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RESUMO
O Minist ro Nelson Jobim f az uma ret ros- pect iva do processo de aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF); desde
as difi culdades encont radas, ainda na
década de 1980, das comissões e subco- missões, at é a complexidade que é apro- var um código dent ro do Congresso. Além disso, Jobim ressalt a a disf uncionalidade que ainda exist e no sist ema e que precisa ser discut ida e mudada. O Minist ro Jobim t ambém dest aca que ainda exist e, depois de 10 anos da LRF, uma ação diret a de inconst it ucionalidade em t ramit ação no
Supremo e, por fi m, chama a at enção
para dois problemas at uais do nosso país. O primeiro deles é que os part idos polít i- cos não são capazes de administ rar suas divergências e colocam o Poder Judiciário como árbit ro dessas quest ões. E o segun- do é a def asagem da f ormação j urídica em relação às quest ões econômicas e de gest ão do Est ado, que são f undament ais para a compreensão dos t ext os.
ABSTRACT
Minist er Nel son Jobim present s a ret ro- spect ive of t he approval process of t he Fiscal Responsibil it y Law (LRF); f rom t he init ial diffi cul t ies encount ered back in t he 1980’s, commit t ees and subcom- mit t ees, t o t he compl exit y invol ved in approving a code wit hin t he Congress. In addit ion, Jobim highl ight s t he st il l - exist ing dysf unct ional it y in t he syst em t hat needs t o be discussed and changed. Minist er Jobim al so cal l s at t ent ion t o t he f act t hat t here is st il l , af t er 10 years of t he LRF, a pending direct unconst it u- t ional it y suit in t he Supreme Court and,
fi nal l y, draws at t ent ion t o t wo current probl ems of our count ry. The fi rst is t hat pol it ical part ies are not abl e t o manage t heir dif f erences and use t he Judiciary as an arbit er of such mat t ers. The second probl em is t he discrepancy of l egal t rain- ning in rel at ion t o economic issues and St at e management , which are f undamen- t al t o t he underst anding of t ext s.
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CONFERÊNCIA
Na inst alação da Assembleia Const it uint e, em f evereiro de 1987, nós t ivemos um pro- blema: como vamos f azer o t rabalho? O modelo que se pret endia era o modelo inicial do president e Tancredo Neves, quando ele convocou a Comissão Arinos para elaborar um proj et o, e pret endia enviá-lo para a Assembleia Const it uint e. Mas esse modelo
desapareceu com a mort e de Tancredo e o president e Sarney t eve difi culdades em
administ rar o processo de t ransição.
A Assembleia Const it uint e, principalment e por ent ender que era de aut onomia absolut a do Congresso liderado pelo Dr. Ulysses Guimarães, quis evit ar qualquer int er- f erência do governo j unt o à Assembleia. Não f oi possível f azer um t ext o const it ucional com base em um proj et o. Out ra solução que havia, era o modelo de 1946 que seria a criação de uma comissão dent ro da Const it uint e. Essa grande comissão f aria um proj et o de Const it uição e nós vot aríamos no plenário para o proj et o. Mas essa ideia t ambém não f oi adiant e, porque o deput ado Fernando Lyra, que queria disput ar com o Ulysses a presidência da Câmara, descobriu, vendo os t rabalhos de 1986, uma encomenda f eit a por Ulysses para a elaboração do regiment o int erno da Assembleia Const it uint e. Esse regiment o previa a criação de uma grande comissão no modelo de 1946, que t eve a Comissão Ramos. Ele t omou esse papel e saiu de gabinet e em gabinet e dizendo para os deput ados: “ vocês est ão vendo o que Ulysses est á querendo f azer? Ele quer dividir
os deput ados em primeira e segunda cat egorias, que ocorrerá se vocês t odos fi carem
esperando. ” O dia 2 de f evereiro veio e nós não sabíamos o que f azer, porque os dois modelos discut idos não f uncionaram.
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Fernando Henrique Cardoso t inha sido nomeado pelo president e Ulysses relat or do re- giment o, e eu era um deput ado de primeiro mandat o, mas t inha curso de lógica de mat emát ica e t rabalhava muit o bem com t eorias de conj unt o. O Senado t inha edit ado t rês volumes de Const it uições do mundo: dois de capa cinza, que eram Const it uições ocident ais, e um de capa vermelha, que era da União Soviét ica, da chamada cort ina de f erro. Eu recort ei os nomes dos capít ulos e t ít ulos dessas Const it uições, coloquei t odos
no chão e f ui selecionando aleat oriament e. No fi nal, surgiram t emas que se repet iram
em t odas as Const it uições. Aquele grupo chamei de mat érias essencialment e const i-
t ucionais. Depois ident ifi camos mat érias que est avam em algumas Const it uições, mas
não em out ras, e f oram chamadas de mat érias relat ivament e const it ucionais. Exist iam mat érias que só est avam na minoria das Const it uições e f oram chamadas de mat érias relat ivament e não const it ucionais. Havia mat érias que só apareciam em algumas, en- t ão as chamamos de mat érias idiossincrat icament e const it ucionais.
Em cima dessa brincadeira, eu e Fernando Henrique dividimos o número de t ít ulos que a Const it uição deveria t er. E chegamos à conclusão de que ela deveria t er
oit o t ít ulos, considerando essa pesquisa empírica. Examinamos, fi z um cálculo mat e-
mát ico e decidimos t er oit o comissões, cada comissão com um t ít ulo da Const it uição. E cada comissão se comporia de t rês subcomissões. Como dividimos essas comissões em 3 subcomissões, t iramos do conj unt o de 559 os 6 membros da mesa e 49 f ormadores de
opinião que não deveriam fi car por dent ro daquilo. Tudo isso calculado de f orma pre-
vist a. Sobraram 504, que f oram divididos por 8. Os 63 f oram divididos por 3 e rest aram 21. E ent ão começaram as subcomissões.
Em sínt ese, havia t odo um conj unt o de disput as corporat ivas de como con- quist ar o Est ado, t razendo uma independência e aut onomia fi nanceira, administ rat iva e orçament ária. Essas comissões f oram criadas e o processo começou de baixo para cima, t odos colaborando com diversos assunt os no t ext o. Chegou o moment o em que os t ext os produzidos por cada subcomissão viravam um só, que era vot ado pela comissão de 63 membros. Depois, os 8 t ext os fi nais eram reunidos pelo relat or geral, o Heraldo Cabral, da comissão de sist emat ização. Quando t erminou o t rabalho e j unt ou-se t udo,
a comissão t inha 550 t ext os e nós os chamávamos de Frankenst ein, porque t inha de
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Ent endemos porque a Const it uição era analít ica. É muit o mais f ácil aprovar um t ext o na Const it uição do que uma lei. A aprovação na Const it uição f uncionava da seguint e f orma: passavam-se dois t urnos em um plenário só. Para aprovar uma lei, era preciso passar pela Câmara, depois pelo Senado, ia para o Execut ivo e, se f osse vet ada, vol- t ava t udo. E é por isso que t odos queriam aprovar na Const it uição. Ent ão, na Comissão de Tribut os, Orçamen- t os e Finanças, que era presidida pelo senador Francisco Dornelles, apareceu pela primeira vez no t ext o: normas
gerais sobre fi nanças públicas. Isso acabou permanecen-
do no proj et o fi nal da Const it uição com uma exceção.
Dornelles, habilment e, suprime o t ermo Código de Finan- ças Públicas, porque a t ramit ação de código dent ro do Congresso é uma complicação inf ernal. O últ imo código aprovado f oi o Civil, que levou cerca de 30 anos.
Por out ro lado, paralelament e a essa f órmula di- f usa do t rabalho const it uint e, a Comissão de Organiza- ção dos Poderes e Sist emas de Governo est abeleceu que
compet ia apenas ao Senado a fi xação da propost a pelo
primeiro-Minist ro, pois naquela época est ávamos no par- lament arismo, dos limit es globais do mont ant e da dívida consolidada da União, dos est ados e municípios. A co- missão ret irou a expressão Código de Finanças Públicas, que j á havia sido suprimida por Dornelles na comissão, e aprovou o t ext o que era, na época, o art igo 184, que virou o art igo 163 da Const it uição.
Quando o t rabalho das 8 comissões t erminou, veio uma chuva de crít icas. Era t empo de amadureciment o. Em t odo processo polít ico legislat ivo é preciso obede- cer aquele moment o da cat álise, porque sem isso não se aprova nada. Depois desse período, vem a racionalidade legislat iva, mas que não é, necessariament e, o moment o de racionalidade j urídica. A primeira t em por obj et ivo a f ormação da vont ade maj orit ária para aprovar o t ext o. A segunda quer a perf eição do t ext o. Esse é o confl it o que acont ece hoj e, inclusive, com os nossos burocrat as na hora de aprovar uma lei. Eles vot am em um proj et o de
lei cont ra o governo e querem que ele sej a o t ext o fi nal, sem os espaços necessários para a negociação. Os nossos
burocrat as acham que, quando o t rabalho chega ao fi m,
o que se pode f azer é uma medida provisória, que é o que acont eceu post eriorment e na Const it uição de 1988.
O t ext o de 1988 fi cou aprovado dessa f orma, ou
sej a, previa a exist ência de uma lei complement ar que dispusesse sobre fi nanças públicas, dívida pública ext er- na et c. Cabe lembrar que, em 1993, f ui relat or da Revi- são Const it ucional e nada acont eceu. O Minist ro Gilmar Mendes era o meu assessor na época da revisão, e não houve nenhuma mudança. Houve só um problema que nós queríamos discut ir e que at é hoj e não f oi nem exa- minado. Trat a-se da grande mudança f eit a na Comissão de Orçament o, que previa o Plano Plurianual e a Lei de Diret rizes Orçament ária (LDO). A quest ão é que eles t êm
o mesmo nível, o que signifi ca que aquilo que você apro-
vou na LDO não necessariament e vincula o aut or da lei orçament ária, porque a lei post erior revoga a ant erior. Exist e uma disf uncionalidade no sist ema. Tent amos con- sert ar essa dist orção na revisão, mas não f oi possível.
No ent ant o, t udo o que fi zemos deu origem ao t raba-
lho que t ambém se desenvolveu no Minist ério da Just iça em 1995.
O president e Fernando Henrique Cardoso me convidou e eu convidei o Minist ro Gilmar Mendes para t rabalharmos j unt os no Minist ério da Just iça. Começa- mos a t rabalhar nos t ext os da ref orma – primeiro da eco- nômica –, mas não queríamos apresent ar uma emenda imensa e sim algumas pont uais. Ao of erecer uma emenda complet a, você une inimigos cont ra o t ext o. Opt amos por mandar emendas isoladas e progressivas e, assim, quando uma est ava avançando, chegava out ra e, assim, evit ávamos a f ormação de oposições que se conj ugas- sem. Em relação a isso, houve a ref orma administ rat iva na Emenda Const it ucional nº 19. Já se passaram 10 anos e ela, que f oi t rabalhada por nós em 1995 e depois pelo prof essor Bresser-Pereira, veio a dar origem ao art igo 30
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dessa emenda, que det ermina o seguint e: o proj et o de lei complement ar a que se ref ere o art igo 163, que é o art igo da LRF, será execut ado pelo Poder Execut ivo ao Congresso Nacional no prazo máximo de 180 dias.
At é que, nesse período, começou a negociação para a elaboração do ant eproj et o de lei complement ar. Observe que a Const it uição de 1988 t inha mencionado essa lei e durant e 10 anos não se t ocou mais no assunt o. Ele só f oi ret omado em 1998 quando a Emenda Cons- t it ucional nº 19 f oi aprovada. No ano seguint e, houve um longo processo de f ormação de vont ade maj orit ária,
ent ão publica-se na int ernet , chama-se as pessoas, rea-
liza-se debat es na Fundação Get ulio Vargas (FGV) e na Federação das Indúst rias do Est ado de São Paulo (FIESP) sobre o t ext o que seria o do pré-proj et o. Em consult a pública em dezembro de 1998, ele f oi enviado à Câmara em abril de 1999.
É bom lembrar que o envio da LRF não f oi nada grat uit o. Na verdade, t ivemos em 1998 a crise da Rússia
e em j aneiro de 1999 a crise da desorganização fi scal es-
t adual. Era f undament al enviar esse proj et o para t ent ar compor essas duas crises. Ele ent rou na Câmara em 15 de abril de 1999 e em 25 de j aneiro de 2000 f oi aprovado. O deput ado Pedro Novais f oi um grande negociador. É preciso dest acar a import ância da escolha de um relat or, que deve ser capaz de produzir a escolha da maioria. O deput ado Pedro Novais t inha essa caract eríst ica, ele f azia uma circulação imensa.
A aprovação do Senado deu-se cont ra o vot o do Part ido dos Trabalhadores (PT). Vej am como a hist ória muda. Nós t ivemos 685 vot os a f avor na Câmara e 86 cont ra. Os vot os cont ra f oram exat ament e os da oposição ao go- verno, pois a vot ação se conf undia na disput a polít ica. Ent rou no Senado no dia 3 de f evereiro e f oi aprovado com 60 vot os cont ra 10. O PT t ambém vot ou cont ra no Senado. E, ent ão, aparece o problema ao qual quero chamar a at enção dos senhores. Promulgada a LRF, no dia 4 de maio de 2000, em j unho de 2000, o PT, o Part ido Comunist a do Brasil (PSdoB) e o Part ido Socialist a Brasi- leiro (PSB) ent raram com uma ação diret a de inconst i- t ucionalidade no Supremo cont ra t oda a lei no sent ido f ormal. Ou sej a, ent endiam que t eria havido alt erações no Senado e que ela deveria t er volt ado à Câmara.
Essa pet ição inicial at acava t oda a lei pelo vist o f ormal e 18 dos seus disposit ivos. A maioria deles t eve o pedido de liminar indef erido. Houve t ambém alguns def eriment os por int erpret ação conf orme a Const it ui- ção. Mas gost aria de chamar a at enção para um deles, o art igo 20, que do nosso pont o de vist a é um dos elemen- t os f undament ais do t ext o da Const it uição e havia sido aj uizado sob o at o de inconst it ucionalidade. Ele t rat ava da repart ição dos limit es globais do art igo 19. Na esf era f ederal, est abelece-se o percent ual de 2, 5% para o Le- gislat ivo, incluindo o Tribunal de Cont as, 6% para o Judi- ciário e 40, 9% para o Execut ivo, dest acando-se 3, 0% para pessoal. Enfi m, f ez-se uma dist ribuição, est abelecendo-
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-se um t et o para a União, est ados e municípios. E ent ão o que acont eceu? Junt aram-se o Poder Judiciário e o Legislat ivo para ir cont ra essa limit ação, dizendo que ela era só para o Execut ivo e que eles não est avam suj eit ados. O Minist ério Público ent rou como assist ent e int eressado e t odos os Minist érios Públicos est aduais ent raram na ação para fi carem livres da obrigação do limit e.
A primeira vot ação f oi no dia 28 de set embro de 2001, quando o Minist ro Mário Galvão, relat or, e os Minist ros Sepúlveda Pert ence, Marco Aurélio e Veloso vot aram pela suspensão da liminar, suspendendo a aplicação do art igo 20. Vot aram cont ra pela não concessão da liminar. No ent ant o, para conceder liminar em mat éria de inconst i- t ucionalidade, é preciso maioria absolut a. Não est avam present es na sessão o Minist ro Néri da Silveira e o Minist ro Maurício Correia. Port ant o, f oi adiado o j ulgament o para a sessão subsequent e.
No dia 11 de out ubro de 2000, ret oma-se a preocupação da liminar do art igo
20. O que acont ece? O Maurício nos acompanha e a vot ação fi cou 5 a 5. O Minist ro Néri
da Silveira acompanha o relat or e os vot os mudam para 6 a 5. O Tribunal est ava conce- dendo a liminar, mas havia muit as conversações f ort es ent re um j ulgament o e out ro. Conversei muit o com o Minist ro Marco Aurélio e ele ref ormulou seu vot o dizendo que havia se enganado e explicou os mot ivos. Result ado: est ávamos em desvant agem por 6 vot os a 5, mas o Minist ro Marco Aurélio f oi para o out ro lado e ent ão os nossos 5 vot os passaram para 6 e os 6 vot os deles passaram para 5. Cont udo, gost aria de encerrar dizendo que esse processo não t erminou.
Vale lembrar que havia uma divergência dent ro do PT, pois os governadores do part ido queriam mant er o art igo, que era o caso do Rio Grande do Sul. Olívio Dut ra f oi conversar com a gent e, mas a direção nacional do part ido queria a ação. É muit o dif erent e ser e não ser governo, as responsabilidades são dist int as.
Gost aria de chamar a at enção para o seguint e: a LRF complet a 10 anos, mas nós t emos uma ação diret a de inconst it ucionalidade em t ramit ação no Supremo. Essa ação t eve início em 2000 e não se encerrou. A composição do Supremo mudou subst an- cialment e. Dos minist ros que aqui mencionei, não rest a mais nenhum além de Celso de Melo e Marco Aurélio. Nós t emos, port ant o, apenas dois vot os f avoráveis à const i- t ucionalidade do art igo 20. Temos que nos preocupar, porque cont inua havendo pro- blemas que são da ordem do Judiciário. Quando assumi a presidência do Supremo, f omos analisar o problema de remuneração do Judiciário. Marcus Faver era membro
do Conselho Nacional de Just iça, f oi um moment o difi cílimo, t ive alguns embat es com
os president es de Tribunais de Just iça, porque eu queria baixar uma regra limit adora e moralizadora para aquela enormidade de receit as, de salários, subsídios e venciment os que eram at ribuídos aos próprios j uízes, porque eles se aut oat ribuíam. Isso f oi um dos
ef eit os delet érios da chamada aut onomia fi nanceira, administ rat iva e orçament ária,
porque eles acabavam vot ando.
Exist iam t ribunais nos quais um det erminado j uiz assumia a presidência de uma
Câmara. O prazo era de 2 anos, ent ão ele t inha uma bonifi cação por presidência da
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ment o dele, e como eram 3 ou 4, ele acabava volt ando a assumir a mesma presidência t rês ou quat ro anos depois. Em seguida calculava-se o novo benef ício, t endo por base de cálculo o ant erior. Depois o novo benef ício incorporava-se out ra vez e assim sucessi-
vament e. Nós t ivemos um t ribunal que concedeu bonifi cação por curso superior, mas é
dif ícil imaginar um desembargador ou j uiz que não t ivesse curso superior.
Gost aria de lembrar da import ância que exist e na t ramit ação dessa ação, por- que não se t em segurança do que possa acont ecer. A composição ant iga permanece em 2, nós t emos, port ant o, 9 de composição. É um assunt o dif ícil de lidar com o Poder Judiciário, que t em difi culdades em lidar com quest ões fi nanceiras, t ribut árias e eco- nômicas. O que f alt a ao Poder Judiciário é uma f ormação nesse sent ido.
O compromisso t eórico que os nossos j urist as alemães ensinam é o compromisso com os princípios e as premissas. Ent ão, quando um j uiz diz: “ est ou em paz com a mi- nha consciência na decisão” , ele est á dizendo o seguint e: “ olha, a minha decisão est á de acordo com as premissas e eu não t enho nada a ver com as consequências” . E, en-