Habitação de Interesse social, Regularização Fundiária e Parcelamento do solo urbano

A política habitacional no Brasil é composta por três textos legais: a lei de parcelamento do solo urbano, a política nacional de habitação de interesse social e a política nacional de regularização fundiária urbana. Esse último documento, na Amazônia Legal é complementado pelas disposições do decreto regulamentador da lei que dispõe sobre a regularização fundiária das ocupações incidentes em terras situadas em áreas da União, pois traz algumas disposições para a regularização fundiária municipal. As primeiras duas normas versam políticas de ocupação territorial, enquanto as duas últimas apresentam solução para a regularização de áreas já ocupadas.

O parcelamento do solo urbano no Brasil é regulado no âmbito nacional pela Lei n. 6.766/1979, que disciplina as hipóteses e normas gerais para a conversão de áreas para fins urbanos, bem como o parcelamento de áreas assim já classificadas administrativamente. Esse parcelamento não pode ocorrer em todo o território Municipal, mas tão somente nas áreas destinadas para tal fim no seu planejamento, pois, de acordo com o art. 3º desse diploma legal, somente será admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas urbanas, de expansão urbana ou

de urbanização específica, definidas pelo plano diretor ou aprovadas por lei municipal.

Esta lei de parcelamento, ainda que anterior ao Estatuto da Cidade e à nova ordem constitucional estabelece uma série de restrições à ocupação do solo, que visam a integridade dos aspectos ecológicos do uso da terra e o controle dos impactos adversos dessa atividade. Essas restrições, entretanto, não são absolutas, pois, conforme o art. 3º, parágrafo único, não é permitido o parcelamento do solo, salvo remediação prévia dos impactos adversos.

Para a referida lei o parcelamento do solo se dá em duas hipóteses: loteamento e desmembramento (art. 2º). No primeiro caso a urbanização se dá com a abertura de novas vias de circulação e no segundo pela divisão de lotes urbanizados, sem a criação de novas vias, desde que o lote desmembrado tenha acesso à via pública. Ainda que o loteamento seja o principal instrumento de expansão urbana com maior impacto no planejamento municipal, o desmembramento também merece tratamento jurídico específico por parte do ente local201_{, pois permite o adensamento das áreas urbanizadas.}

Para dar uniformidade à matéria no território nacional, a norma geral estabelece os requisitos de infraestrutura mínima202 _{para que um processo de} parcelamento por loteamento possa ser considerado regular (art. 4º). Lei municipal poderá criar exigências adicionais de ordem urbanística, em consonância com o plano diretor, desde que sejam mais restritivas que os critérios previstos pela norma geral. Esses critérios poderão ser diferenciados para cada zona, que incluirão determinações sobre áreas mínimas e máximas dos lotes e os coeficientes máximos de aproveitamento. A localização do loteamento, bem como a disposição da infraestrutura no seu interior devem ser previamente analisados pelo poder público municipal, a fim de permitir a integração do loteamento ao planejamento urbano (art. 7º).

201 _{O art. 4º, §1º da lei em comento estabelece como regra geral o lote mínimo de 125 m², mas o art.} 11, parágrafo único estabelece que o Município fixe requisitos para a aprovação de desmembramento de lotes decorrente de loteamento, podendo assim reduzir a área mínima do lote. Esse critério de área não se aplica aos projetos de urbanização específica ou edificação de conjuntos habitacionais de interesse social.

202 _{Segundo dispõe o art. 4º, o loteamento deve possuir dentre seus requisitos mínimos: a) áreas} destinadas a espaços livres de uso público, serão proporcionais à densidade de ocupação para a zona em que se situem; e b) ao longo de corpos d‘água e das faixas de domínio público das rodovias e ferrovias, será obrigatória a reserva de uma faixa mínima não-edificável de 15 (quinze) metros de cada lado, salvo maiores exigências da legislação específica.

Cumpre ressaltar que essa competência de aprovação de loteamentos e desmembramentos pode ser deslocada para o Estado203 _{(art. 13) quando: a)} localizadas em área de interesse especial, como no caso de proteção aos mananciais ou ao patrimônio cultural, histórico, paisagístico e arqueológico, assim definidas por legislação estadual ou federal; b) o parcelamento localizar-se em área limítrofe ao município, quando o loteamento ou desmembramento localizar-se em área limítrofe do município, ou que pertença a mais de um município, nas regiões metropolitanas ou em aglomerações urbanas, definidas em lei estadual ou federal; e c) quando o loteamento abranger área superior a 1.000.000 m².No caso de loteamento ou desmembramento localizado em área de município integrante de região metropolitana, o exame e a anuência prévia à aprovação do projeto caberão à autoridade metropolitana.

O Estado do Pará não possui uma legislação específica sobre parcelamento do solo urbano, havendo apenas disposições sobre a temática na Política Estadual de Meio Ambiente (PARÁ. Lei n. 5.887/1995) no seu art. 60.

Ante o exposto, é possível concluir que o parcelamento do solo é uma atribuição tipicamente municipal, mas possui o Estado no qual o município está localizado, a competência para licenciar essa atividade quando a atividade tiver impactos supralocais no processo de ordenamento do território. Não se trata se violação à autonomia municipal sobre a temática, pois o próprio art. 30,VIII da Constituição estabelece que a competência do município não é exclusiva sobre o controle do uso e parcelamento do solo urbano.

Mesmo que o loteamento seja aprovado pelo Estado, os espaços livres de uso comum, as vias e praças, as áreas destinadas a edifícios públicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorial descritivo, uma vez averbado o projeto de loteamento no registro de imóveis competente204_{, essas áreas} passam a integrar o domínio do município em que se situam (art. 22), desde que o loteamento tenha por origem bem privado.

203 _{Com base no disposto no art. 15, os Estados estabelecerão, por decreto, as normas a que} deverão submeter-se os projetos de loteamento e desmembramento nessas áreas, procurando atender às exigências urbanísticas do planejamento municipal.

204 _{Quando a área loteada estiver situada em mais de uma circunscrição imobiliária, o registro será} requerido primeiramente perante aquela em que estiver localizada a maior parte da área loteada. Procedido o registro nessa circunscrição, o interessado requererá, sucessivamente, o registro do loteamento em cada uma das demais, comprovando perante cada qual o registro efetuado na anterior, até que o loteamento seja registrado em todas. Nenhum lote poderá situar-se em mais de uma circunscrição (art. 21 e § 1º).

Independente de qual dos entes federados seja responsável por esse licenciamento, deverá esse solicitar a anuência do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária e do Órgão Metropolitano, se houver, para as alterações de uso do solo rural para fins urbanos (art. 53). Essa disposição visa integrar duas políticas setoriais: agrária e urbanística, evitando que o planejamento nacional para fins de fomento da atividade agrícola seja afetado pelo crescimento dos núcleos urbanos, podendo ser considerado mais um fator de limitação supralocal ao exercício da competência de ordenamento territorial dos Municípios, e em algumas hipóteses, do Estado.

Essa lei, em razão do momento histórico em que foi editada, não privilegia o controle social desse processo diretamente, possuindo apenas uma disposição sobre o controle urbanístico da área por terceiros. Conforme dispõe o art. 45, o loteador, mesmo que já tenha vendido todos os lotes ou os vizinhos, possuem legitimidade para promover ação destinada a impedir construção em desacordo com as restrições legais ou contratuais, possuindo por fim o resguardo da uniformidade paisagística do processo de urbanização205_.

Ante o exposto, é possível observar que a lei de parcelamento do solo urbano não é uma política setorial, mas uma lei estabelece normas gerais para o parcelamento do solo urbano e expansão urbana. Essas disposições possuem impacto no planejamento territorial do município, mas as regras de deslocamento de competências para o Estado são claras e justificáveis, tendo em vista que o mesmo também possui competência sobre a matéria, sendo necessário regulamentá-la. Essa norma também possui um instrumento de harmonização entre políticas setoriais, uma vez que demanda prévia anuência dos órgãos fundiários e metropolitanos para a execução de processo de urbanização.

A política nacional de habitação de interesse social206 _{(BRASIL. Lei n.} 11.124/2005) apesar de não ser uma política de ordenamento territorial, possui

205 _{O loteador possui interesse nesse sentido pelo fato do projeto de loteamento ser uma obra de} natureza intelectual, protegida pela legislação, a alteração em desconformidade com seus critérios iniciais pode descaracterizá-la, além de associar negativamente o nome da sociedade empresária promotora do empreendimento a uma obra esteticamente descaracterizada. Já os vizinhos poderão demandar a sustação da modificação para evitarem que as modificações espaciais e estéticas alterem o valor de seus imóveis e causem incomodidades. Assim, não se trata de um interesse difuso, mas de caráter individual, ou, no máximo coletivo.

206 _{Essa lei institui Conselho em nível federal um conselho gestor do fundo de habitação de interesse} social, além de determinar a criação de um conselho estadual e municipal, que deverão fixar critérios para a priorização de linhas de ação, alocação de recursos e atendimento de beneficiários dos programas habitacionais (art. 18).

impacto no seu planejamento. Ela estabelece em seu art. 17 que os Estados que aderirem ao Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social deverão atuar:

como articuladores das ações do setor habitacional no âmbito de seu território, promovendo a integração dos planos habitacionais dos municípios aos planos de desenvolvimento regional, coordenando atuações integradas que exijam intervenções intermunicipais, em especial nas áreas complementares à habitação, e dando apoio aos Municípios para a implantação dos seus programas habitacionais e das suas políticas de subsídios. (BRASIL. Lei n. 11.124/2005, art. 17).

No âmbito estadual, além dessas atribuições, os Conselhos deverão dar publicidade às formas e critérios de acesso as informações sobre as atividades relacionadas a execução da política de habitação de interesse social para que a sociedade possa acompanhar e fiscalizar as ações do sistema nacional de habitação de interesse social, bem como às regras de acesso a moradia e às concessões de subsídios (art. 19), inclusive promovendo audiências públicas e conferências para esse fim (art. 20).

O Estado do Pará editou da Lei n. 7087, de 16 de janeiro de 2008, que criou o Sistema e do Fundo Estadual de Habitação de Interesse Social, com seu respectivo Conselho Gestor e do Conselho Estadual das Cidades. O Estado elaborou seu plano estadual de habitação de forma participativa, tendo sido seus programas incorporados ao plano plurianual de 2012-2015.

Nos termos da legislação federal, os municípios se integram a esse sistema através de seus conselhos, (art. 5º, VI) de forma opcional. Sua atuação deverá observar as normas emanadas do Conselho Gestor do fundo de habitação de interesse social, dos conselhos estaduais, e municipais, que fixarão critérios para a priorização de linhas de ação, alocação de recursos e atendimento dos beneficiários dos programas habitacionais (art. 18).

No que se refere ao planejamento municipal de uso e ocupação do solo, merece destaque a diretriz que determina a “utilização prioritária de terrenos de propriedade do Poder Público para a implantação de projetos habitacionais de interesse social” (BRASIL. Lei n. 11.124/2005, art. 4º, II, c).

Vale destacar que no âmbito do financiamento da habitação de interesse social, estabelece o art. 73, parágrafo único da Lei em análise que se o município ou estados não dispuserem de uma lei de acessibilidade:

será assegurado que, do total de unidades habitacionais construídas no âmbito do Programa Minha Casa Minha Vida em cada Município, no mínimo, 3% (três por cento) sejam adaptadas ao uso por pessoas com deficiência. (BRASIL. Lei n. 11.977/2009).

Face ao exposto é possível concluir que a referida lei não dispõe de regras de ordenamento territorial e possui poucas disposições sobre o uso e parcelamento do solo urbano que vinculem a atuação municipal. No entanto, para que o município possa se habilitar para receber recursos para a Habitação Social de Interesse Social deverá elaborar planejamento municipal sobre a temática de forma integrada com ao plano diretor e demais planos supralocais.

Outro instrumento de grande relevância editado pela União para aumentar o controle do Município sobre seus territórios com especial enfoque na Amazônia Legal foi a Lei n. 11.952/2009, regulamentada no que dispõe sobre as áreas patrimoniais urbanas pelo Decreto n. 7.341/2010207_.

Segundo essa lei poderá o Município receber doações União de áreas urbanas, de expansão urbana ou de urbanização específica, assim identificados na legislação municipal ou que sejam caracterizadas com áreas de ocupação urbana consolidada208 _{(arts. 21 e 22). No entanto, são excluídas as áreas identificadas a} seguir da possibilidade de doação209_{: a) reservadas à administração militar federal e} a outras finalidades de utilidade pública ou de interesse social a cargo da União; b) tradicionalmente ocupadas por população indígena; c) de florestas públicas, de unidades de conservação ou que sejam objeto de processo administrativo voltado à criação de unidades de conservação, d) que contenham acessões ou benfeitorias

207 _{Cumpre destacar que se trata da única lei federal que possui um conceito de ordenamento} territorial urbano (art. 2º, VII), definido como o planejamento da área urbana, de expansão urbana ou de urbanização específica, que considere os princípios e diretrizes do Estatuto da Cidade, incluindo no mínimo os seguintes elementos: a) delimitação de ZEIS em quantidade compatível com a demanda de habitação de interesse social do Município; b) diretrizes e parâmetros urbanísticos de parcelamento, uso e ocupação do solo urbano; c) diretrizes para a infraestrutura e equipamentos urbanos e comunitários; d) diretrizes para a proteção do meio ambiente e do patrimônio cultural.

208 _{O Decreto n. 7.341/2010 define áreas urbanas consolidadas como aquelas com: a) sistema viário} implantado com vias de circulação pavimentadas ou não, que configuram a área urbana por meio de quadras e lotes; e b) uso predominantemente urbano, caracterizado pela existência de instalações e edificações residenciais, comerciais, voltadas à prestação de serviços, industriais, institucionais ou mistas, bem como demais equipamentos públicos urbanos e comunitários. Já as áreas de expansão urbana são definidas como aquelas “sem ocupação para fins urbanos já consolidados, destinadas ao crescimento ordenado das cidades, vilas e demais núcleos urbanos, contíguas ou não à área urbana consolidada, previstas, delimitadas e regulamentadas em plano diretor ou lei municipal específica de ordenamento territorial urbano” (art. 2º).

209 _{Ainda que não haja uma limitação de área para fins de doação ao Município, dispõe o art. 27 que} quando a somatória de área para o município ultrapassar 2500 hectares, todas as doações subsequentes ser submetidas previamente à aprovação do Congresso Nacional.

federais (art. 4º). O município também não possui prioridade em relação à titulação de comunidades quilombolas (art. 4º, §2º). Os terrenos de marinha e acrescidos podem ser regularizados em favor do Município, mas apenas através da outorga de concessão de direito real de uso, por se tratarem de bens inalienáveis.

Essa doação possui encargos210_{, pois obriga o município a regularizar a} população que ocupa essas áreas irregularmente211_{. É também um requisito que} para que seja efetuada a referida transferência que os municípios apresentem justificativa que demonstre a necessidade da área solicitada, sua capacidade de atendimento dos serviços públicos em função do crescimento populacional previsto, do déficit habitacional, dentre outros requisitos.

O art. 4º do Decreto n. 7.341/2010 complementa as disposições relativas que devem constar no planejamento municipal212 _{ao estabelecer a exigências da} observância dos seguintes princípios e diretrizes: a) zoneamento para as áreas de expansão urbana, abrangendo a interface com as áreas urbanas; b) definição de diretrizes e parâmetros urbanísticos de parcelamento, uso e ocupação do solo urbano, densidade populacional e sistema viário; c) definição de diretrizes para a infraestrutura de energia elétrica, abastecimento de água, coleta e tratamento de esgoto, drenagem pluvial, coleta e tratamento de resíduos sólidos, assim como equipamentos urbanos e comunitários; e d) definição de diretrizes para proteção ambiental e do patrimônio histórico e cultural.

210 _{O ato de doação cancela todas as autorizações e licenças de ocupação ou quaisquer outros títulos} não definitivos outorgados pelo INCRA ou Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (art. 28), cabendo ao município regularizar as novas pretensões de regularização de posse, que poderão adquirir um lote urbano ou ser indenizadas pelas as acessões e benfeitorias de boa-fé, que ficarão a cargo do município.

211 _{No que toca ao ônus de regularização das áreas ocupadas, a legislação prevê em seu art. 30 os} seguintes requisitos: a) alienação gratuita a pessoa natural que tenha ingressado na área antes de 11 de fevereiro de 2009, que possua renda familiar mensal inferior a 5 (cinco) salários mínimos, b) ocupe a área de até 1.000m² (mil metros quadrados) sem oposição, pelo prazo ininterrupto de, no mínimo, 1 (um) ano, observadas, se houver, as dimensões de lotes fixadas na legislação municipal; c) utilize o imóvel como única moradia ou como meio lícito de subsistência, exceto locação ou assemelhado; e d) não seja proprietário ou possuidor de outro imóvel urbano, condição atestada mediante declaração pessoal sujeita a responsabilização nas esferas penal, administrativa e civil. A alienação será gratuita para órgãos e entidades da administração pública estadual instalados até 11 de fevereiro de 2009. A alienação de áreas ocupadas por 1 (um) ano ininterrupto, sem oposição, até 10 de fevereiro de 2009, de área superior a 1.000m² (mil metros quadrados) e inferior a 5.000m² (cinco mil metros quadrados); ficarão sujeitas a procedimento licitatório, com direito de preferência ao ocupante. Já as demais situações ficam sujeitas a lei federal 8.666/1993.

212 _{O plano de ordenamento territorial urbano deverá ser apresentado em audiência pública e ao} conselho municipal da cidade ou similar, quando houver, para discussão da viabilidade e justificativa da proposição de expansão urbana ou de implantação de novas áreas urbanas, conforme o art. 40, § 4o, e art. 43 a 45 da Lei n._{10.257, de 2001.}

Como nem todos os municípios beneficiados por doações são obrigados a elaborar o plano diretor, essas disposições devem ser dispostas em plano de ordenamento territorial simplificado, nos termo dos VII do art. 2o _{da Lei n}o _{11.952, de} 2009. Caso o Município disponha de plano, estas disposições deverão se adequar aos dispositivos da Lei no_{. 11.952, de 2009 e ao Decreto n. 7.341/2010, devendo ser} priorizada a delimitação de zonas especiais de interesse social nas áreas com ocupações para fins urbanos, materializada no referido planejamento.

Ante o exposto, trata-se de uma norma de regularização fundiária com clara relação com o ordenamento territorial, sendo inclusive o único instrumento legal que possui uma definição de ordenamento territorial urbano, mas sua aplicação é restrita à Amazônia Legal, atendendo assim particularidades regionais. A regularização de terras em favor do município demonstra a prioridade de destinação de áreas para comunidades tradicionais e proteção ambiental. A União, além de preservar seus interesses de uso de determinadas partes do território, condiciona o município a planejar o uso das áreas doadas, com ou sem a obrigatoriedade de plano diretor, e a regularização da população residente sobre esses bens à custa do Poder local.

Dessa forma, a doação feita pela União vincula tanto o planejamento municipal quanto sua autonomia para destinar o patrimônio adquirido. No entanto, o município pode adaptar essas disposições à sua realidade local, através de uma política local de regularização fundiária, prevalecendo seus critérios sobre as normas gerais estabelecidas por lei federal.

Diferentemente, da legislação federal, recentemente modificada, a doação de áreas213 _{para Municípios pelo Estado do Pará é disciplinada pelo Decreto-Lei n.} 57, de 22 de agosto de 1969 (art. 59). A reserva de terras será realizada pelo Estado mediante solicitação Municipal quando estas forem indispensáveis à expansão de seus núcleos urbanos. O procedimento atualmente é regulado pela Lei Estadual n. 7.289, de 24 de julho de 2009 (art. 10, §2º), regulamentada pelo Decreto n° 2.135, de 26 de fevereiro de 2010 (art. 73). No entanto, essa nova base legal não trata a

213 _{Conforme o parecer n. 17/2007 – ITERPA-DJ, “o instituto das Terras Reservadas tem a natureza} de processo acautelar a destinação de determinada gleba, ou seja, restringir o seu apossamento, por decisão governamental, que na verdade considera mais adequada reservar ditas glebas a uma afetação que atenda a uma finalidade de interesse público relevante; deixando claro aos particulares que não devem perseguir a sua regularização para outro fim, que não aquele ao qual foi reservada, ainda que se ressalve no próprio decreto, eventuais situações já consolidadas antes da sua emissão”.

questão de forma específica, pendendo ainda nova regulamentação214_{. A legislação} estadual sobre a regularização fundiária de áreas patrimoniais, apesar de menos