Política Nacional de Desenvolvimento Regional

A Constituição de 1988 estabeleceu em seu art. 3º constituírem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: a) constituir uma sociedade livre, justa e solidária; b) garantir o desenvolvimento nacional; e c) erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais.

O art. 21, inciso IX estabelece a competência exclusiva da União para “elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social” (BRASIL. CF/1988). Trata-se de uma atribuição indelegável e irrenunciável e de natureza material.

Conforme destaca o Ministério do Planejamento (BRASIL. MIR, 2005), ao tratar da elaboração do Plano Nacional de Desenvolvimento Regional o Governo Federal possui um papel estratégico em sua concepção e implementação, uma vez que as iniciativas locais e sub-regionais precisam encontrar nexo na política nacional, sob pena de fragmentação.

Assim, no ano de 2007 foi elaborada a Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), por meio do Decreto n. 6.047, de 22 de fevereiro, que tem por objetivo a redução das desigualdades de nível de vida entre as regiões brasileiras e a promoção da equidade no acesso a oportunidades de desenvolvimento (art. 1º), devendo essas estratégias convergir com os objetivos de inclusão social, de produtividade, sustentabilidade ambiental e competitividade econômica (art. 2º).

A definição de estratégias para o Desenvolvimento Regional se dará em duas escalas (art. 3º). A macroregional, em que deverão ser elaborados planos estratégicos de desenvolvimento, com prioridade para as regiões norte, nordeste e centro-oeste, sendo sua implementação coordenada pelas instituições responsáveis pelo desenvolvimento das respectivas áreas de abrangência103_{. A outra sub-} regional, em que o governo federal atuará através de programas em escala

103_{“Nas instâncias macrorregionais prevalece a atividade de elaboração dos planos estratégicos de} desenvolvimento, a articulação de ações e a promoção de iniciativas especiais. A instância macrorregional é especialmente relevante no Norte e Nordeste, onde a missão do desenvolvimento regional envolve parte substancial dos respectivos territórios e reclama certo nível de concertação das ações numa escala superior à sub-regional. [...] A proposta recente de recriação das superintendências de desenvolvimento regional [...] justifica-se pela necessidade da presença de órgãos com esse perfil, capazes de agir como braços de representação da PNDR mais próximos aos beneficiários e aptos a dialogar com essas forças sociais no entendimento e aperfeiçoamento de suas proposições estratégicas de desenvolvimento.” (BRASIL. MIR, 2005, p. 34).

mesorregional, conforme determinação do Ministério de Integração Nacional e da Câmara de Integração Nacional e de desenvolvimento regional104_.

Sobre a escala do planejamento, a leitura do dispositivo acima nos permite concluir que uma PNDR não necessita adotar a tradicional visão de região, podendo adotar múltiplas escalas, uma vez que num país com dimensões continentais como o Brasil as simplificações não dão conta da realidade, sem perder, contudo, uma visão de conjunto, de enfoque nacional que é considerada a escala adequada para a regulação do fenômeno das desigualdades (BRASIL. MIR, 2005).

A PNDR possui enfoque territorial e estimula a articulação intersetorial, sendo pautada nos seguintes instrumentos (art. 4º): promoção e implementação de planos, programas, ações e instrumentos financeiros. Portanto, na PNDR é necessário compatibilizar as políticas setoriais urbana, do meio ambiente, do desenvolvimento agrário, da infraestrutura, de promoção do desenvolvimento econômico e de política de emprego, e de implementação de políticas sociais e assistenciais (BRASIL. MIR, 2005).

O Governo Federal necessita também associar-se aos governos estaduais e municipais para fomentar sua atuação nas regiões que requerem uma presença maior do Estado. Para exercer essa atividade, o Governo Federal conta com dois instrumentos iniciais importantes: a Câmara de Política de Integração Nacional e Desenvolvimento Regional e o Comitê de Articulação Federativa, sob a coordenação da Casa Civil da Presidência da República (BRASIL. MIR, 2005).

À Câmara de Política de Integração Nacional e Desenvolvimento Regional compete para apresentar planos, programas e ações de desenvolvimento regional,

104 _{“Nas instâncias sub-regionais estão as ações predominantemente operacionais. Os Programas} Mesorregionais constituem a unidade de articulação das ações federais nas sub-regiões selecionadas pelos critérios definidos para todo o território nacional, acoplando-se a eles espaços institucionais de concertação a essa escala, como fóruns e agências de desenvolvimento, conforme arranjos estabelecidos pelos atores sub-regionais. As ações serão, portanto, desenvolvidas preferencialmente à escala mesorregional. Nesse âmbito, cabe assinalar, ainda, a importância das regiões do Semi Árido nordestino e da Faixa de Fronteira como áreas especiais, ambas por serem estrategicamente importantes para o desenvolvimento e a integração nacional. [...] A ideia é consolidar os Programas Mesorregionais dentro de uma agenda preestabelecida de ações, que inclui, prioritariamente: infraestrutura clássica de média e pequena escala, apoio à inovação e suas práticas em arranjos produtivos locais, capacitação de mão-de-obra, apoio à ampliação dos ativos relacionais e oferta de crédito para as unidades produtivas. O apoio ao Programa Microrregional parte do consenso construído pelos atores locais em torno de um plano de desenvolvimento, que deve sinalizar ao Ministério da Integração Nacional e demais unidades do Governo [...] ações a serem apoiadas. São as forças sociais organizadas em prol do desenvolvimento da região, incluindo todos os entes federados e a sociedade civil em geral, e a leitura compartilhada que possuem da realidade regional que devem estabelecer a estratégia de ação (BRASIL. MIR, 2005, p. 34-35).

com a inclusão de sua expressão financeira no Plano Plurianual e com sua priorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias (art. 5º). Esse órgão deliberativo auxilia diretamente o Presidente da República no que se refere ao planejamento dessas ações de desenvolvimento macrorregional e micorregional.

O Comitê de Articulação Federativa foi criado em 2007, por Decreto, como instância consultiva da Presidência da República, no âmbito da Secretaria de Relações Institucionais. O comitê é formado por representantes de 18 ministérios e igual número de representantes das entidades municipalistas.

Compete ao Ministério da Integração Nacional105 _{estabelecer a tipologia} aplicada pela PNDR com a finalidade de servir de referência para políticas setoriais, definir indicadores de distribuição da ação corrente e dos investimentos promovidas por cada uma das políticas setoriais; orientar planos e programas e ações da referida política e promover a articulação institucional em nível federal da atuação dos demais ministérios, bem como operacionalizar a execução do planejamento (art. 7º). Essas atividades levarão em consideração as opiniões e sugestões da sociedade, através de mecanismos de participação públicas e de concertação regional.

Os instrumentos financeiros disponíveis para a implementação dessa política são (art. 6º): o orçamento geral da União, os fundos constitucionais de financiamento das regiões norte, nordeste e centro-oeste, os fundos de desenvolvimento do nordeste e da Amazônia, outros fundos especialmente constituídos para reduzir desigualdades regionais, recursos de agentes financeiros oficiais e incentivos e benefícios fiscais. No entanto, trata-se de rol não exaustivo.

A PNDR cria também um sistema de informação e monitoramento possibilitando a todos os órgãos, entidades da administração indireta e organizações da sociedade civil: (a) a construção de diagnóstico compartilhado das macro e mesorregiões; (b) a promoção de estudos e reflexões prospectivas referenciados nestas áreas; e (c) o acompanhamento da atuação do poder público e da iniciativa privada, com especial enfoque sobre os investimentos produtivos e em infraestrutura.

Podemos verificar que a nova política de desenvolvimento regional concentra suas atividades em regiões periféricas, dentre as quais se inclui a

105 _{O referido ministério foi criado em 1999, tendo sido a primeira instituição federal encarregue de} tratar, a nível nacional, do desenvolvimento regional.

Amazônia, com o fim de reduzir as históricas disparidades regionais.

Diferentemente do planejamento regional das décadas passadas, na PNDR o planejamento, monitoramento e acompanhamento devem envolver o maior número de atores possíveis, privilegiando a democracia participativa, através da realização de consultas públicas. Há também um esforço por parte do governo federal de integrar suas políticas setoriais, bem como de prever recursos orçamentários que sejam suficientes para o desenvolvimento das atividades planejadas.

A PNDR está pautada na ideia de promoção de arranjos produtivos, que visam aproveitar as potencialidades locais, potencializadas pela aplicação coordenadas de políticas setoriais dos diferentes ministérios do Governo Federal para geração de dinamismo econômico e melhoria social na região.

Cumpre observar, no entanto, que a PNDR não se confunde com ordenamento territorial, pois:

[n]o caso da PNDR [...] seu objeto específico são as desigualdades inter e intra-regionais, e seu foco a ativação/desenvolvimento da capacidade produtiva e inovativa, em bases sustentáveis, dos espaços menos desenvolvidos, comprometido como a melhoria das condições de vida dos brasileiros que ali vivem (BRASIL. MIN, 2012, p. 30).

Recentemente a PNDR passou por reformulação, tendo sido lançada em 2012 sua segunda versão, que passou a ser denominado Plano Nacional de Desenvolvimento Regional II (PNDR II). A partir de uma análise da PNDR referente ao período de 2003 a 2010, ficou constatado que apesar da PNDR ter representado a retomada no planejamento no Brasil, dois pilares dessa política – o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional106 _{e a Câmara de Políticas de} Desenvolvimento Regional107 _{- não funcionaram adequadamente, comprometendo}

106 _{Incluída no bojo da PEC da Reforma Tributária, após uma série de emendas e recortes, a proposta} de criação do FNDR se perdeu e se inviabilizou no quadro de impasses da própria PEC (BRASIL. MIN, 2012).

107_{“A Câmara de Políticas de Integração Nacional e Desenvolvimento Regional, foi criada em julho de} 2003 e instalada na Casa Civil em junho de 2004. Integrada pelos titulares de 18 ministérios e secretarias especiais, sob a Coordenação do Ministro Chefe da Casa Civil, e dotada de um Comitê Executivo composto pelos secretários executivos dos respectivos ministérios e secretarias, a CPDR tinha um papel crucial no “empoderamento” da PNDR, em sua capacidade de converter-se de fato em política de governo com a prioridade devida. Era ainda decisiva para viabilizar o necessário esforço de coordenação e articulação das políticas setoriais com impacto nos territórios menos desenvolvidos. Entretanto, a Política não conquistou o suporte político necessário e a Câmara acabou sendo desativada. Em meados de 2012 a CPDR foi reativada e terá papel chave

seriamente sua execução.

Além dos problemas de implementação da política por falta de recursos financeiros e empoderamento político, houve ainda:

[a] frustração [...] também nas relações com os entes federados. Os Estados sempre se mostraram críticos ao conteúdo federativo da PNDR, em especial quanto ao desenho das mesorregiões trabalhadas no âmbito da PNDR, sobre os quais não teriam sido consultados. Também os municípios inseridos nas mesorregiões não raro se declararam estranhos à lógica do seu enquadramento territorial. Esta unilateralidade custou caro à Política, pois os Estados e municípios nunca abraçaram com convicção a PNDR e sua tipologia territorial (BRASIL. MIN, 2012, p. 20-21).

Em resumo, fazendo um balanço da PNDR sua ação concentrou-se na formação de fóruns microrregionais e no apoio a projetos difusos de capacitação e qualificação profissional nas mesorregiões e demais espaços programa. Dada a exiguidade orçamentária, a política regional tornou-se refém de emendas parlamentares, fortemente dissociadas de qualquer proposta mais coerente de desenvolvimento econômico e social (BRASIL. MIN, 2012).

Visando a superar baixa efetividade do planejamento regional, a PNDR II, e para se adequar também ao PPA 2012-2015, passa ter dois grandes objetivos (BRASIL. MIN, 2012): a) sustentar uma trajetória de reversão das desigualdades inter e intrarregionais valorizando os recursos endógenos e as especificidades culturais, sociais, econômicas e ambientais; e b) criar condições de acesso mais justo e equilibrado aos bens e serviços públicos no território brasileiro, reduzindo as desigualdades de oportunidades vinculadas ao local de nascimento e moradia.

Assim, a PNDR II visa desenvolver uma política que combina a busca por equidade, através da redução das desigualdades espaciais de níveis de renda e vida, com o da competitividade nas regiões beneficiadas e na economia brasileira como um todo, tornando-a competitiva no espaço da economia global (BRASIL. MIN, 2012).

O aspecto territorial é visto sob a seguinte perspectiva (BRASIL. MIN, 2012): a) o território é entendido como um recorte espacial, incluindo áreas urbanas e rurais, envolvendo uma rede de relações sociais, com sentimento de pertencimento historicamente constituído, mas que é ao mesmo tempo um campo de disputa de

no processo da Conferência Nacional de Desenvolvimento Regional, em curso” (BRASIL. MIN, 2012, p. 20).

poder e conflito; b) valorização da escala local na implementação de políticas concretas; c) conceber o território como locus da ação coletiva, envolvendo os atores locais na definicao das agendas de implementacao de políticas; e d) importância da integração e coordenação das políticas públicas no território.

Os desafios de governança no campo das políticas regionais se devem, em particular, à complexidade do sistema federativo brasileiro; ao caráter recente da participação organizada da sociedade civil na política pública brasileira; à escassez de mecanismos de coordenação e articulação entre União, Estados e Municípios, assim como intra-governos; à estrutura específica do modelo de repartição de recursos entre as instâncias de poder; e à lógica de atuação historicamente setorial dos programas do governo federal. Em seu conjunto, essas variáveis têm interposto sérios obstáculos a uma abordagem integrada da ação de governo, tal como requerida por um projeto de fortalecimento da base produtiva e da oferta de serviços públicos em regiões menos desenvolvidas do País. Elas sugerem o estabelecimento de um aparato jurídico-institucional de alto nível e amplamente participativo, a guisa daqueles em vigor para as áreas da cultura, do meio ambiente, saúde e educação, que assegure condições mínimas à integração e à convergência da ação de governo, em articulação com a sociedade, no território (BRASIL. MIN, 2012, p. 40).

Portanto, em termo de governança para que a PNDR II possa ter eficácia será necessário superar, na escala horizontal, a forte setorialização das políticas públicas no país através da implementação de um Sistema Nacional de Desenvolvimento Regional e com a territorialização das ações do PPA 2012-2015.

Já na escala vertical entre o Estado e a sociedade civil é necessário incorporar a dimensão participativa na PNDR II, através dos fóruns das Mesorregiões diferenciadas, dos colegiados dos Territórios Rurais da Cidadania, dos Comitês de Bacias Hidrográficas (BRASIL. MIN, 2012).

Ainda nessa escala, é necessário também compatibilizar interesses federais, estaduais e municipais incidentes sobre um mesmo território. Entre União e Estado a coordenação de políticas é bem menos intensa do que com os municípios, sendo recomendável que os Estados passem a atuar nesse planejamento, através da criação Secretarias Estaduais de Desenvolvimento Regional e Urbano e da unificação dos critérios de planejamento entre União e Estado, devendo o Governo Federal adotar a lógica estadual para determinar as áreas de intervenção (BRASIL. MIN, 2012).

Com os municípios, a atuação cooperada entre a União e o municipal poderá ocorrer através de Convênios ou Consórcios Públicos. Já entre Estados e Municípios devem ser instâncias intermediárias, devendo cada Estado encontrar seu

próprio caminho. Um exemplo é a instituição de Regiões metropolitanas (BRASIL. MIN, 2012).

Na Amazônia, apesar de ser um dos focos da PNDR, a questão do planejamento ganha contornos complexos108_{, conforme destaca Costa (2005, p.} 182):

[a] Amazônia reveste-se de particularidades. Espera-se em perspectiva local, nacional e mundial, que o ideário do desenvolvimento sustentável – um desenvolvimento moderno por se fazer aliando eficiência econômica com equidade social e trato cuidadoso da base natural [...] – venha a orientar as políticas públicas para a Região.

Nesse contexto, para dar sustentação à PNDR na região Amazônica foi elaborado o Plano de Desenvolvimento Amazônia Sustentável, integrando-o como subprogramas: o Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável do Xingu, o Plano de Desenvolvimento Territorial Sustentável do Arquipélago do Marajó; e o Plano Br- 163 Sustentável.

Há também a previsão legal da instituição de Plano Regional de Desenvolvimento da Amazônia a ser coordenado pela Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia, mas que ainda não foi aprovado pelo Poder Legislativo Federal.

Antes de analisarmos em detalhe o conteúdo dos instrumentos de planejamento disponíveis da Amazônia é importante observar que os instrumentos já criados também padecem do mesmo problema da política da qual se origina: a baixa efetividade. Há ainda uma enorme distância entre o conteúdo das ações propostas e as formas de implantação, além dos modelos de gestão não terem conseguido institucionalizar um processo decisório participativo (BRASIL. MIN, 2012).

2.4.2.1 Plano Amazônia Sustentável

O Plano Amazônia Sustentável (PAS) foi elaborado com o objetivo de incluir a variável da transversalidade ambiental no planejamento da região, enfrentando a grilagem de terras e a violação dos direitos humanos para o financiamento de

108 _{O próprio Ministério do Planejamento considera que é necessário interpretar com cautela os dados} da região norte, em razão de sua baixa densidade populacional, que podem ou não estar associadas à demarcação para as populações indígenas ou pela criação de unidades de conservação ambiental (BRASIL. MIR, 2005).

atividades na região e provimento de infraestruturas públicas. É um plano de natureza estratégica, elaborado segundo a PNDR, que estabelecer diretrizes gerais e estratégias para sua implementação, que devem ser materializados em planos operacionais sub-regionais.

Até o presente momento foram elaborados os seguintes planos operacionais a partir do PAS109_{: Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável para a Área de} Influência da Rodovia BR-163 (Cuiabá-Santarém), Plano de Desenvolvimento Territorial Sustentável para o Arquipélago do Marajó e o Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável do Xingu.

Suas estratégias foram construídas a partir de um Termo de Cooperação firmado em 2003 entre o Presidente e os governadores dos estados da região, de um diagnóstico abrangente, e de consultas públicas. A partir dessa análise prévia, foram eleitas as quinze áreas prioritárias de atuação (BRASIL. Decreto n. 6.290/2007) que envolvem medidas de promoção do desenvolvimento sustentável na região, com a valorização da diversidade sociocultural e ecológica para a redução das desigualdades regionais e o aumento da presença do Estado em todos os níveis de governo, fortalecendo o diálogo intergovernamental em nível horizontal e vertical, e com a sociedade civil e setores empresariais.

As atividades de infraestrutura a serem desenvolvidas devem causar o menor impacto socioambiental e concentram-se nas áreas de produção de energia, transporte multimodal e prestação de serviços públicos em áreas urbanas e rurais.

Outras medidas a serem adotadas são o fortalecimento da integração sul- americana, a adoção de medidas de combate às mudanças climáticas, a implementação de zoneamento ecológico-econômico na região e a aceleração da regularização fundiária, inclusive com o reconhecimento de direitos territoriais indígenas e de outras comunidades tradicionais. Em termos de atividades produtivas devem ser fomentadas a pesquisa científica e atividades agrárias.

Ante as prioridades acima listadas é possível identificar que o desenvolvimento da Amazônia deve ser baseado em uma produção sustentável com inovação e competitividade, com a melhoria da infraestrutura e interligação entre os países da Amazônia Internacional e de áreas rurais e urbanas. No plano institucional

109 _{Tramita desde 2012 no Senado Federal o Plano Nacional de Desenvolvimento da Amazônia e} Faixa de Fronteira. O projeto define diretrizes como a integração das Forças Armadas com órgãos de inteligência e de segurança pública, a regularização fundiária como instrumento de redução de conflitos agrários e a integração com países da América do Sul.

uma maior presença na região se faz necessária, em todos os níveis da federação, promovendo ordenamento territorial e gestão ambiental. No plano social o objetivo é a inclusão social e a cidadania.

Segundo Souza e Filippi (2010, p. 200-204) o PAS é uma versão reformulada de um já conhecido projeto de integração continental da Amazônia, já que:

[n]ota-se, no PAS, a preocupação em afirmar novas adjetivações para os projetos de infraestrutura, como o Plano BR-163 sustentável. Há um exercício fabuloso em articular a modernização ou a racionalidade econômica com formas de usos sustentáveis e não autoritários, do ponto de vista da ação da política pública. No entanto, essa ação não tem sido alcançada com êxito [, pois] articular as formas “modernas” de uso dos recursos naturais e os interesses das populações urbanas e rurais da Amazônia, ainda, é o dilema central. [...] Em termos gerais, o PAS tem como objetivo um mix de proposições muitas vezes difíceis de conciliar, mediar ou mesmo torná-las complementares.

Apesar das severas críticas feitas ao PAS, ao menos no plano normativo foram criadas diversos mecanismos para viabilizar sua implementação da região, como é o caso da edição da Lei de Regularização Fundiária (BRASIL. Lei 11.952/2009) e do novo Código Florestal (BRASIL. Lei 12.651/2012)110_.

Com esse arcabouço jurídico, e demais de normas complementares e regulamentadoras, é possível afirmar que os mecanismos legais existentes