Terceiro Setor: surgimento e características

O surgimento acelerado de grande número de organizações do Terceiro Setor é algo novo e que só recentemente tem despertado a curiosidade de estudiosos no sentido de entendê-lo e interpretá-lo, em que pese o registro antigo de ações parecidas, especialmente vinculadas a instituições religiosas e voltadas à filantropia.

Como defende Bava (2000, p. 50), essas experiências, pela sua novidade histórica, ainda não geram um processo de elaboração teórica capaz de dar um sentido geral a estas mudanças nas relações sociais e com o Estado. A despeito disso, destaca ainda o autor, guardam muitos ensinamentos

e podem ser uma referência importante para o redesenho democrático das relações do Estado com a sociedade civil.

Como algo novo, destaca-se outro elemento relevante nessa discussão que é a profusão de denominações atribuídas às diversas organizações que surgem no seio da sociedade civil, (organizações sem fins lucrativos, organizações voluntárias, Terceiro Setor, ONGs, etc.), o que Coelho (2000, p. 57) denomina de imprecisão terminológica, que, segundo essa autora, apesar de serem frequentemente utilizadas para um mesmo objeto, podem significar coisas diferentes. Genericamente, a literatura agrupa nessas denominações todas as organizações privadas, sem fins lucrativos e que visam à produção de um bem coletivo.

Segundo Bava (2000, p. 52), de fato, a provisoriedade do conceito de Terceiro Setor não se deve somente à sua novidade. Ela é uma proposta de experimentação social, uma tentativa de trabalho conjunto que pretende reunir instituições muito diversas. O sucesso desta experimentação não depende somente desses atores, depende também – e talvez principalmente – da democratização das instituições que regulam a vida social e da redefinição de seus objetivos em prol da equidade e da justiça social, de uma nova proposta de relação do Estado com a sociedade civil. Para esse autor, o Terceiro Setor não só representa essa diferenciação interna, como seu próprio lugar na sociedade é disputado por distintas concepções e projetos de organização social e política.

Para Coelho (2000, p. 58), O termo “Terceiro Setor” foi utilizado pela primeira vez por pesquisadores nos Estados Unidos na década de 70, e a partir da década de 80 passou a ser usado também por pesquisadores europeus.14 Para eles o termo sugere elementos amplamente relevantes. Expressa uma alternativa para as desvantagens tanto do mercado, associadas à maximização do lucro, quanto ao governo, com sua burocracia inoperante. Combina a

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Segundo Seibel e Anheier, citados por Coelho (2000. p. 58), os americanos seriam Etzioni (1973), Levitt (1973), Nielson (1975) e a Filer Commission (1975); os europeus seriam Douglas (1983), Reese (1987), Reichard (1988) e Ronge (1988).

flexibilidade e a eficiência do mercado com a equidade e a previsibilidade da burocracia pública.

Na América Latina esse movimento torna-se visível nos idos dos anos 60 e 70, na esteira dos regimes políticos ditatoriais em muitos Estados latino- americanos, especialmente como movimentos de resistência à violação dos direitos humanos e de cidadania, algo corriqueiro nesse tipo de regime político e com o apoio de diferentes agências de cooperação internacional.

No Brasil, embora essas organizações sejam antigas em nossa sociedade, apenas há pouco tempo ganham visibilidade junto à opinião pública. Segundo Coelho (2000, p. 17), a partir da década de 80, tornam-se alvo das atenções, frequentemente a reboque das atividades de organizações não governamentais internacionais como o Greenpeace, por exemplo.

Costa (2008. p. 8) quando argumenta o quanto é antiga a existência desse tipo de atividade, destaca que na história brasileira, durante a Colônia e o Império, uma maneira de se obter ascensão social era participar como mantenedor de obras assistenciais, pleiteando títulos de nobreza. Com a República, o Estado continuou omisso na questão social. Quem passou a responder pelo papel assistencialista foi então, na área rural, o “coronel” e, na burguesia urbana, o imigrante que chegava pobre ao país, enriquecia aqui, e passava a apoiar obras sociais, asilos e hospitais, em troca de título de “comendador”.

Soma-se a isso, como importantes elementos desse contexto, a atuação da sociedade civil enquanto propulsora das mudanças no modelo de relações Estado/sociedade e a amplitude das reformas institucionais características do final do século passado.

Para Wilheim, (2001, p. 16), o final da década de 1960, desponta com vigor o processo de emergência da sociedade civil, como protagonista expresso, a exigir, primeiro, ser percebida e aceita (movimentos hyppies) e, em seguida, pleiteando poder (movimentos de rua em 1968/1969), para finalmente assentar-se na posição de participante crítico organizado, com iniciativas

pertencentes ao chamado “Terceiro Setor” da sociedade): um longo processo democratizante a forçar novas relações com o Estado.

É preciso destacar que, em que pese esse movimento ter–se consolidado, adquirindo formas cada vez mais sólidas de organização e, por outro lado, também, tornando-se um importante ator político no cenário da democratização da sociedade brasileira, seu crescimento ocorre de forma difusa, sem homogeneidade, seja em seus objetivos, seja no que se refere ao conteúdo democrático, seja em sua forma de atuação, algo compreensível, obvio, se considerarmos a verdadeira ebulição da sociedade civil na busca de direitos em um país onde esses direitos foram quase sempre relegados a um segundo plano, face ao perfil centralizador e antidemocrático característico da cultura política até então vigente.

Para Thompson (2005, p. 43), em primeiro lugar, as ONGs representam formas de ação política que se opunham ao autoritarismo. Haviam surgido em um contexto de regimes militares, como alternativa ao fechamento do sistema político e seu principal propósito era o de manter espaços de ação cidadã e de defesa de certos valores democráticos. Em segundo lugar, parecia claramente a ideia de que as ONGS eram núcleos de energia social que transcendiam o nível corporativo das suas orientações de ação e destinavam-se a favorecer a participação dos excluídos, dotadas de uma forte identificação com os setores populares, as “bases” sociais.

Estas duas características, segundo Thompson (2005, p. 44), faziam do fenômeno ONG uma espécie de ator social que identificava o não governamental e não lucrativo com o opositor, o alternativo. Segundo essa visão, não eram consideradas aquelas organizações que, mesmo tendo surgido antes, não possuíam estas características de origem (entidades beneficentes, Rotary e Lions clubes, etc.), mas que, entretanto, também formavam parte da estrutura institucional da sociedade civil.

Na perspectiva de Fernandes, (2005, p. 27) pode-se dizer que o Terceiro Setor é composto de organizações sem fins lucrativos, criadas e mantidas pela ênfase na participação voluntária, num âmbito não governamental, dando

continuidade às práticas tradicionais da caridade, da filantropia e do mecenato e expandindo o seu sentido para outros domínios, graças, sobretudo, à incorporação do conceito de cidadania e de suas múltiplas manifestações na sociedade civil.

Segundo esse autor, o Terceiro Setor caracteriza-se por Iniciativas privadas que não visam ao lucro; iniciativas na esfera pública que não são feitas pelo Estado. Nem empresa nem governo, mas sim cidadãos participando, de modo espontâneo e voluntário, em um sem número de ações que visam o interesse comum.

Assim, pode-se afirmar que o surgimento do Terceiro Setor representa a movimentação da sociedade civil no sentido da resolução de demandas sociais relacionadas, por exemplo, com saúde, emprego, educação, dentre outras lacunas de extrema relevância, lacunas essas, anteriormente atribuídas à função precípua do Estado. A definição de Terceiro Setor parte, primeiramente, da compreensão do modelo tradicional de entender a sociedade. De um lado, temos o Estado, considerado como Primeiro Setor e do outro lado, as organizações empresariais lucrativas. O Terceiro Setor é formado pelas organizações ditas não governamentais.

Sob esse prisma, podemos afirmar que o Terceiro Setor tem como característica fundamental o caráter não governamental e não lucrativo e, além disso, pode-se destacar, ainda, sua organização independente e sua mobilização a partir do voluntariado. Trata-se, notadamente, como já afirmamos, da ação organizada do cidadão, na busca da resolução de problemas para os quais o Estado, a partir da lógica do Estado mínimo, não apresenta solução. Em suma, pode-se dizer que esse setor aglutina um conjunto de organizações privadas em sua concepção e forma de se organizar e agir, porém destinam-se à produção de bens e serviços públicos.

Vale destacar, ainda, dois aspectos de extrema importância nesse cenário e que são basilares na lógica do Terceiro Setor: o caráter não lucrativo e o voluntariado.

Boaventura de Souza Santos, (2001, p. 250), ao analisar a reforma do Estado e o Terceiro Setor, afirma que esse termo é uma designação residual e vaga com que se pretende dar conta de um vastíssimo conjunto de organizações sociais que não são nem estatais nem mercantis, ou seja, organizações sociais que, por um lado, sendo privadas, não visam fins lucrativos, e, por outro lado, sendo animadas por objetivos sociais, públicos ou coletivos, não são estatais.

Para esse autor, as designações vernáculas do Terceiro Setor variam de país para país e as variações, longe de serem meramente terminológicas, refletem histórias e tradições diferentes, diferentes culturas e contextos políticos. Em França é tradicional a designação de economia social; nos países anglo-saxônicos, fala-se de setor voluntário e de organizações não lucrativas; enquanto nos países do chamado terceiro mundo domina a designação de organizações não governamentais. (idem, p. 251).

Por outro lado, destaca ainda Santos (2001, p. 251) que, “Nos países centrais, em especial na Europa, o Terceiro Setor surgiu no século XIX como alternativa ao capitalismo, tendo raízes ideológicas heterogêneas que vão do socialismo, em suas múltiplas faces, ao cristianismo social e ao liberalismo, visando novas formas de organização de produção e de consumo que ora desafiam frontalmente os princípios da economia política burguesa em ascensão, ora buscam tão-só minimizar os custos humanos da revolução industrial, funcionando de modo compensatório e em contra ciclo”.

Como se percebe nas afirmações de Boaventura Santos, o motor propulsor desse movimento associativo gestado no seio da sociedade civil está relacionado e reflete as insatisfações quanto ao isolamento do indivíduo ante o Estado e a organização capitalista da produção e mesmo da sociedade.

A questão central, do ponto de vista da metodologia da ação, está relacionada à lógica associativa que orienta as ações, que aponta para um novo paradigma. Segundo Santos (2001, p. 251), a ideia de autonomia associativa é, pois, matricial nesse movimento. É ela que organiza e articula todos os outros vetores normativos do movimento, como sejam a ajuda mútua,

a cooperação, a solidariedade, a confiança, a educação para formas alternativas de produção, de consumo e, afinal, de vida.

Santos (2001, p. 255), afirma, ainda, que qualquer que seja a ambiguidade conceitual do Terceiro Setor, a verdade é que nos países centrais o ressurgimento do Terceiro Setor está ligado à crise do Estado-Providência. Isto significa que o Terceiro Setor não ressurge num contexto de lutas sociais e políticas avançadas que procuram substituir o Estado-Providência por formas de cooperação, solidariedade e participação mais desenvolvidas. Pelo contrário, ressurge no início de uma fase de retração de políticas progressistas em que os direitos humanos da terceira geração, os direitos econômicos e sociais, conquistados pelas classes trabalhadoras depois de 1945, começam a ser postos em causa, a sua sustentabilidade questionada e a sua restrição considerada inevitável.

De destacar, ainda, o argumento de Santos (2001, p. 256), para quem a nova atração pelo Terceiro Setor resulta, assim, de um vazio ideológico provocado pela dupla crise da social democracia, que sustentava o reformismo social e o Estado-Providência, e do socialismo que durante décadas serviu, simultaneamente, de alternativa à social-democracia e de travão ao desmantelamento desta por parte das forças conservadoras

Dessa forma, reforça Santos (2001, p. 256), podemos concluir que nos países centrais o Terceiro Setor surge num contexto de crise, de expectativas descendentes a respeito da produção, por parte do Estado. Este contexto sugere que é grande o risco de o Terceiro Setor ser chamado a ressurgir, não pelo mérito próprio dos valores que subjazem ao princípio da comunidade – cooperação, solidariedade, participação, equidade, transparência, democracia interna -, mas para atuar como amortecedor das tensões produzidas pelos conflitos políticos decorrentes do ataque neoliberal às conquistas políticas dos setores progressistas obtidas no período anterior. Se esse for o caso, o Terceiro Setor converte-se rapidamente na “solução” de um problema irresolúvel e o mito do Terceiro Setor terá o mesmo destino que tiveram anteriormente o mito do Estado e o mito do mercado.

No caso do Brasil, Santos (2001, p. 256), ao analisar a situação dos países periféricos e semiperiféricos defende que, nesse caso, o contexto dos debates sobre o Terceiro Setor é muito diferente. Segundo ele, o contexto político aqui não é de crise do Estado-Providência, o qual não existe, mas, antes, o objetivo de criar o mercado e a sociedade civil através do provimento de serviços básicos que o Estado não está, e muitas vezes nunca esteve, em condições de prestar.

Essa situação apresenta um crescimento espantoso no que se refere ao contingente de ONGs em todo o mundo, especialmente nas décadas de 1980 e 1990, de forma muito clara a partir da visibilidade proporcionada para esse tipo de instituição com as Conferências da ONU, da ECO 92 no Rio de Janeiro15, em 1992 e da Conferência de Mulheres em Beijing16, em 1995.

No Brasil, o IBGE, em parceria com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA, a Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais – ABONG e o Grupo de Institutos, Fundações e Empresas – GIFE, com o objetivo de apresentar um retrato mais completo das instituições privadas sem fins lucrativos que atuam no Brasil publicou em 2008 um estudo realizado em 2005 a partir dos dados contidos no Cadastro Central de

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A Conferência das Nações Unidas para o Ambiente e Desenvolvimento, também conhecida como ECO 92, ou Cimeira da Terra, realizou-se no Rio de Janeiro entre 3 e 14 de Junho de 1992. Teve como objetivo reconciliar o desenvolvimento econômico com a proteção do ambiente. A Conferência contou com a presença de 117 chefes de Estado e pode-se dizer que significou o despertar definitivo das nações para as questões ambientais. A Cimeira aprovou diversas convenções, dentre as quais se destacam a convenção da diversidade biológica e a do aquecimento global da Terra. A ONU realizou outras duas cimeiras deste gênero, com o objetivo de aferir o resultado dos acordos estabelecidos: a primeira em Nova Iorque, em 1997, e a segunda em Joanesburgo, em 2002. Em 2012 ocorrerá a RIO+20, aguardada com grande expectativa no que se refere as decisões a serem tomadas vinte anos depois.

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A IV Conferência Mundial sobre a Mulher: Igualdade, Desenvolvimento e Paz foi organizada pelas Nações Unidas no período de 4 a 15 de setembro de 1995 em Pequim, China. O evento contou com a participação de 189 governos e mais de 5.000 representantes de 2.100 ONGs. Os principais temas tratados foram: Mulher e tomada de decisões. O avanço e o empodeiramento da mulher em relação aos direitos humanos das mulheres. A criança do sexo feminino. Violência contra a mulher. Mulher e pobreza.

Empresas – CEMPRE do IBGE. O referido estudo mapeou o universo das organizações da sociedade civil que se enquadram no perfil de ONGs17.

Segundo esse estudo, em 2005 estavam registradas 338,2 mil Fundações Privadas e Associações sem Fins Lucrativos (FASFIL), que empregavam 1,7 milhão de pessoas em todo o País, com salários médios mensais de R$ 1.094,44 e com tempo médio de existência de 12,3 anos18. O Sudeste abrigava 42,4% delas. Em geral, são de pequeno porte, e 79,5% (268,9 mil) delas não possuem sequer um empregado formalizado. O estudo destaca, ainda que entre essas instituições, 35,2% atuavam na defesa dos direitos e interesses dos cidadãos, 24,8% eram instituições religiosas e 7,2% desenvolviam ações de saúde e educação e pesquisa.

É interessante observar que apenas 1% das FASFIL é de grande porte, isto é, contam com 100 ou mais empregados. Nestas entidades estão concentradas 61% das pessoas ocupadas assalariadas no setor, o que significa que cerca de 2,5 mil entidades absorvem quase um milhão de trabalhadores.

Em que pese os números do setor serem muito expressivos, deve-se destacar, no entanto, que nos últimos anos ocorre uma desaceleração desse crescimento em todo o país, constatada pelo estudo do IBGE, onde se pode observar que de 2002 a 2005, o número de Fundações Privadas e Associações sem Fins Lucrativos cresceu 22,6%, enquanto entre 1996 e 2002 esse crescimento foi de 157,0%, o que se pode observar no quadro abaixo.

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Nesse caso, o enquadramento teve como referência organizações que atendem, simultaneamente, aos critérios de entidades privadas, sem fins lucrativos, institucionalizadas, auto-administradas e voluntárias. Para tal, segundo o IBGE, foi desenvolvida uma proposta de identificação e classificação dessas entidades, com base nos dados do Cadastro Central de Empresas do IBGE referentes a 2005, tendo como norte a construção de estatísticas comparáveis internacionalmente.

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As 338 mil FASFIL representavam 5,6% do total de entidades públicas e privadas de todo o país e empregavam 5,3% dos trabalhadores brasileiros. O valor salarial médio pago equivalia a 3,8 salários mínimos daquele ano, isto é, uma remuneração ligeiramente superior à média nacional que era de 3,7

Quadro 1. Evolução das entidades constantes no Cadastro Central de Empresas - CEMPRE, em números absolutos e variação percentual. Brasil - 1996/2005.

Entidades constantes

No CEMPRE

Números absolutos Variação (%)

1996 2002 2005 2002/1996 2005/1996 2005/2002

Total 3.476.826 5.339.694 6.076.940 53,6 74,8 13,8

Entidades Privadas e Associações sem Fins Lucrativos

211.787 500.155 601.611 136,2 184,1 20,3

Fundações Privadas e Associações sem Fins Lucrativos - FASFIL

107.332 275.895 338.162 157,0 215,1 22,6

Outras entidades privadas sem fins lucrativos

104.455 224.260 263.449 114,7 152,2 17,5

Empresas e outras organizações

3.365.039 4.839.539 5.475.329 48,2 67,7 13,1

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Cadastro Central de Empresas 1996/2005.

A pesquisa destaca, ainda, que entre 2002 e 2005, foi mantida a tendência de crescimento mais acentuado das organizações de defesa dos direitos e interesses dos cidadãos, como é o caso do Instituto Ayrton Senna, e, ainda, das ambientais, O grupo de entidades de Meio ambiente e proteção animal teve um crescimento de 61,0%, quase três vezes superior à média nacional (22,6%). Isso pode estar refletindo a preocupação mundial com este tema.

Segundo o estudo do IBGE (2008), a distribuição do total das FASFIL no Território Nacional tende a acompanhar a distribuição da população, mas são grandes as diferenças com respeito ao que as entidades desempenham em cada região. Na Região Sudeste concentram-se as entidades de Religião (57,9%), de Saúde (49,0%), de Assistência social (44,5%) e de cultura e recreação (43,3%). Na Região Nordeste concentram-se as de defesa dos direitos e interesses dos cidadãos (38,9%).

Em resumo, destaca o estudo, a evolução recente das FASFIL indica que essas instituições continuam crescendo no Brasil, mesmo que em um ritmo menos acelerado nos últimos anos. Destaca, ainda, que o mundo das organizações sem fins lucrativos reúne um universo importante de atores, que exercem um papel fundamental na vida dos cidadãos e que merecem, portanto, ser melhor conhecido e analisado.

Os dados sinalizam, também, para o crescimento diferenciado entre os diversos tipos de organizações, o que se refletiu em uma mudança na sua composição, crescendo a representatividade do conjunto de instituições voltado para a defesa de direitos e interesses dos cidadãos, universo onde se pode enquadrar o Instituto Ayrton Senna.

Complementarmente a isso, de um outro lado, o que se observa ao longo dos anos é um estímulo à participação voluntária, a mobilização da sociedade civil, em busca da resolução de seus problemas, estabelecendo-se, assim, uma nova dinâmica de resposta da sociedade frente às demandas do dia a dia. A participação social apresenta-se como novo mote nesse novo universo, algo a que nos dedicaremos na continuidade desse texto.