1.4. A questão da participação
1.4.5. Gestão participativa: aspectos teóricos e conceituais
Discorrido sobre a questão da participação e suas possibilidades, nos dedicaremos, agora, a questão da gestão participativa, categoria basilar para o estudo que nos propomos realizar, particularmente pelo fato de entendermos
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No que se refere as contradições aludidas por Santos, esse autor destaca como exemplo, a realização de eleições livres e diretas para os três níveis de governo. Para ele, esse fato trouxe consideráveis esperanças à sociedade civil. Porém, as vivicitudes do sistema eleitoral e partidário brasileiro e do pragmatismo político no qual mergulharam os partidos historicamente identificados com as causas populares se traduzem em frustrações para boa parte dos atores mais atuantes nas últimas décadas.
ser este um importante espaço de materialização da democracia participativa. O entendimento dessa categoria teórica passa, necessariamente, por um aprofundamento conceitual, acompanhado de uma discussão sobre a evolução dos termos utilizados para se referir à gestão em suas diversas acepções e percepções ao longo da história, bem como pelo entendimento da relação entre participação e poder38.
Inicialmente nos dedicaremos a discutir algumas perspectivas de análise sobre participação na gestão, com a finalidade de conhecer algumas das mais representativas teorias sobre o tema, para, no Estudo III desse trabalho, tomando por base as teorias aqui exploradas, bem como as questões apresentadas no capítulo IV, realizar um estudo de caso no Projeto Santo Amaro visando compreender as formas de gestão ali vivenciadas, com destaque para os níveis de controle (disponibilizados e efetivados) em referência à participação dos diversos seguimentos constitutivos na gestão do referido projeto. Ou seja, quais os espaços e formas de participação estão disponíveis para os diversos atores, que nível de poder é disponibilizado e quais as contrapartidas são solicitadas (se o são), diante do engajamento solicitado.
Importa destacar, como o faz Sander (2005, p. 120) que a preocupação com a sistematização das práticas de organização e administração, tal como as conhecemos no mundo ocidental, se manifesta a partir do século XIX, por ocasião da explosão organizacional imposta pela Revolução Industrial. Com a consolidação da Revolução Industrial, no início do século XX, surgiram as teorias de administração, protagonizadas por Taylor (1911), nos Estados Unidos da América, Fayol (1916), na França, e Weber (1921), na Alemanha.
Para Sander (2005, p. 120), essas teorias, que integram a denominada escola clássica de administração, estabeleceram princípios e estruturas
38 Ao nos referimos a poder, o fazemos com base na compreensão de Bobbio (Et ali. 2002, p. 933), que
destaca o poder no sentido social, portanto, entendido como “uma relação entre pessoas”, envolvendo a pessoa (ou grupo) que detém o poder, todo aquele que está sujeito a ele e a esfera de atividade a qual
organizacionais para guiar a ação de governo na indústria e no comércio, no Estado e na Igreja, na escola e nas instituições humanas em geral. Cada um dos protagonistas das teorias clássicas tinha por objetivo desenvolver uma teoria geral de administração, com políticas e práticas aplicáveis à condução dos destinos de qualquer organização humana, independentemente de sua natureza e seus objetivos.
Sader (2005) destaca, ainda, que em muitos aspectos, no entanto, as teorias gerais de administração não resistiram ao tempo. No transcurso dos anos, a natureza do objeto governado foi definindo, com maior ou menor alcance, a própria natureza da ação administrativa. Consolidaram-se, assim, a administração empresarial, iniciada com o enfoque científico da teoria gerencial de Taylor, a administração industrial, concebida por Fayol, e a administração pública, protagonizada por Willoughby (1929) no contexto da ciência política. Esses desenvolvimentos deram origem ao princípio da especificidade no campo da administração.
Foi à luz desse princípio que se desenvolveu, ao longo dos anos, por exemplo, a administração da educação, a administração no esporte e em tantas outras áreas, enquanto campo de estudo e atividade profissional.
Nesse percurso histórico, o termo administração foi absoluto para designar esse campo de atuação, durante muito tempo. Só nas últimas décadas, surgem termos como gestão, governança e gerência, entre outros, a disputar o mesmo espaço, propondo perspectivas mais atualizadas para a área.
Ao explicar essa evolução dos termos, Sander (2005, p. 121) defende que foi no mundo da administração industrial e comercial que a produção do conhecimento tomou à dianteira, inicialmente movida pela ética protestante, amplamente interpretada na obra sociológica de Weber (1921). Seguiu-lhe a administração pública, aliada à ciência política e influenciada pela teoria weberiana da burocracia e, posteriormente, pelo enfoque comercial da administração de negócios. No âmbito da administração empresarial, à luz da
própria concepção taylorista de management, desenvolveram-se novos conceitos administrativos, como os de gestão e gerência, que rapidamente invadiram as distintas áreas temáticas da administração. Surgiram, assim, os cargos de gestor e gerente, em substituição ou adição aos de administrador e diretor.
Na realidade, a atualização terminológica ocorrida ao longo dos anos, representa tão somente, como, aliás, defende o mesmo autor, mais uma transposição, tão comum na história do pensamento administrativo brasileiro, de categorias analíticas e praxiológicas da administração empresarial para a administração do Estado e de outros campos da sociedade.
O que se constata, hoje, é que o termo gestão está consagrado no Brasil e é utilizado formalmente tanto no setor público como no setor privado, em diferentes campos de atuação, como o é na América Latina e tem sido na Europa e nos Estados Unidos.
Nesse contexto, surge a questão da gestão participativa com parte desse universo e que tem importância fundamental para o trabalho que nos propusemos realizar. Deve-se destacar, no entanto, que a discussão dessa temática não é nova no Brasil, o que se pode constatar pelas discussões, por exemplo, relativas às comissões de fábrica, momento importante da década de 1980, quando os trabalhadores reivindicavam mecanismos de maior participação na gestão.
No meio acadêmico brasileiro, observa-se, a partir de 1990, uma retomada das pesquisas relacionadas a temas como gestão cooperativa, gestão participativa, associativismo, enquanto possibilidades de democratização da gestão organizacional.
Nesse sentido, Faria (2009, p. xxvi) esclarece que pesquisas foram se desenvolvendo sobre o tema e ampliando o conhecimento sobre o mesmo. A multiplicação das organizações que adotavam práticas coletivas de gestão
experiências, estruturas organizacionais, processos decisórios, modos de constituição, etc.39
É importante reforçar o argumento de que a participação é um tema bastante amplo e que pode se expressar em vários ambientes, com diferentes formas e intensidades. De uma maneira geral está relacionada com as lutas dos cidadãos pela gestão democrática dos espaços sociais, ou seja, pela possibilidade de interferir em seus próprios destinos.
A temática gestão participativa tem sua origem na gestão de empresas, aparentemente como estratégia de minimizar a tradicional relação de confronto entre capital e trabalho, recorrente na sociedade industrial. A ideia central está focada em uma mudança nessa relação, saindo do tradicional confronto a que nos referimos e passando para uma relação de parceria entre trabalhador e empresa.
Nesse Contexto, o trabalhador passaria a ser visto como alguém que divide com o patrão o interesse pelos objetivos e sucesso da empresa. O que se apresenta como um contrassenso ao considerar-se que as duas categorias têm objetivos, metas, histórias e perspectivas diferentes. Para autores como Gorz (2001), Faleiros (2008) e Farias (2009) tal situação insere-se no conjunto de estratégias que visam à manipulação dos trabalhadores, visando, de um lado, escamotear os desgastes característicos dos processos de trabalho e, de outro, um aumento da eficiência organizacional40. A despeito disso, é de se destacar que estudos em diversas partes do mundo demonstram que a implementação da gestão participativa apresenta, também, inúmeros efeitos positivos, como por exemplo, uma profunda mudança nas relações de trabalho
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Faria cita como argumento para essa constatação, o fato de no Fórum Social Mundial realizado em Porto Alegre em 2005, mais de 20% das atividades realizadas tratarem desse tema. Além disso, no campo político, o tema havia tomado tal vulto que ocorreu, em nível federal, a criação da Secretaria Nacional de Economia Solidária (SENAES), vinculada ao Ministério do Trabalho.
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André Gorz (2001, p. 11), em seu livro Crítica da divisão do trabalho, destaca que a centralização dos poderes característica da organização capitalista do trabalho, é necessária para que o capital possa perpetuar sua dominação. Para o autor, a finalidade da produção capitalista nada mais é do que o aumento do capital em si e tal finalidade, alheia aos trabalhadores, só pode ser realizada por eles, sob coerção (direta ou velada).
no cotidiano das empresas. Além disso, aponta para o surgimento (e mesmo a necessidade) de um novo tipo de trabalhador para que as estratégias de gestão participativa se efetivem. Aquele trabalhador que só cumpria ordens, submetido a mecanismos coercitivos de controle de tempo e de tarefa, característicos do Fordismo e do Taylorismo, e, de um modo geral, alheio ao que almeja a empresa enquanto fim, já não se adéqua. Nesse ponto, é importante destacar a argumentação de Faleiros (2008, p. 55) quando analisa a política social no Estado capitalista, para quem as medidas de política social só podem ser entendidas no contexto da estrutura capitalista e no movimento histórico das transformações sociais dessas mesmas estruturas.
Para Faleiros (2008, p. 55), as políticas sociais do Estado não são instrumentos de realização de um bem-estar abstrato, não são medidas boas em si mesmas como soem apresentá-las os representantes das classes dominantes e os tecnocratas estatais. Não são, também, medidas más em si mesmas, como alguns apologetas de esquerda soem dizer, afirmando que as políticas sociais são instrumentos de manipulação, e de pura escamoteação da realidade da exploração da classe operária.
Para esse autor, nos dois casos, trata-se de uma concepção instrumentalista e mecanicista que não tem em conta a realidade da exploração capitalista e da correlação de forças sociais.41 Portanto, deve-se considerar que o cenário precisa ser entendido como uma via de mão dupla, onde estão em cena capital e trabalho, capitalistas e trabalhadores, mediados pela ação do Estado que tenta equilibrar sua gestão diante das pressões dos movimentos sociais e das formas de produção exigidas para a valorização do capital, tendo como objetivo a ordem social.
Esse quadro vivenciado no ambiente da empresa, ao longo dos anos, se transfere para outros ambientes da sociedade, algo já discutido por nós quando
41 Vale à pena destacar que, segundo Faleiros (2008. p.57), “ao implantar políticas sociais com a
intenção de reintegrar os desviados sociais, estes são marcados pela própria existência dessa política social em relação ao desvio, agora definido oficialmente como anormal”. Portanto, o reconhecimento
abordamos as mudanças políticas que apontam para a mobilização da sociedade em busca da participação como direito e necessidade. Portanto, o estudo de questões relativas exclusivamente aos processos de trabalho, focados unicamente em variáveis econômicas, enquanto determinantes dessas relações, ampliam-se para outros espaços da atuação humana (escola, família, igreja, lazer, desporto, comunidade, cidade, entre outros.).
Olhando rapidamente a história, é possível perceber que ao longo do tempo, foram muitas as metodologias de trabalho que se apresentam como participativas, em especial quando se relacionam aos movimentos sociais, as organizações privadas sem fins lucrativos. Percebe-se uma verdadeira inflação nos discursos, muitos deles sem a devida clareza do que vem a ser participação e de como ela se opera nas instituições, sejam elas públicas ou privadas, sem fins lucrativos ou não. É o discurso da moda. Em momento de abertura política, como o vivido no Brasil, tudo passa a girar em torno da possibilidade de participação.
Em nosso entendimento, a questão é bem mais complexa que isso. Metodologias de trabalho participativo estão mais relacionadas com a questão do poder do que com um simples procedimento metodológico, através do qual somos “convidados” a emitir opinião.
Como afirma Brose (2001), ao estabelecer métodos de gestão participativa, qualquer organização está, antes de tudo, buscando estabelecer formas mais transparentes de exercício do poder entre os atores sociais, relacionando a uma distribuição mais equitativa de poder. O que para Habermans (2003, p. 24), resulta das interações entre a formação da vontade institucionalizada constitucionalmente e esferas públicas mobilizadas culturalmente, as quais encontram, por seu turno, uma base nas associações de uma sociedade civil que se distancia tanto do Estado como da economia.
Reportamo-nos, portanto, a um processo de aprendizagem de novas condutas, que, como todo processo que se defronta com mudanças radicais, requer tempo e investimento cotidiano. Por outro lado, não se pode deixar de
considerar que falar em transparência e em distribuição de poder, com certeza implica em importantes níveis de resistência a serem superados.
Participar das decisões é mais que um ato mecânico, implica na promoção da aprendizagem, a que nos referimos anteriormente, a partir do próprio processo decisório. Nesse contexto, o processo decisório é o foco, assumindo maior importância que a própria decisão. É na convivência das pessoas, nos embates naturais a esse tipo de processo, que as pessoas aprendem. Nele, as diferenças, as semelhanças, os conflitos, a comunhão, constituem-se em oportunidades de aprendizado e no caminho para a aprendizagem institucional.
Para alguns, talvez mais pragmáticos, ou acostumados a decidir de forma hierarquizada, “de cima para baixo”, tudo isso confere a essa estratégia um caráter de lentidão nas decisões. Se a meta for só a decisão, com certeza estarão corretos. Ocorre que a gestão participativa objetiva muito mais que a decisão final.
Participar das decisões vai exigir, ao longo do tempo, de toda a equipe, o desenvolvimento de competências para poder participar e, concomitantemente, de conhecimento. Para isso, faz-se necessário, como destaca Cunha (2007, p. 29), quando analisa as condições básicas para a deliberação, a institucionalização dos procedimentos deliberativos, a composição plural e inclusiva dos fóruns deliberativos, a produção de decisões que visam à solução de problemas públicos, a abertura da deliberação pública a novos temas, a igualdade deliberativa entre os que participam, o acesso igual a informações e recursos, a argumentação como base da deliberação, a possibilidade da contestação dos resultados deliberativos, a deliberação como exercício do controle público.
Nesse sentido, a gestão participativa pressupõe o diálogo, a cooperação o respeito às diferenças como condições mediadoras da complexidade de perspectivas postas, da diferença de interesses face às diferenças sociais dos participantes e do pluralismo cultural decorrente disso. Portanto, considerando
esses elementos, pode-se afirmar que, independentemente da forma concreta como se apresenta a participação (o modelo), o processo não ocorre de maneira pacífica, uma vez que reflete as diferenças ressaltadas anteriormente42.
Faria (2009, p. 79), defende que o estudo da participação impõe o desenvolvimento de um quadro de orientação teórica que dê conta de compreender pelo menos os seus significados mais gerais. É preciso, para isso, recorrer a uma tipologia que seja caracterizada, ao mesmo tempo, como suficientemente abrangente e flexível. Isso implica, ao mesmo tempo:
i. um quadro de referência amplo o bastante para apanhar as possibilidades mais gerais, com referências aos diversos elementos em estudo e aos diversos níveis em que os mesmos aparecem como resultado de correlações de forças específicas; ii. um quadro que não seja tão rígido a ponto de excluir as
considerações sobre os contextos específicos em que a participação se desenvolve.
É preciso, portanto, para se entender a participação na gestão de processos (sejam ele produtivos ou na gestão de um projeto social, como é o nosso foco de análise), a clareza quanto aos elementos que constituem a gestão. Ou, como defende Faria (2009, p. 79), o estudo da participação requer que para que se definam os seus diversos níveis é necessário considerar o grau de controle, pelos produtores diretos (trabalhadores), dos elementos constitutivos da gestão do processo de trabalho, seja esse processo expresso
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Ao destacarmos o diálogo como elemento de importância fundamental nesse processo, o fazemos na perspectiva de Paulo Freire (“relação dialógica”), para quem, segundo Lord (2007, p. 464), através dele as concepções de mundo são formadas e os indivíduos compreendem-se pertencentes à sociedade. O diálogo, quando e onde existe, implica a ausência do autoritarismo. Para esse autor, pelo diálogo o consenso, aquele a ser construído e definido pela ampla participação pública, pertence a todos – e assim é entendido por todos. Isso porque através do diálogo o objeto a ser conhecido “não é” de posse exclusiva de um dos sujeitos, mas de todos os envolvidos na discussão. Está presente aí a ideia sobre as concepções de mundo serem sociais. Então o consenso só é público quando todos se apropriam da discussão e se autocompreendem atores no processo de definição.
em âmbito social, regional, local ou específico (relativo à unidade produtiva ou ao posto de trabalho) 43.
Para esse autor, os graus de controle referidos podem, a princípio, ser divididos em quatro “intensidades”: controle pleno ou total, controle parcial ou atenuado, controle mínimo ou residual, controle insignificante ou nenhum controle.
Nesse sentido, é importante destacar a compreensão de que o controle se expressa em diversas dimensões. Para Faria (2009, p. 80), Existem pelo menos quatro dimensões a partir das quais se pode analisar o controle e seus processos: (i) individual, (ii) grupal, (iii) organizacional e (iv) social. Para esse autor, essas dimensões, ou seja, as relações entre os sujeitos, referem-se, simultaneamente, ao exercício ou à prática de controle (pelos indivíduos, grupos, organizações e sociedade) e aos efeitos sobre (os indivíduos, grupos, organizações e sociedade), pois se trata sempre de dupla determinação e não de uma relação causa-efeito. Embora cada uma das dimensões possa ser isolada para fins de análise, concretamente as mesmas aparecem como processos integrados, com suas formas e substâncias, o que exige, de imediato, uma distinção entre controle em si e suas formas44.
Fica claro, portanto, a relação entre gestão e controle (níveis de controle), ou seja, entre gestão e poder, mais especificamente ao considerar-se esse controle relacionado à capacidade de definir prioridades (objetivos individuais ou de grupos), algo a que já nos reportamos anteriormente.
43 A discussão da participação tendo como uma das referências as teorias da participação dos
trabalhadores na gestão das unidades produtivas, ocorre por reconhecermos que a busca pela participação, na contemporaneidade, está relacionada, diretamente com esse fato. Além disso, entendemos ser pertinente e possível uma analogia com a gestão de projetos sociais de esporte, principalmente pelo fato de, apesar de a luta pela participação ocorrer em diferentes espaços, inspira-se em um único elemento propulsor: a busca pela participação na definição de seus destinos seja ele individual ou coletivo. Na perspectiva de Putnam (2000): atitude cívica.
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Para Faria (2009, p. 80) o controle em si mesmo refere-se ao processo, à sua existência, à sua substância. As formas de controle referem-se à sua ação, à execução, às maneiras como o controle é exercido e que estabelecem os padrões que o institucionalizam. Forma e substância constituem uma unidade quando se investigam os mecanismos de controle, de tal maneira que não se pode analisar o controle em si sem analisar sua prática, seus efeitos e as relações entre ambos, das quais resultam
Como defende Faria (2009, p. 83), o conceito de gestão, já claro, como forma de poder, isto é, como capacidade, seja de gerência, seja dos produtores, isoladamente ou em um conjunto, tanto de definir seus interesses objetivos e subjetivos (econômicos, político-ideológicos e psicossociais) específicos, como (e, principalmente) de realizá-los, capacidade esta que se reflete precisamente no grau de controle que os agentes têm sobre cada elemento e seus componentes.
Destacamos, ainda, como o faz Faria (2009, p. 83), que os graus de controle estão relacionados aos processos de (i) definição dos conteúdos desses elementos; (ii) decisão relativa à sua seleção e aplicação (execução); (iii) avaliação de seus efeitos ou resultados e da capacidade de reelaboração das definições iniciais.
Desse modo, enfatizamos que a gestão participativa a que nos referimos envolve dois fatores que consideramos cruciais. O primeiro está relacionado com o grau de controle sobre as decisões e o outro está relacionado à importância das decisões de que se pode participar. No âmbito desses dois elementos, pode-se destacar, ainda, que a participação pode materializar-se, na prática, em diferentes níveis, estando estes relacionados, principalmente, com o grau de intervenção do indivíduo ou grupo no que se refere ao controle das decisões.
Nesse sentido, a participação pode se configurar em um simples acesso à informação sobre as decisões já tomadas (nível baixo e mais comum), a um nível mais elevado onde, por exemplo, o indivíduo ou grupo participa