Plano Plurianual

O parágrafo 1º do artigo 165 da Constituição Federal, determina que o Plano Plurianual (PPA) deverá estabelecer “de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”. Ou seja, o Plano Plurianual (PPA) é destinado a organizar e viabilizar a ação pública, com vistas a cumprir os fundamentos e os objetivos da República.

Na estrutura de ações integradas do Estado, o Plano Plurianual apresenta-se como uma ferramenta de planejamento estratégico, que traça objetivos de médio prazo, e solidifica e dá consistência aos programas que compreendem períodos mais extensos de atuação do Estado (SANCHES, 2004).

Silva (2004, p. 36) entende que o “planejamento estratégico compreende as diretrizes e interações que relacionam o presente ao futuro da organização e que vão tornando harmônicas as medidas adotadas em direção a uma situação idealizada”.

Sendo assim o Plano Plurianual (PPA) é declarado como um conjunto das políticas públicas do governo com vigência de quatro anos, viabilizando metas previstas e orientando o Estado e a sociedade. De certa forma, apresenta uma visão de futuro para o país, desafios a serem ultrapassados, valores e comportamento para o conjunto da Administração Pública Por meio dele o governo declara e organiza sua atuação, a fim de elaborar e executar políticas públicas necessárias. O Plano permite também, que a sociedade tenha um maior controle sobre as ações concluídas pelo governo (SANCHES, 2004).

Para Andrade (2013, p. 21), o Plano Plurianual é “a transformação, em lei, dos ideais políticos divulgados durante a campanha eleitoral, salientando os interesses sociais”.

O Plano Plurianual (PPA) apresenta uma parte dos recursos financeiros orçamentários (esferas “Fiscal e Seguridade Social” e “Investimentos das Estatais”) arrecadados pelo

Governo, mas também faz uso de recursos que não estão no orçamento, valores que podem ser originários de agências oficiais de crédito (exemplos: Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal, Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES, etc.), de fundos administrados pelo Governo (ex: FAT - Fundo de Amparo ao Trabalhador), de incentivos ou renúncias fiscais, de parcerias com o setor privado, entre outras possibilidades. Assim, o planejamento expresso no Plano Plurianual assume a forma de grande moldura legal e institucional para a ação nacional, bem como para a formulação dos planos regionais e setoriais. (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO2_{, 2015).}

O artigo 1º do inciso XI do Art. 167 da Constituição Federal é um argumento forte em relação à importância que os constituintes deram ao planejamento no Brasil:

Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

O Ministério do Planejamento (2015) relata que o PPA determina que o Plano deve ser atualizado pelo Poder Executivo em função das Leis Orçamentárias Anuais (LOA) e das Leis de Créditos Adicionais (LCA). Todavia, em caso de inclusão ou alteração no que se refere ao âmbito do programa ou objetivo, a lei determina que o Executivo encaminhe um projeto de lei de revisão ao Congresso Nacional. Portanto o Poder Executivo está autorizado atualizar os parâmetros gerenciais do Plano, oportunidade na qual deverá comunicar as alterações à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) do Congresso Nacional.

Sendo assim, se constata que o Plano Plurianual é um plano de médio prazo visando metas do governo durante seu período de mandato. A proposta de Plano Plurianual (PPA) deve ser elaborada pelo Poder Executivo durante o primeiro ano de mandato do Presidente da República e, após a votação no Congresso e a sanção presidencial, o Plano deve orientar a ação de governo (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, 2015).

Ao assumir o mandato, já no 1º ano, o Chefe do Poder Executivo elabora o seu planejamento de gastos, ou seja, estabelece o que pretende executar, em termos de obras e serviços, durante seu período de governo, ou seja, 4 anos de governo. Esse planejamento é elaborado pelo Executivo e aprovado pelo Poder Legislativo. É uma Lei temporária, com período de vigência para 4 anos. O que foi planejado para 4 anos, através da Lei do PPA, deverá

ser cumprido passo a passo, ano a ano, através da Lei Orçamentária Anual – LOA, ou seja, o PPA e a LOA devem estar coordenados e integrados entre si. Essa previsão está no parágrafo 1º do Art. 166 da Constituição Federal de 1988, no qual estabelece que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

Conforme o artigo 35 parágrafo 2º inciso I da Constituição Federal de 1988, o encaminhamento do projeto de lei do PPA ao Legislativo é de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo. Para a União o prazo será até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial, ou seja, deverá ser encaminhado até 31 de agosto do 1º ano de governo.

O Ministério do Planejamento (2015) relata que para os Estados, Distrito Federal e Municípios, as suas Constituições e Leis Orgânicas (tratam do desenvolvimento dos poderes públicos e dos direitos fundamentais), respectivamente podem fixar prazo diverso do estabelecido na Constituição Federal. Em caso omisso, deverá ser obedecido o prazo da Constituição Federal de 1988, conforme figura 2:

Encaminhamento do Plano Plurianual (PPA

Fonte: Ministério do Planejamento, 2015 adaptado pela autora.

Conforme artigo 35, parágrafo 2º inciso I da Constituição Federal de 1988, o Congresso Nacional deverá devolver o Plano Plurianual (PPA) aprovado, ao chefe do Executivo, para sanção ou veto, até o encerramento da sessão legislativa, conforme descrito no quadro 2:

Encerramento da Sessão Legislativa

1º ano de mandato: o

Chefe do Executivo governa com a proposta PPA de seu antecessor, elabora e encaminha seu PPA para os 4 anos.

2º ano de mandato: o

Chefe do Executivo trabalha com seu PPA aprovado pelo Poder Legislativo

3º ano de mandato.

4º ano de mandato.

Fonte: Ministério do Planejamento, 2015 adaptado pela autora.

Sendo assim, o segundo ano do mandato do chefe do Poder Executivo termina no primeiro ano do mandatário subsequente, apesar de sua duração ser de quatro anos, mas sua vigência não coincide com a do mandato presidencial. Estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras decorrentes e para os programas de duração continuada (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, 2015).

Como metas e prioridades da administração pública federal, trata-se das Lei de Diretrizes Orçamentárias, a qual será abordada na seção a seguir.