2 A EXPERIÊNCIA BRASILEIRA EM PROJETOS DE ORDENAMENTO TERRITORIAL: UMA ANÁLISE DAS POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO DA
2.4 NOVAS TENDÊNCIAS NO PLANEJAMENTO NACIONAL BRASILEIRO
2.4.4 Iniciativa Para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA)
Para entendermos as tendências do planejamento territorial contemporâneo no Brasil e na Amazônia Legal, e para que possamos analisar seus impactos sobre o planejamento territorial realizado no âmbito local, é necessário entender as políticas que se desenvolvem no âmbito supranacional, mais especificamente na América do sul.
Trata-se de uma tendência que se inicia na década de noventa, decorrente do fim da Guerra fria e da implantação definitiva do modelo neoliberal no Brasil, conforme já analisado no item 2.3.1. Neste contexto, o Brasil busca novos rumos para sua política externa, visando seu fortalecimento como potência econômica através da ampliação de sua influência no mercado globalizado. É com essa premissa que as atenções do Brasil se voltam para seus países vizinhos: uma integração de mercados na América do sul aumentaria a competitividade regional no mercado globalizado e, ao mesmo tempo, reforçaria o Brasil como uma potência regional (COUTO, [s.d.]).
No ano de 2000, durante o governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso foi convocada a Cúpula Sul-Americana, formada por 12 países, no qual
foram tratados diversos temas de interesse comum – tráfico de drogas, integração comercial e infraestrutura – sendo que o último deu origem à criação do plano de Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana119 (IIRSA).
O Comunicado de Brasília120, documento resultante da reunião da Cúpula, foi ratificado por todos os países participantes, e estabeleceu os primeiros contornos de referido plano, baseado nos seguintes objetivos orientadores: a) identificação de obras de interesse bilateral e sub-regional; b) identificação de fórmulas inovadoras de apoio financeiro para os projetos de infraestrutura; e c) adoção de regimes normativos e administrativos que facilitem a interconexão e a operação dos sistemas de energia (oleodutos, gasodutos e redes de energia elétrica), transportes (rodoviário, portuário, aeroportuário e hidroviário), comunicações (micro-ondas, fibra ótica e satélite) e logística (transporte, seguros, armazenamento e processamento de licenças). (COUTO, [s.d.]).
Para dar continuidade às tratativas sobre a integração espacial da região, no mesmo ano, os Ministros de Estado de comunicações, transportes e energia dos países acima se reuniram em Montevidéu para a construção de um plano de ação para a Integração da Infraestrutura Regional da América do Sul para os próximos dez anos, pautado nos seguintes princípios norteadores de atuação (COUTO, [s.d.]): a) regionalismo aberto121; b) eixos de integração e desenvolvimento122; c)
119 Segundo o relatório o balanço feito sobre os 10 anos da IIRSA (2011, p. 49) “a criação da IIRSA responde a estas apreciações e três consensos sobre os quais ela se apoiou podem ser salientados. Em primeiro lugar, o amplo acordo na região sobre a necessidade de manter e ampliar a dinâmica de crescimento do mercado intra-regional e conseguir concorrer em melhores condições no mercado global. Em segundo lugar, a existência de um déficit crescente quanto à infraestrutura e, em particular, infraestrutura de integração, decorrente da redução do investimento público nas décadas prévias. Por último, a necessidade de ampliar as facilidades de financiamento e de desenvolver mecanismos novos que permitissem aumentar os fluxos de financiamento público e privado para este tipo de projetos. Por sua vez, a estratégia de intervenção da IIRSA incorporou duas novas características. De um lado, focou-se no território. Assim, a infraestrutura recebeu um tratamento integrado no qual se reúnem temas de transporte, energia e comunicações, visando a capitalizar as sinergias existentes para melhorar a logística da produção e do comércio, elevando a competitividade. De outro lado, a incorporação ativa dos órgãos multilaterais de financiamento, tanto na fase de criação da Iniciativa quanto no posterior apoio a sua gestão”.
120 Segundo o relatório o Balanço feito sobre os 10 anos da IIRSA (2011, p. 41) o contexto de integração Sul Americana é baseado no fato de “Como consequência dos processos de recuperação e aprofundamento da democracia nos países da região e da superação das hipóteses de conflito entre alguns deles, progressivamente foi se gerando um clima regional de paz e cooperação, de defesa de valores comuns e de ação concertada para perseguir interesses compartilhados nos fóruns multilaterais”.
121 O primeiro princípio é caracterizado pela redução ao mínimo as barreiras internas ao comércio da infraestrutura e nos sistemas de regulação e operação que sustentam as atividades produtivas de escala regional, pois a abertura do comercial facilitará a identificação de setores produtivos de alta
sustentabilidade econômica, social, ambiental e político-institucional123; d) aumento do valor agregado da produção124; e) uso de tecnologias da informação125; e) convergência normativa126; e f) coordenação público-privada127.
Essa retomada mais pragmática do debate sobre a integração da infraestrutura regional pelo país com a maior dimensão territorial da América do Sul e a integração de grandes agentes financiadores128 à iniciativa geraram expectativas quando a liberação de recursos para investimentos, fazendo com que os países participantes propusessem centenas de projetos de infraestrutura de integração a serem considerados no âmbito da IIRSA.
Contudo, como os projetos propostos, além de serem em número elevado, apresentavam diferentes graus de maturação e prazos de implementação. Por isso, fez-se necessário hierarquizar os projetos, e para tanto o Brasil propôs uma
competitividade global e permitirá proteger a economia regional das flutuações nos mercados globais.
122 Segundo o princípio dos eixos de integração e desenvolvimento o espaço sul-americano se organiza ao longo de eixos multinacionais que concentram fluxos de comércio atuais e potenciais. Com um padrão mínimo de infraestrutura será possível dar apoio às atividades produtivas de cada eixo e facilitar o acesso às zonas de alto potencial produtivo, que se encontram atualmente isoladas ou subutilizadas.
123 No que concerne o princípio da sustentabilidade econômica, social, ambiental e político- institucional, parte-se do pressuposto de que a sustentabilidade econômica seja proporcionada através da eficiência e da competitividade nos processos produtivos e que a sustentabilidade social seja uma consequência do impacto do crescimento econômico sobre a qualidade de vida da população. Já as sustentabilidades ambiental e político-institucional consistem na criação de condições para que os diversos agentes públicos e privados da sociedade contribuam para o processo de desenvolvimento e integração.
124 O princípio do aumento do valor agregado da produção determina que os investimentos em integração regional não devem ser simplesmente para aumentar a produção atual, mas proporcionar a melhoria da qualidade e aumento de produtividade mediante inovação e geração de conhecimento. O objetivo é que os países que integram o IIRSA formem em suas econômicas cadeias produtivas em setores de alta competitividade global, capitalizando as desvantagens comparativas dos países da região e fortalecendo a complementaridade de suas econômicas para gerar maior valor agregado na produção.
125 O princípio do uso intensivo da informação propõe que os países do IIRSA utilizem as mais modernas tecnologias de informática e comunicações não só pelos sistemas produtivos, mas também pelos sistemas educativos, de serviços públicos, de governo e de organização da sociedade civil.
126 O princípio da convergência normativa estabelece a necessidade de convergência de visões e programas entre os países envolvidos.
127 O princípio da coordenação público-privada aponta para a necessidade de coordenação e lideranças compartilhadas entre os governos e empresas privadas, incluindo tanto a promoção de estratégias público-privadas para o financiamento de projetos de investimentos, como consultas e cooperação para um ambiente regulador adequado para que haja participação significativa do setor produtivo no financiamento e execução de projetos considerados estruturantes, que são aqueles que tornam possível a viabilidade de outros projetos.
128 O IIRSA envolve não apenas os países, mas suas instituições financeiras nacionais, como é o caso brasileiro Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e multilaterais da região, que são o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Corporação Andina de Fomento (GAF) e o Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (FONPLATA).
metodologia de planejamento territorial indicativo e hierarquizado, baseada na experiência brasileira do planejamento de eixos de integração e desenvolvimento129. A partir dela foram analisados os impactos esperados da implementação de cada grupo de projetos no desenvolvimento sustentável da região, nas suas esferas econômicas130, sociais131 e ambientais132, e a viabilidade econômica, financeira, ambiental e político-institucional de cada um deles para a implementação dos agrupamentos (COUTO, [s.d.]).
Para permitir a integração física da região, o IIRSA adotou uma prática de investimentos seletiva no território da América do sul, dividindo-o em dez eixos de investimento (ilustração abaixo): 1) Andino (Venezuela, Colômbia, Peru e Bolívia), com fins na integração energética com destaque para a construção de gasodutos; 2) Peru-Bolívia-Brasil com a finalidade de criar um eixo de transporte envolvendo os três países com a conexão portuária peruana no pacífico, permitindo a expansão do comércio destes países com a Ásia; 3) Hidrovia Paraná- Paraguai (Brasil, Argentina, Paraguai) com o fito de integrar os transportes fluviais e a oferta de energia elétrica; 4) intra-oceânico de Capricórnio (Chile, Argentina e Brasil) com foco na incorporação de novas terras à agricultura de exportação e produção de biocombustíveis; 5) Andino do Sul (Chile e Argentina) para o fomento do turismo e rede de transportes; 6) Sul (Chile e Argentina) para fomentar a exploração do turismo e dos recursos energéticos (gás e petróleo); 7) Mercosul-Chile (Brasil Argentina, Uruguai e Chile) para fins de integração energética, com ênfase nos gasodutos e na construção de hidrelétricas; 8) Intra-ceânico central (Brasil, Paraguai, Bolívia, Chile e Peru) para fins de exportação de produtos agrícolas brasileiros e minerais bolivianos pelo
129 O Plano de Ação de Montevidéu previa que seu desenvolvimento seria realizado com uma abordagem de Eixos de Integração e Desenvolvimento (EIDs), complementada com Processos Setoriais de Integração129 (PSIs) como seus dois pilares mais importantes, bem como a eleição das seguintes prioridades: a) desenhar uma visão integral da infraestrutura; b) contextualizar os projetos dentro de um planejamento regional estratégico; c) modernizar os sistemas regulatórios e institucionais em cada país; d) harmonizar políticas, planos e marcos regulatórios entre os estados; e) valorizar a dimensão ambiental e social dos projetos; f) melhorar oportunidades e qualidade de vida nas populações locais; g) incorporar mecanismos de participação e consulta; h) instrumentalizar a gestão e o financiamento partilhado de projetos; e i) estruturar esquemas financeiros adaptados aos riscos de cada projeto.
130 Caracterizado pelos impactos dos projetos quanto ao aumento no fluxo de comércio de bens e serviços, quanto à atratividade de investimentos privados em unidades produtivas na área de influência desses projetos e, finalmente, quanto à contribuição para o aumento da competitividade da produção regional.
131 Caracterizada pela observação dos impactos na geração de emprego e renda e na melhoria da qualidade de vida da população.
132 Caracterizada pela conservação dos recursos naturais e sobre a qualidade ambiental da região do agrupamento.
Pacífico; 9) Amazonas (Colômbia, Peru, Equador e Brasil) que busca a criação de uma rede eficiente de transportes entre a Bacia Amazônica e o litoral do Pacífico para fins de exportação; 10) Escudo Guianês (Venezuela, Guiana, Suriname e Brasil) para aperfeiçoamento da rede rodoviária.
Ilustração 1 - Eixos de integração e desenvolvimento do IIRSA.
Todo esse processo culmina com a apresentação em Cuzco, Peru de uma Agenda de Implementação Consensuada (AIC), aprovada em dezembro de 2004133. Essa agenda resumiu as centenas de propostas em um portfólio de trinta e um projetos, sendo vinte e oito na área de transporte, um na área de energia e dois na área de comunicações, cujo prazo para a implantação ocorreria entre 2005-2010 (COUTO, [s.d.]), conforme identificado na figura abaixo.
133 Cumpre destacar que no plano Nacional, o Decreto n. 5969/2006 dá exequibilidade no ordenamento jurídico brasileiro à decisão de Integração e o Funcionamento do Fundo para a Convergência Estrutural e Fortalecimento Institucional do Mercosul (FOCEM). A utilização desses recursos visa impulsionar o processo de integração reforçando o princípio de solidariedade, uma vez que os benefícios resultantes da ampliação dos mercados não poderão ser plenamente aproveitados pelas economias menores enquanto subsistam marcadas condições de assimetria. Por essa razão na atualidade a melhoria da competitividade e a redução das desigualdades são vistos como processos complementares.
Ilustração 2 - Portfólio de projetos aprovados na Agenda de Impelementação Consensuada pela IIRSA.
No ano de 2007 foi realizada nova reunião dos partícipes da IIRSA em Montevidéu, Uruguai para discutir a agenda de trabalho de 2008 e a integração da IIRSA com a União das Nações Sul-Americanas134 (UNASUL), fundada em cinco preceitos: a) evitar a criação de novas instituições; b) procurar que o mecanismo de acompanhamento refletisse os compromissos políticos de alto nível; c) garantir a participação plena de todos os governos da América do Sul, bem como a conquista dos consensos necessários para manter os compromissos; d) facilitar a tomada de decisões mediante mecanismos de interação ágeis e flexíveis entre os governos sul- americanos e as entidades regionais; e e) elaborar um cronograma de trabalho atualizado periodicamente.
Com a consolidação da UNASUL, a integração física regional foi estabelecida em uma agenda mais ampla que terá de interagir com outras frentes, como a ordem politica social, econômica e comercial. Na Terceira Reunião da UNASUL, em Quito no mês de agosto de 2009, os Presidentes sul-americanos decidiram a criação, nesse contexto institucional, do Conselho de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN), o qual, por seu turno, decidiu incluir a IIRSA como seu fórum técnico de infraestrutura. Essa tarefa está sob a responsabilidade do COSIPLAN, que passa ser responsável pela integração da infraestrutura regional dos países da UNASUL.
Ante o exposto, podemos resumir o desenvolvimento da IIRSA em três etapas: a) 2000-2003: voltada para a proposta e discussão de eixos e processo setoriais, bem como a preparação de visões de negócios e formulação de projetos; b) 2003-2004: inicio do planejamento territorial indicativo, baseado em metodologia desenvolvida para construir consenso entre os países em torno de um portfólio comum de projetos com indicação de prioridade; e c) 2005 até o período atual: realizou um salto qualitativo no planejamento territorial indicativo135, articulando a necessidade de infraestrutura com outras dimensões do planejamento territorial,
134 Através da aprovação do Tratado Constitutivo da UNASUL celebrado em Brasília, maio de 2008. 135 Durante a Reunião do IIRSA em Assunção, no mês de dezembro de 2005, os países sul-
americanos aprovaram os seguintes objetivos estratégicos para o período 2006-2010: a) assegurar a implantação dos projetos da Agenda de Implementação Consensual e apoiar a elaboração e financiamento de projetos do Portfólio IIRSA; b) promover um salto qualitativo nos processos de planejamento territorial e tomada de decisões de investimento em infraestruturas de integração; c) focalizar as ações e o conhecimento acumulado na Iniciativa nos PSI para apoiar projetos específicos de infraestrutura de integração; e d) fortalecer o processo de difusão para ampliar o conhecimento da sociedade sul-americana sobre os avanços e realizações da Iniciativa IIRSA (2011).
como oportunidades logísticas, oportunidades produtivas com foco na sustentabilidade e conservação do patrimônio natural, incluindo seus impactos sociais136, melhorando o sistema de informações sobre a região137 para permitir um processo de formulação, preparação e avaliação de projetos mais criteriosos (IIRSA, 2011).
A estrutura institucional atual do COSIPLAN/UNASUL/IIRSA é a seguinte: a) Comitê de Direção Executiva (CDE); b) Coordenações Nacionais (CN); c) Grupos Técnicos Executivos (GTEs); e d) Comitê de Coordenação Técnica (CCT).
O CDE é a principal instância diretiva do IIRSA e a quem cabe definir diretrizes estratégicas e aprovar os planos de ação levando em consideração as propostas emanadas das reuniões dos Coordenadores Nacionais, dos Grupos Técnicos Executivos e do Comitê de Coordenação Técnica, bem como dos próprios países. É integrado por representantes de alto nível indicados pelos governos da América do Sul e, na maioria dos casos, a representação recai em Ministros de Estado nos âmbitos de infraestrutura ou planejamento. O CDE se reúne uma vez por ano com a finalidade de considerar e avaliar as ações realizadas no contexto da Iniciativa e definir o plano de trabalho a ser executado no ano seguinte.
As CN são o ponto focal de cada país para a Iniciativa IIRSA. Têm a dupla função de coordenar o intercâmbio com as restantes coordenações nacionais e catalisar a participação dos diferentes órgãos governamentais para o interior de cada país. Este trabalho de coordenação interministerial é complexo, dadas as características multissetoriais e multidisciplinares da Iniciativa. Fora do âmbito governamental, devem também facilitar a participação de outros atores, entre eles, o setor privado e organizações da sociedade civil. As CN têm relação direta com o representante nacional no CDE e adotam em cada país a organização interna mais
136 Para tanto foi desenvolvida uma Metodologia de Avaliação Ambiental e Social com Enfoque Estratégico (EASE) que é uma ferramenta que permite identificar, caracterizar e avaliar as consequências ambientais e sociais, os riscos e oportunidades de desenvolvimento sustentável associadas ao território, orientando assim o processo de tomada de decisões no contexto do planejamento dos grupos de projetos da IIRSA. Consta de um marco metodológico e de diretrizes práticas que, através de um processo rápido e de baixo custo, serve para orientar os órgãos e entidades responsáveis pela tomada de decisões em nível nacional e regional. O resultado almejado da avaliação está no ponto médio entre a EASE e a Avaliação de Impacto Ambiental, pois identifica estratégias e linhas de ação orientadas a atuar de forma preventiva em nível das políticas, planos ou programas, e propõe recomendações dirigidas a melhorar a sustentabilidade do grupo de projetos (IIRSA, 2011).
137 Para uniformizar as informações utilizadas para fins de planejamento o IIRSA também criou a Rede Geoespacial da América do Sul (GeoSUL). O Programa coloca à disposição de funcionários e especialistas mapas digitais, nacionais e multinacionais, que apoiam o planejamento da infraestrutura física e do desenvolvimento regional (IIRSA, 2011)
adequada a suas características institucionais. As CN lideram a execução do plano de trabalho da Iniciativa e se reúnem geralmente duas vezes por ano para analisar os avanços nos planos de ação aprovados pelo CDE.
Os GTE constituem o nível de trabalho técnico da Iniciativa e são integrados por funcionários e especialistas dos países pertencentes àquelas entidades de governo pertinentes a sua agenda de trabalho. Suas reuniões não são regulares, antes elas surgem das decisões tomadas em relação ao plano de trabalho anual definido pelo CDE.
A IIRSA, apesar de recente, apresenta resultados tangíveis e intangíveis. No primeiro caso foi constituído um portfólio de projetos e estabelecidas prioridades através de uma AIC, bem como a definição de ações orientadas a facilitar a operação de cada um dos EIDs e PSIs. Entre os resultados intangíveis:
merecem destaque o conhecimento acumulado sobre as restrições e oportunidades da região, a cooperação entre países, os desenvolvimentos metodológicos e a capacitação, o capital institucional mobilizado e formado, tanto nos governos como nos órgãos regionais, e a considerável mobilização de recursos de cooperação técnica regional (IIRSA, 2011, p. 98).
A IIRSA recebe, no entanto, várias críticas (IIRSA, 2011): a) há grande desconfiança quanto ao grau de ingerência dos bancos nesse processo de integração regional, uma vez que os agentes financiadores têm interesses próprios na região; b) esses investimentos não estão baseados em uma visão estratégica de longo prazo para o desenvolvimento da América do Sul que oriente a seleção de projetos, o que pode ser verificado pelo fato da visão estratégica regional acabar tendo sido discutida nos países após a apresentação da AIC; c) como não há uma visão de projeto para a região, a interligação de infraestruturas poderá reforçar um modelo agroexportador, típico da maioria dos países da região, reforçando a lógica colonial, que não gera autonomia, mas dependência das economias da América do sul das economias centrais na aquisição de commodities, já que os eixos de integração estão direcionados para a costa, seja Atlântica ou do Pacífico; e d) os diferentes tipos de impacto ambiental que a implantação de infraestruturas causará, afetando adversamente comunidades camponesas e tradicionais138 nesse processo
138 Essas populações locais geralmente se encontram em precárias condições econômicas e sociais e obras de infraestrutura provocam um fluxo migratório com interesses na compra da terra buscando investimentos. Esse processo migratório abre novas frentes de ocupação favorecendo a
de expansão do capital na região.
É oportuno ressaltar que mesmo que os projetos prioritários da IIRSA sejam na área de fronteira, há uma relação entre o plano IIRSA e os programas de infraestrutura desenvolvidos no plano nacional. Conforme destaca Castro (2009) o PAS, lançado em 2006 e o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) lançado no PPA 2007-2010 devem ser vistos como convergentes com a IIRSA, pois partem de uma mesma matriz teórica e ideológica, que em sua visão reedita uma visão “conservadora e desenvolvimentista, apostando em obras de infraestrutura, sobretudo, para viabilizar exportação para o comércio exterior” e afina-se com o modelo que é visado pelas instituições financeiras que controlam a econômica mundial.
A partir da análise da autora, não apenas as duas iniciativas estão formalmente integradas, mas os investimentos nacionais dão vantagem competitiva