamento é um cara com uma motoserra derrubando árvore. Um cara com uma motoserra derrubando uma árvore é desmatamento, e, pode ser manejo, por exemplo.

Parecia que o “plano de manejo” seria suficiente para assegurar tal sustentabilidade, mas isso era constantemente colocado em dúvida, ainda mais quando feito pelos empresários. Inclusive, houve divergências sobre quem iria aprová-lo e controlá-lo. Ressalte-se que na discussão do projeto de lei no Congresso, foi feita alteração no texto original com a inserção de dispositivo que modifica o Código Florestal para descentralizar a aprovação dos planos de manejo florestal de forma geral, ligados ou não a processos de concessão florestal. Até então, o Código Florestal concentrava toda a aprovação desses planos no IBAMA, muitas vezes conflitando com leis estaduais que previam a aprovação por órgão estadual.

O MMA, portanto, acatou a descentralização de atribuições em relação ao controle do manejo florestal. Dessa forma, a lei inclui algumas medidas de descentralização para os estados de atribuições quanto ao controle da proteção das florestas. Houve reação negativa de algumas organizações ambientalistas após a aprovação dessas medidas.

Afirmou-se que a decisão de incluir a descentralização na Lei de Gestão das Florestas Públicas teria sido tomada de última hora e sem discussão com a sociedade civil organizada, passando a impressão de que o governo federal estaria aproveitando a oportunidade para transferir toda a responsabilidade sobre as florestas públicas no Brasil

para os estados. Tal medida pode enfraquecer a função nacional estratégica da floresta, principalmente na região amazônica, onde municípios, em larga escala, e até alguns estados guardam certa conivência com a exploração e o comércio ilegal de riquezas naturais.

Para Tasso Azevedo, consultor, a execução dos Sistemas de Gestão Estaduais é um dos grandes desafios, considerando que os estados andam num ritmo muito mais lento. Ele afirma que não adianta você ter tudo regulado na esfera federal se não tiver bem regulado na esfera estadual, o que demonstra claramente sua preocupação com esse processo dos estados, que é, sem dúvida, muito importante, na medida em que cada estado pode criar a sua ferramenta. Ou seja, a qualidade da execução da referida lei, e, da gestão florestal no país depende muito da estrutura dos órgãos ambientais do país nos diversos estados brasileiros.

Em entrevista realizada com a gestora do Serviço Florestal, Márcia Muchagata, foi demonstrada sua preocupação com a referida questão. Para ela, os órgãos ambientais estaduais – OEMAs estão totalmente despreparados para atender qualquer demanda de licenciamento da atividade florestal e de licenciamento em geral.

Em verdade, a falta de estrutura dos órgãos ambientais brasileiros pode ser um fator de fracasso na efetivação da referida lei. Além disso, a fiscalização do IBAMA resulta muitas vezes corrompida por madeireiras e latifundiários, que continuam a destruir impunemente as florestas. O Brasil já possui diversas leis que dispõem sobre as atividades florestais, que até o momento se mostraram ineficazes contra o desmatamento, não havendo garantia de que uma nova lei poderá conter a desordem na Amazônia.

Tal constatação é reforçada quando se trata de assentamentos, que envolve órgãos de outros ministérios como o INCRA, que tem muita dificuldade de encaminhar os processos de licenciamento ambiental, e as OEMAs têm muita dificuldade de tratar esses processos de maneira adequada. O licenciamento da atividade florestal só pode ser pleiteado depois que o licenciamento ambiental do assentamento for dado. Para Muchagata, as comunidades locais demoram cerca de dois anos para ter um plano de manejo florestal aprovado. Enquanto isso, eles continuam sendo aliciados pelo atores do comércio de madeira ilegal.

No que diz respeito aos direitos e deveres do concessionário, pode se considerar que a lei transfere para o concessionário a responsabilidade por uma pretensa exploração sustentada e conservação das florestas, cada vez mais atingidas pelo desenfreado desmatamento ilegal e outros danos. Com a concessão, a responsabilidade direta pelos danos ambientais e pelo pagamento do valor de uso são atribuídas às concessionárias, o que, de certa forma, diminuiria a responsabilidade oficial por desastres ambientais. Para mitigar problemas futuros, a lei possibilita o concessionário oferecer como garantia os direitos emergentes da concessão.

De acordo com Roberto Smeraldi, Diretor da ONG Amigos da Terra, o grande desafio do processo licitatório reside na questão da garantia, que gerou uma emenda elaborada por ele, entregue ao relator, Deputado Alberto Albuquerque. Com a referida emenda, o concessionário poderá contratar seguro para cobrir os riscos inerentes à execução do contrato, que envolve desde os riscos de não poder pagar o valor da concessão em determinado momento, até os danos relacionados à manutenção. Segue o depoimento de Smeraldi acerca do assunto:

São modalidades do seguro fiança, do seguro garantia, ou até de outras formas de garantias financeiras a serem providenciadas indiretamente, por bancos, etc. O Estado não pode confiar na sua capacidade de controle, de monitoramento, quando se começa a ter milhões de hectares. Se não tem nem para cuidar dos seus próprios parques nacionais, imagina quando você começar a tirar 10 milhões de hectares, 20 milhões de hectares de construção, quem é que vai lá ver se teve incêndio?

É uma forma de mitigar realmente problemas futuros, mas apenas sob o ponto de vista econômico. Aqueles que defendem os interesses ecológicos tenderiam a argumentar que os danos causados à biodiversidade decorrentes do uso podem ser irreversíveis, e não há atualmente estrutura e condições de se mensurar corretamente o valor financeiro de tais danos.

A lei traz dispositivos que podem dificultar o monitoramento e controle por parte do Estado – qualquer atuação irresponsável e desprovida de conhecimento técnico e científico suficiente pode gerar danos ambientais irreversíveis. Tal fato pode ser observado na

possibilidade que a lei oferece ao concessionário de contratar terceiros para o desenvolvimento de atividades inerentes ou subsidiárias ao manejo florestal sustentável dos produtos, bem como a possibilidade de formação de consórcios empresariais, que aumentam a probabilidade para formação de condomínios empresarias madeireiros de difícil monitoramento.

De acordo com Niro Igush, pesquisador titular do INPA, outra questão de extrema relevância que merece atenção é a permissão que esse processo possibilite a certificação florestal. Ele diz que no próprio estado do Amazonas há duas empresas madeireiras certificadas. Uma mantém a certificação e a outra fechou. Fechou por fechar. Só que tinha antes de fechar, tanto uma como outra, multa de 36 milhões e 12 milhões de reais aplicados pelo IBAMA. O princípio número um da certificação é o cumprimento da lei. Sendo assim, essas empresas não poderiam estar certificadas nunca. Para ele, a certificação florestal nada mais é do que a terceirização do papel fundamental do Estado, que é cuidar da floresta, cuidar dos projetos de manejo florestal.

Um dos aspectos mais relevantes da dimensão institucional da lei é que as atribuições do SFB podem conflitar diretamente com atribuições de outro órgão já existente e responsável pela execução da política ambiental nacional, o IBAMA. Técnicos do IBAMA afirmam que o projeto dá continuidade a um processo de esvaziamento do órgão, atribuindo suas competências sucessivamente a outros órgãos e entidades das várias esferas federativas. O quadro do IBAMA, de uma forma geral, argumenta que, com todo seu know how na execução da política ambiental nacional, foi colocado em segundo plano no projeto. Durante o processo de entrevistas, representantes do MMA e IBAMA afirmavam que há um sucateamento do IBAMA que avança a passos largos, e os recursos destinados à autarquia são insuficientes para suas necessidades básicas e o pessoal é diariamente desestimulado pelos baixos salários e pela falta de perspectivas. Para eles, o projeto prevê a criação de um novo órgão, quando a solução poderia ser a reestruturação e o fortalecimento do IBAMA, com destinação direta dos recursos arrecadados nas atividades relacionadas ao licenciamento e fiscalização, por exemplo, além de dotar a autarquia da necessária e verdadeira independência econômica e gerencial para o exercício de suas atribuições.

Segundo o depoimento de José Humberto Chaves, Diretor de Uso Sustentável da Biodiversidade e Florestas do IBAMA, há uma fragmentação na atuação dos órgãos governamentais. O IBAMA tem competência regimental de autorizar o licenciamento de planos de manejo das áreas de concessão e, quando a concessão acontecer em unidade de conservação federal, fica a cargo do Instituto Chico Mendes da Biodiversidade, que é o gestor da unidade que tem que prever a exploração dessas áreas no seu plano de manejo.

É necessário que o plano de manejo esteja aprovado para que o Serviço Florestal possa incluir essas áreas no Plano Anual de Outorga Florestal. Posteriormente, o IBAMA vai licenciar na medida em que os planos de manejo forem apresentados. Para ele, é necessário rediscutir esse arranjo institucional para evitar que a burocracia prejudique o processo de concessão.

Por exemplo, existe a tentativa de transformar o Serviço Florestal numa autarquia, para que ele possa ter autonomia financeira e administrativa, principalmente no que diz respeito à questão de demarcação, mapeamento das florestas públicas e organização do processo de concessão. Na visão de José Humberto, esse modelo poderia, em um primeiro momento, ser mais bem avaliado nesse contexto de arranjo institucional, que é, em sua visão, muito burocrático. Seu depoimento abaixo revela claramente sua constatação:

Para você ter uma ideia, a gente já tem três anos da lei, e o primeiro plano de manejo foi aprovado ontem... Então, de fato, a concessão começou no país porque a gente teve o primeiro plano de manejo aprovado para exploração florestal. É lógico que é um processo demorado porque tem todo um processo de consulta pública, elaboração do Plano Anual de Outorga Florestal, construção do edital, até que a gente chega ao estágio de ter efetivamente o plano de manejo elaborado.

Para Fernando Castanheira, Superintendente-Executivo do Fórum Nacional de Atividades de Base Florestal, há fatores que também reduzem a capacidade de gestão do Serviço Florestal, que tem como foco as concessões, uma vez que o ICMBIO e IBAMA têm papel relevante na gestão florestal. Segue depoimento de Castanheira:

Nas unidades de conservação quem gerencia é o ICMBIO, e quem licencia o manejo florestal é o IBAMA. Quem regula a política florestal, em tese, seria o Programa Nacional de Floresta, e não o

Serviço Florestal Brasileiro. E você ainda tem o INCRA56,com os assentamentos rurais57, que são assentamentos em florestas públicas. E você tem a FUNAI, que tem florestas públicas. Inclusive, um terço das florestas públicas é área indígenas. Então, Serviço Florestal não tem gerência nenhuma desses órgãos. Ou seja, ele não gerencia nada.

Com uma visão diferenciada, Nilo Diniz, Diretor do Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA – entende que era necessário criar uma estrutura institucional que fosse capaz de fazer o fomento na área florestal, pois isso não era função do Ministério do Meio Ambiente – MMA. Para ele, havia uma certa zona cinzenta entre o MMA e o Ministério da Agricultura nessa área do fomento da atividade florestal, e o Serviço Florestal Brasileiro absorveu essa competência. O IBAMA fazia o trabalho de fiscalização e o acompanhamento dos planos de manejo, o ministério definia políticas. Faltava, então, esse braço que era das concessões, que é a forma de colocar o manejo sustentável em prática no país, especialmente na Amazônia. Ele considera, portanto, que foi correto ter criado o Serviço Florestal. Philip Fearnside aponta como aspecto favorável a criação do referido órgão num ambiente onde há conflito de interesses. Para ele a fiscalização, licenciamento e gestão devem estar em órgãos diferentes. Por outro lado, provavelmente seria mais adequado estar vinculado a outros ministérios.

Segundo depoimento de Fernando Castanheira, no processo de formulação da lei de gestão, o setor privado passou a apoiar, e o Setor Florestal seguiu na linha de gestão de florestas públicas. Quem foi mais atuante no processo foi a Associação das Indústrias de

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Na perspectiva político-institucional, há um problema de fundo que diz respeito aos conflitos existentes entre os órgãos ambientais com o INCRA e a FUNAI. A madeira ilegal que sai da Amazônia vem de áreas de assentamentos concedidos pelo INCRA.. Há muitos anos o INCRA não pode fazer novos assentamentos em áreas florestais, e naqueles assentamentos onde não tinham florestas, o assentado poderia desmatar três hectares ano para agricultura, mantendo a reserva legal. Ocorre que em muitos casos não houve o respeito à manutenção da reserva legal, e os assentados passaram a usufruir dos recursos fora dos limites da lei e sobreviverem com aquela renda, que se tornou indispensável para determinadas comunidades.

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Para Castanheira, esses assentamentos são grandes responsáveis pela redução da extensão florestal no país. Em seu depoimento, a maioria das comunidades que vão para a floresta não conhece a floresta e nem o que é manejo. Se o setor privado não conhece manejo direito, imagina um assentado, que não tem assistência técnica. Além disso, o licenciamento para assentamentos são geralmente feitos por órgãos estaduais, e muitos existem sem licenciamento ambiental. O assentado extrai a madeira ilegal, que ele não tem ou tem grandes dificuldades de legalizar junto ao IBAMA – muitas vezes esses assentados passam fome e têm um grande ativo florestal na mão.

Madeira do Estado do Pará. O Serviço Florestal Brasileiro não encontrou muito apoio no Fórum Nacional de Atividades de Base Florestal, pois a referida organização não concordava com questões consideradas centrais na lei de gestão. Nas palavras de Castanheira:

Nós discutíamos questões essenciais na lei que não concordávamos. A primeira delas é que o Serviço Florestal Brasileiro não podia ser daquele jeito, era justamente o inverso do que estava sendo proposto. Com esse nome, deveria ser criado o inverso, ou seja, era o serviço e a concessão, um dos produtos que o serviço trabalharia. E eles inverteram a questão, eles criaram a concessão e para aderir à concessão precisa de um apoio. A primeira proposta era uma Agência Nacional de Floresta, como não pode fazer uma agência, eles botaram o nome de Serviço e perderam a história da grande oportunidade, e essa era uma discussão que a gente tinha, que a lei de gestão de florestas públicas pudesse ter outra lei atrelada àquela criação do Serviço Florestal Brasileiro, autônomo, e uma série de ações mais horizontais e não tão vertical igual eles fizeram.

No que diz respeito aos instrumentos de gestão da lei, a mesma prevê a criação do Cadastro Nacional de Florestas Públicas e o Plano Anual de Outorga Florestal, e seu decreto de regulamentação procura detalhar com os critérios técnicos que deverão ser seguidos para a formação de tais instrumentos, que têm possíveis implicações de outros processos, contratos de concessão e outras políticas que incidam sobre as áreas de florestas públicas. O problema fundiário, por exemplo, é um elemento de grande relevância nesse processo.

Na visão de Roberto Smeraldi, Diretor da ONG Amigos da Terra, o primeiro grande desafio de implementação da lei tem uma função histórica, que antes de florestal ela é fundiária, que vem desde o Código de Terras, de 1854 – desde então, o Brasil não implementou esse Código, na medida em que as terras devolutas não são arrecadadas. Tais terras são responsáveis por problemas de desmatamento, de ocupação, de conflito, de grilagem, etc.

Para ele, a função arrecadatória de terras está sendo deixada de lado, que significa incorporar no cadastro aquelas terras como florestas públicas, de maneira que qualquer posse em cima delas perde o valor, desestimulando qualquer expectativa de regularização em cima daquela unidade. Em sua visão, essa função deveria ser prioritária e ainda está acontecendo de maneira ainda muito modesta.

No que toca à definição de critérios para aprovação do POA, o pesquisador do INPA, Niro Igush, critica o fato de a legislação e suas regulamentações permitirem a escolha das florestas prioritárias passíveis de concessão inadequadas, o que vai de encontro ao que é preconizado na lei. Se a lei veio tentar resolver diversos problemas, entre eles o da grilagem, por que não incluiu tais terras na concessão?

A FLONA Jamari, segundo ele, foi a primeira a vencer o processo licitatório, porque havia interesse de mineradoras. Para Igush, deveria ter começado pela Floresta