2.2. GASTO PÚBLICO
2.2.1. Gasto Público no Brasil
Ao se abordar sobre gastos na esfera pública no Brasil, há uma diferença entre gastos governamentais e gastos públicos. Os gastos governamentais são as despesas realizadas pelas unidades que compõem a administração governamental. Dessa forma, seriam englobados apenas os gastos realizados pelas esferas do governo mais autarquias5 e fundações6. Trata-se dos gastos de manutenção dos serviços públicos. Já os gastos públicos englobam em sua totalidade, além dos gastos governamentais, as despesas do governo com suas atividades econômicas produtivas, com a inclusão das empresas estatais. Riani (2012) afirma que os gastos públicos compreendem a soma de todos os gastos governamentais com a administração (direta e indireta) mais as despesas com atividade econômica produtiva. Abiko (2011) relata que a administração pode ocorrer de forma direta e indireta, conforme descrição no quadro 4:
Tipos de Administração
Direta
composta de órgãos que estão diretamente ligados ao chefe do Poder Executivo – no caso do Governo Federal, ao Presidente da República. Assim, temos como exemplos os ministérios, suas secretarias, coordenadorias e departamentos. Esses órgãos não possuem personalidade jurídica própria, o que significa que eles não têm um número de CNPJ (cadastro nacional de pessoas jurídicas). Recebe recursos financeiros dessa conta única e todas suas despesas administrativas e seus investimentos são mantidos com o repasse de dinheiro público proveniente de tributos recolhidos pela União. Normalmente, esses órgãos atuam em políticas públicas de caráter essencialmente de Estado, como: Defesa Nacional, Relações Exteriores, Saúde, Previdência, Educação e diversas outras áreas. Os servidores públicos lotados na Administração direta são selecionados por meio de concurso público e possuem vínculo estatutário junto ao Estado, o que significa que não são contratados sob as regras da CLT (Consolidação das Leis Trabalhistas), e sim de acordo com estatuto próprio. Eles ocupam cargos públicos criados por lei.
é composta por entidades que, por meio de descentralização de competências do governo, foram criadas para desempenhar papéis nos mais variados setores da sociedade e prestar serviços à população. Essas entidades possuem personalidade jurídica própria(CNPJ), e, muitas vezes, recursos próprios, provenientes de atividades que geram receitas.
O primeiro exemplo são as autarquias. Elas são criadas por meio de lei e prestam serviços à população de forma descentralizada, nas mais diferentes áreas. Um exemplo de autarquia é o INSS (Instituto Nacional de Seguridade Social), hoje vinculado ao Ministério do
5Autarquias são pessoas jurídicas de direito público, isto significa que apenas o Estado pode cria-las. É o serviço
autônomo criado por lei, com a organização e regulamentação feita por decreto. Com patrimônio e receita própria, recebe a execução do serviço público por transferência, agindo por direito próprio pela lei que a cria (KOHAMA, 2013).
6 Fundações são pessoas jurídicas de direito privado que podem ser estabelecidas pelo governo. As fundações
públicas, assim como as privadas, visam objetivos não-econômicos. Com objetivo de interesse coletivo cultural ou de assistência, possuem patrimônio próprio, e o funcionamento é custeado basicamente pelo Poder público (KOHAMA, 2013).
Indireta Desenvolvimento Social e Agrário. O INSS atende aos aposentados e pensionistas cobertos pela previdência social e é responsável pelo pagamento de benefícios a milhões de cidadãos.
Existem também, as fundações, como por exemplo, a Fundação Oswaldo Cruz (FIOCRUZ), que tem por finalidade desenvolver atividades no campo da saúde, da educação e do desenvolvimento científico e tecnológico.
Nas autarquias e fundações, em regra, os cargos públicos são ocupados por servidores estatutários, assim como na Administração direta, ressalvadas algumas exceções. Esses servidores também deverão se submeter a concurso público, como previsto na Constituição Federal. Na administração indireta, também possuem empresas públicas7 e sociedades de economia mista8, que só podem ser
criadas após autorização em lei.
Fonte: Lima (2011) adaptado pela autora.
Por ocorrer de forma direta e indireta, a sua classificação é realizada conforme a finalidade, natureza e função, desconsiderando os gastos das atividades econômicas do governo. Devido ao nível de detalhamento das informações, a apresentação dos gastos realizados pela administração direta e indireta pode ser dividida em grandes agregados, categorias econômicas ou funções. Todavia a finalidade dos gastos é classificada de acordo com as funções, programas, sub funções e entre outros, distribuídos em quatro categorias: custeio, investimento, transferências e inversões financeiras (RIANI, 2012). Para tanto, foi citado no item 2.1.2 (despesas públicas) deste trabalho.
Nesse sentido, a repartição dos gastos públicos é considerada adequada para examinar a qualidade da despesa realidade pelo ente federativo pois gera informações gerais de como são as operações do governo. Tal separação tem o intuito de demonstrar como os recursos públicos são alocados em diversos setores como: educação, saúde, assistência social, administração, urbanização, saneamento entre outros. Vale ressaltar que todos estes conceitos e classificações são embasados em lei de 4.320/64, normais gerais do direito financeiro para elaboração, contabilidade das contas públicas e controle dos orçamentos e balanços da União, dos estados, dos municípios e do Distrito Federal.
7 Empresa pública é pessoa jurídica de direito privado administrada exclusivamente pelo poder público,
instituída por um ente estatal, com a finalidade prevista em lei e sendo de propriedade única do Estado. É um instrumento de ação do estado, sendo integrante da administração indireta e constituída sob qualquer das formas admitidas pelo direito. Seu capital é formado unicamente por recursos públicos de pessoa de administração direta ou indireta. Pode ser criada originariamente pelo Estado tanto quanto como ser objeto de transformação de autarquia ou de empresa privada. Sua criação depende de autorização específica, já para extingui-las precisa-se apenas de uma autorização legislativa, não necessitando ser específica (KOHAMA, 2013). Exemplo de empresas públicas: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), Correios, Caixa Econômica Federal (CEF), Serviço de Processamento de dados (SERPRO), entre outros.
8 Sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado constituída por capital público e privado,
por isso é denominada como mista. A parte do capital público deve ser maior, pois a maioria das ações devem estar sob o controle do Poder Público. Somente poderá ser constituída na forma de Sociedade Anônima (S/A) (KOHAMA, 2013). Exemplo de sociedades de economia mista: Petrobrás, Banco do Brasil, o Banco do Nordeste, Eletrobrás, entre outros.
As informações sobre os gastos do governo sempre foram organizadas com vistas às necessidades da administração financeira, ou seja, um fluxo de caixa do Tesouro Nacional, pois tem a noção do quanto precisaria cortar a fim de que mantivesse o equilíbrio econômico. Porém nunca soube ao certo de como cortar e onde deveria cortar os gastos desnecessários (WIEMER; RIBEIRO, 2004).
As contas públicas, segundo Slomski (2013), passam pela contabilidade dos gastos (custos e despesas) e das receitas internas do país. Nessas contas estão inclusos a arrecadação de impostos e outras fontes de captação de recursos do governo (formadas principalmente pelos tributos, receitas de privatização e lucros das estatais, além de qualquer tipo de gasto interno (construção de escolas, estradas, pagamento de títulos públicos, etc.) de todas as esferas do poder público. No caso de o governo ter gasto mais do que arrecadado, tem-se uma situação deficitária.
Se, ao contrário, for arrecadado mais do que foi gasto, a situação é superavitária. Essa contabilidade pode ser dividida em três níveis: 1) nominal: corresponde ao resultado nominal das contas do setor público, ou seja, está incluso o efeito da inflação e do pagamento de juros sobre o fluxo de receitas e despesas do governo; 2) operacional: corresponde ao resultado primário das contas públicas adicionado o pagamento de juros e excluindo-se o efeito da inflação; 3) primário: corresponde ao resultado real (ou primário) das contas públicas, ou seja, excluindo-se a despesa com juros, que o Governo tem que pagar sobre as suas dívidas, e a inflação. Assim, o resultado puro das contas do Governo diz se foi gasto mais ou menos do que a sua receita permitia. Entretanto, com as altas taxas de juros praticadas e o crescimento da dívida, o acompanhamento do resultado no conceito operacional vem sendo cada vez mais relevante, uma vez que a despesa com juros representa uma grande fonte de gastos para o Governo. A medida que a estabilidade de preços for se firmando no país, o conceito de resultado nominal ganhará maior relevância, pois o efeito diminuto da inflação deverá dar novo sentido a essa estatística - tendendo a substituir, em importância, o conceito operacional.
No caso se as receitas primárias são maiores que as despesas primárias, então ocorre superávit primário, no qual é destinado ao pagamento da dívida pública. A dívida pública é um componente que mais pesa no orçamento da União e consequentemente, nos gastos do governo. Caso houver o superávit cair para zero, o país não tem como honrar o pagamento das dívidas.
Mais de R$ 1,35 trilhão custeiam juros, amortizações e o refinanciamento da dívida, e segundo a LOA de 2017 este valor aumentou para R$ 1,7 trilhão, ou seja, 25,93% de aumento. Isso ocorre porque são provenientes de fontes não primárias que não são consideradas no cálculo do superávit primário. Todavia estas fontes podem advir da emissão de novos títulos da
dívida, eventuais lucros ocorridos no Bando Central, recebimento de juros e amortizações das dívidas dos estados e municípios com a União, entre outros. Sendo assim, os gastos públicos em sua maioria são financeiros (amortização e encargos da dívida, juros e financiamentos) e não financeiros (gastos primários nos quais se destacam os benefícios previdenciários e assistenciais, custeio da administração e investimento).
O gráfico 1 demonstra como foi composto o gasto público primário em 2016:
Composição do gasto primário em 2016
Fonte: Tesouro Nacional (RTN, 2016) adaptado pela autora.
Nota-se que para cada setor é destinado uma porcentagem de gastos. Sendo assim, os dados apontados pelo Ministério de Planejamento e Desenvolvimento e Gestão (2016) apontaram uma variação de R$ 213.719,7 bilhões em valores constantes IPCA9, ou seja, um aumento de 20,33% dos gastos públicos primários no período de 2011 a 2016. Já em valores correntes, houve uma variação de R$ 510.662,10 bilhões em valores correntes correspondendo uma variação de 69,79% de aumento. O gráfico 2 demonstra a variação e aumento dos gastos públicos no período de 2011 a 2016:
9 equivalem aos valores correntes abstraídos da variação do poder aquisitivo da moeda, ou seja, expurgando-se os
índices de inflação ou deflação, aplicados no cálculo do valor corrente, trazendo os valores das metas anuais para valores praticados no ano da edição da Lei de Diretrizes Orçamentárias
Variação e aumento dos gastos no período de 2011 a 2016
Fonte: Elaborado pela autora a partir da base de dados do Tesouro Nacional (RTN, 2016).
Nota-se que ao longo do período de 2011 a 2016 os gastos vêm aumentando em todos os setores dos gastos primários, com destaque para os benefícios previdenciários, pessoal e encargos sociais.
Segundo o estudo do Banco Mundial (2017) o nível de gastos relacionados ao sistema previdenciário tende a piorar rapidamente nos próximos anos devido a sua mudança demográfica. Caso não houver providências, o aumento das despesas projetados em RPPS (regime de previdência dos funcionários públicos) em nível federal e RGPS (regime de previdência geral) e, portanto, ocupará todas as despesas sob o teto de gastos até 2030. Alerta que, os subsídios previdenciários beneficiam principalmente a classe média e os mais ricos.
Outro ponto discutido, é a despesa do governo federal é a folha salarial dos servidores, que são financiados por meio da tributação, que me 2016, foi aproximadamente 3% do PIB. Os níveis de salários que o governo federal paga é muito acima do necessário para atrair recursos de alta qualidade, pois ao se comparar com os salários do setor privado com os salários do setor público a diferença é de 67%. Trata-se de uma anormalidade se considerar aos padrões internacionais. Esta diferença não impacta somente na eficiência do gasto público, mas também corrobora para o aumento da desigualdade social no país (TESOURO NACIONAL, 2016; WORLD BANK DOCUMENT, 2017).
Conforme dados do World Bank Document (2017) o governo brasileiro gasta mais do que pode, sobretudo gasta mal e nos últimos anos, o impacto constante dos gastos se agravou devido à queda das receitas, resultando em uma recessão e aumento substancial da carga
0,00 50.000,00 100.000,00 150.000,00 200.000,00 250.000,00 300.000,00 350.000,00 400.000,00 2011 2012 2013 2014 2015 2016
tributária. Certamente essa combinação resultou em déficits fiscais anuais superiores a 8% do PIB em 2015-2016 e um aumento da dívida pública de 51,5% do PIB em 2012 para mais de 73% do PIB em 2017. O gasto público não é somente maior do que o Brasil pode pagar, mas também contribuí pouco para apoiar o crescimento, já que o investimento público foi quase completamente anulado nos últimos anos.
Devido à alta carga tributária agregada, o espaço para aumentos adicionais de receitas será limitado. Entre os mercados emergentes, o Brasil já possui uma das cargas tributárias mais altas. Ao longo dos últimos 25 anos, a carga tributária subiu significativamente para incorporar os aumentos de gastos resultantes da Constituição de 1988 e substituir o financiamento inflacionário em seguida à implementação do Plano Real em 1994. A receita do governo geral chegou a 38% do PIB em 2016, o que elevou o custo marginal de aumentos tributários adicionais para a economia (WORLD BANK DOCUMENT, 2017).
O Brasil arrecada cerca de 85 tributos diferentes. A complexidade do sistema tributário é agravada pelo fato de a autoridade e a regulamentação tributárias serem divididas entre o governo federal, os 26 estados e o Distrito Federal, além dos mais de 5.000 municípios brasileiros. Consequentemente, o Brasil ficou na 181ª posição entre 190 países no quesito "pagamento de impostos” da pesquisa Doing Business do Banco Mundial em 2017.
As altas taxas tributárias incluem os impostos de pessoas jurídicas, os impostos sobre o trabalho e os vários impostos indiretos em cascata sobre bens e serviços. No entanto, os muitos regimes especiais e outras isenções tributárias reduziram a eficiência do sistema tributário e criaram uma série de distorções econômicas (WORLD BANK DOCUMENT, 2017).
A Constituição Federal de 1988 vem sofrendo diversas alterações por Emendas Constitucionais que tem por finalidade mudar certos aspectos no texto sem a necessidade de convocação de uma nova Assembleia Constituinte. O poder constituinte originário, representado, em 1987, pela Assembleia Nacional Constituinte, definiu na própria Constituição as hipóteses nas quais é possível alterá-la e na qual possui legitimidade.
A proposta de emenda constitucional tem um processo de aprovação diferenciado e mais rigoroso que o das leis ordinárias10. Trata-se da modificação da lei maior do Estado, portanto, poucos são os que podem exercê-la. Podem propor uma PEC, conforme o artigo 60 da Constituição Federal:
10 Leis ordinárias são todas aquelas que podem ser aprovadas por uma maioria simples, como a lei dos
orçamentos, as leis fiscais e as que estão relacionados ao processo civil. Uma lei ordinária não pode modificar o conteúdo de uma lei orgânica, já que entre ambas há um princípio de hierarquia. Por outro lado, toda lei ordinária desenvolve conteúdos já estabelecidos em uma lei orgânica.
I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal; II - do Presidente da República; III - de mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
Recentemente, uma das principais medidas anunciadas até agora pelo governo de Michel Temer é a PEC 241, que estabelece um teto para o crescimento dos gastos públicos. No Senado, a proposta tramitou como PEC 55. A mudança do número seria por causa da organização das proposições no Senado, no qual ocorreu no dia 13 de dezembro de 2016 com aprovação passando a vigorar a partir de 2017.
Por se tratar de uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC), o projeto de teto para gastos públicos teve de ser aprovado em duas votações com apoio de pelo menos três quintos dos deputados, ou seja, por 308 deputados, e posteriormente mais duas vezes por três quintos dos senadores, ou seja, 49 deputados.
A proposta da PEC 241 é que, ao longo dos próximos dez anos, o crescimento da despesa primária do governo central seja corrigido pela inflação do ano anterior, o que significa crescimento real próximo de "zero”. Posterior a isso, os próximos presidentes poderão estabelecer uma nova regra para o crescimento real das despesas do governo central. Ressaltando que, até 2026, o governo consiga uma economia que seja suficiente para reduzir substancialmente a dívida pública e a taxa de juros de longo prazo (MINISTÉRIO DA FAZENDA, 2016).
O Ministério da Fazenda (2016) relata que o ajuste proposto seria de forma gradual e mais suave do controle do crescimento das despesas, ao contrário de como ocorre em países como Itália, Irlanda, Grécia, Portugal e Espanha cujo recente ajuste foi uma decisão combinatória de aumento de carga tributária com cortes nominal de despesas. Um exemplo disso ocorreu com a despesa primária do governo central no ano de 2017 no qual foi programado R$ 1.241 bilhões e gasto R$ 1.316 bilhões, ou seja, um crescimento de R$ 75 bilhões.
O secretário do Ministério da Fazenda relata que ao findar os dez anos, já com nova regra do PEC 241, a despesa primária será reduzida em cerca de 5 pontos do PIB e, assim, a depender da recuperação da receita, o déficit primário atual de 2,7% do PIB poderá ser um superávit primário acima de 3 pontos do PIB (MINISTÉRIO DA FAZENDA, 2016).
A PEC 241 aumentou recursos para saúde pública. A Emenda Constitucional 86/2015 estabelece que o governo federal deverá gastar 13,2% da sua receita corrente líquida (R$ 93,2 bilhões) em saúde este ano e 13,7% (R$ 103,9 bilhões) no próximo. Essa vinculação cresceria
aos poucos para 15% da receita corrente líquida, em 2020. No entanto, a PEC 241 antecipa essa vinculação maior já para 2017 e o novo piso da saúde do governo federal passará a ser R$ 113,7 bilhões, quase R$ 10 bilhões a mais do que seria pela legislação atual. A partir de 2018, esse piso passará a ser corrigido pela inflação do ano anterior, mas em cima de uma base que cresceu cerca de R$ 10 bilhões.
Como no caso da educação, a regra para a saúde é um piso. Nada impede que o orçamento de 2018 em diante cresça acima da inflação, desde que outras despesas sejam controladas. Ao contrário da percepção de muitos, os gastos com saúde pela regra constitucional desde 2000 não estavam necessariamente protegidos. De 2000 a 2015, o mínimo constitucional de saúde crescia de acordo com o crescimento do PIB nominal. Mas essa regra se baseava no "valor empenhado", o que não garantia que o orçamento autorizado fosse de fato transformado em ações e serviços públicos de saúde no ano. Essa prática de atrasar o orçamento foi recorrente desde 2011 devido à insuficiência de caixa do Tesouro, apesar do forte crescimento real da despesa primária, gerando o acúmulo sucessivo de "restos a pagar"11 (TESOURO NACIONAL, 2016).
De 2011 a 2014, por exemplo, cerca de R$ 8 bilhões do piso mínimo da saúde deixaram de ser executados a cada ano e, mesmo com a queda do mínimo constitucional da saúde com a Emenda Constitucional 86/2015, este ano começou com R$ 15 bilhões de orçamento atrasados de anos anteriores. Com a PEC 241, a tendência é que esses atrasos não mais aconteçam, pois, a programação orçamentária, despesa autorizada no orçamento, será muito próxima das autorizações para pagamentos (TESOURO NACIONAL, 2016).
Conforme o documento do Banco Mundial (World Bank Document, 2017), a implementação da PEC exige a uma redução dos gastos em cerca de 0,6% do PIB ao ano em relação à tendência atual durante a próxima década. Isso corresponde a um corte cumulativo de quase 25% nas despesas primárias federais (em proporção do PIB), no qual reduziria o orçamento federal (também proporcionalmente ao PIB) aos níveis do princípio da década de 2000. A identificação dessas oportunidades de economia será um grande desafio, pois se houver rigidez tanto no orçamento, quanto em gastos obrigatórios e os cortes orçamentários dos últimos anos, já reduzirão significativamente as despesas discricionárias12. Em outras palavras, o "teto" somente poderá ser respeitado por meio de um rigoroso exercício de priorização.
11 Lei nº 4.320/64 Art. 36. Consideram-se restos a pagar as despesas empenhadas, mas não pagas até o dia 31 de dezembro distinguindo-se as processadas das não processadas.”. Uma vez empenhada, a despesa pertence ao exercício financeiro em que o empenho ocorreu, onerando a dotação orçamentária daquele exercício.
12 despesas discricionárias são realizadas desde que existam recursos orçamentários. Giambiagi (2003) denomina outras despesas de custeio e capital (OCC). Segundo o autor corresponde à parcela do gasto mais