Conferências
A Lei de Responsabilidade Fiscal
do Brasil sob uma
perspectiva internacional
Teresa Ter-Minassian, Joaquim Levy,
Yoshiaki Nakano e Antonio Palocci
Política econômica responsável e
redução do prêmio de risco
Desafios da Lei de
Responsabilidade Fiscal
Paulo Hartung, Tasso Jereissati e
Gilberto Kassab
A Lei de Responsabilidade Fiscal e
a economia brasileira
Guido Mantega
Carlos Ivan Simonsen Leal
José Roberto Afonso
Entrevistas
Gilmar Mendes
Francisco Dornelles
Sergio Quintella
Depoimentos
Lei de
Diretor Diretor Técnico Diretor de Controle Vice-Diretor de Projetos Vice-Diretor de Estratégia e Mercado Editor-Chefe Orientação Editorial Coordenadora Editorial Assessoria de produção Revisão e copidesque Tradução Projeto Gráfi co
Impressão Tiragem Fotos
Sede
Primeiro Presidente Fundador Presidente Vice-Presidentes
Carlos Ivan Simonsen Leal
Sergio Quint ella, Francisco Oswaldo Neves Dornelles e Marcos Cint ra Cavalcant e de Albuquerque
Armando Klabin, Carlos Albert o Pires de Carvalho e Albuquerque, Ernane Galvêas, José Luiz Miranda, Lindolpho de Carvalho Dias, Manoel Pio Correa Júnior, Marcílio Marques Moreira e Robert o Paulo Cezar de Andrade
Ant onio Mont eiro de Cast ro Filho, Crist iano Buarque Franco Net o, Eduardo Bapt ist a Vianna, Gilbert o Duart e Prado, Jacob Palis Júnior, José Ermírio de Moraes Net o, José Julio de Almeida Senna e Marcelo José Basílio de Souza Marinho
Presidente Vice-Presidentes
Vogais
Suplentes
Carlos Albert o Lenz César Prot ásio
João Alf redo Dias Lins (Klabin Irmãos e Cia)
Alexandre Koch Torres de Assis, Angélica Moreira da Silva (Federação Brasileira de Bancos), Carlos Moacyr Gomes de Almeida, Edmundo Penna Barbosa da Silva, Eduardo Hit iro Nakao (IRB-Brasil Resseguros S. A), Fernando Pinheiro (Souza Cruz S. A), Heit or Chagas de Oliveira, Jacques Wagner (Est ado da Bahia), Jorge Gerdau Johannpet er (Gerdau S. A), Lázaro de Mello Brandão (Banco Bradesco S. A), Luiz Chor (Chozil Engenharia Lt da), Marcelo Serf at y, Marcio João de Andrade Fort es, Maurício Mat os Peixot o, Raquel Ferreira (Publicis Brasil Comunicação Lt da), Raul Calf at (Vot orant im Part icipações S. A), Ronaldo Mendonça Vilela (Sindicat o das Empresas de Seguros Privados, de Capit alização e de Resseguros no Est ado do Rio de Janeiro e do Espírit o Sant o) , Sandoval Carneiro Junior (CAPES – Coordenação de Aperf eiçoament o de Pessoal de Nível Superior) e Sérgio Ribeiro da Cost a Werlang
Aldo Floris, José Luiz Marques Lino (Cia. Vale do Rio Doce), Luiz Robert o Nasciment o Silva, Ney Coe de Oliveira, Nilson Teixeira (Banco de Invest iment os Crédit Suisse S. A), Olavo Mont eiro de Carvalho (Mont eiro Aranha Part icipações S. A), Pat rick de Larragoit i Lucas (Sul América Companhia Nacional de Seguros), Pedro Henrique Mariani Bit t encourt (Banco BBM S. A), Rui Barret o (Caf é Solúvel Brasília S. A) e Sérgio Lins Andrade (Andrade Gut ierrez S. A)
Presidente Vice-Presidente Vogais
Suplentes
Publ icação periódica da FGV Proj et os.
Os depoiment os e as conf erências são de responsabil idade dos aut ores e não refl et em, necessariament e, a opinião da FGV.
Cesar Cunha Campos Ricardo Simonsen Ant ônio Carlos Kf ouri Aidar Francisco Eduardo Torres de Sá Sidnei Gonzalez
Sidnei Gonzalez Carlos August o Cost a Melina Bandeira
Teresa Borges | Eduarda Moura | Maria João Pessoa Macedo Formas Consult oria | Gabriela Cost a
Elit za Bachvarova | Elvyn Marshall
Dulado Design | www. dulado. com. br Gráfi ca Nova Brasileira
2. 000 exemplares
Banco de Imagem FGV Proj et os | www. shut t erst ock. com | Rogério von Krüger
Praia de Bot af ogo, 190, Rio de Janeiro – RJ, CEP 22250-900 ou Caixa Post al 62. 591 CEP 22257-970, Tel (21) 3799-5498, www. f gv. br
Luiz Simões Lopes
Carlos Ivan Simonsen Leal
Sergio Quint ella, Francisco Oswaldo Neves Dornelles e Marcos Cint ra Cavalcant e de Albuquerque
CONSELHO CURADOR
CONSELHO DIRETOR
FGV PROJETOS
Est a edição est á disponível para downl oad no sit e da FGV Proj et os: www. f gv. br/ f gvproj et os
Inst it uição de carát er t écnico-cient ífi co, educat ivo e fi lant rópico, criada em 20 de dezembro de 1944 como pessoa j urídica de direit o privado, t em por fi nalidade at uar, de f orma ampla, em t odas as mat érias de carát er cient ífi co, com ênf ase no campo das ciências sociais: administ ração, direit o e economia, cont ribuindo para o desenvolviment o econômico-social do país.
SUMARIO
Editorial
Entrevistas
Cesar Cunha Campos
0 6
José Roberto Afonso
16
Carlos Ivan Simonsen Leal
0 8
A Lei de Responsabilidade Fiscal e a economia brasileira
Ministro Guido Mantega
30
A relevância da Lei de Responsabilidade Fiscal
Sergio Quintella
27
Transparência na administ ração pública
Senador Francisco Dornelles
24
A Lei de Responsabilidade Fiscal: uma escolha acert ada
Ministro Gilmar Mendes
21
Hist órico e perspect ivas sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal
Ministro Nelson Jobim, Ministro Martus Tavares,
Deputado Pedro Novais, Ministro José Jorge e
Senador Alvaro Dias
38
A Lei de Responsabilidade Fiscal do Brasil sob uma
perspect iva int ernacional
Teresa Ter-Minassian, Joaquim Levy,
Yoshiaki Nakano e Deputado Antonio Palocci
61
Polít ica econômica responsável e redução do prêmio de risco
Ministro Henrique Meirelles
8 0
Desa
fi
os da Lei de Responsabilidade Fiscal
Governador Paulo Hartung, Senador Tasso Jereissati e
Prefeito Gilberto Kassab
8 5
Pesquisa de percepção sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal
Carlos Augusto Costa
94
Depoimentos
Conferencias
Reproduzimos a seguir os depoimentos as conferências com
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EDITORIAL
Cesar Cunha Campos
Editorial
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que complet ou dez anos no ano de 2010, t em se
revelado uma import ant e f errament a j urídica
para mant er as fi nanças públicas brasileiras
em ordem. Não há dúvidas de que est amos no rumo
cer-t o. Tancer-t o a sociedade civil quancer-t o os governancer-t es escer-t ão cient es das conquist as alcançadas pela adoção dessa Lei.
O consenso criado em t orno dela mudou a cult ura do
país, que hoj e exige explicações, cont as abert as e t
rans-parência. Ent ret ant o, sozinha, a LRF não pode garant ir
o equilíbrio fi scal no longo prazo. Há a necessidade de
que sej am post as em prát ica polít icas fi scais, cambiais e
monet árias que f avoreçam o desenvolviment o do país e
assegurem sua sust ent abilidade.
A LRF abriu caminho em meio ao caos fi scal
vi-gent e at é as décadas de 80 e 90, mas ainda há uma longa
j ornada pela f rent e. A criação do Conselho de Gest ão Fiscal ainda não saiu do papel e sua implant ação pode
represent ar um avanço inst it ucional signifi cat ivo para
o Brasil, a part ir do moment o em que regularia e
har-monizaria os t ermos da LRF em t odas as regiões e
au-t arquias. As emendas, ainda em discussão no Congresso Nacional e no Supremo Tribunal Federal, t ambém são de
ext rema import ância e urgência. Just ament e por isso, a
Fundação Get ulio Vargas (FGV) organizou o seminário
“ 10 anos de Lei de Responsabilidade Fiscal – Hist órico
e Desafi os” , com a part icipação do Inst it ut o Brasiliense
de Direit o Público (IDP), para cont ribuir com o debat e e discut ir o f ut uro da Lei.
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Ent re as aut oridades polít icas e especialist as em econo-mia e direit o que debat eram o passado e o f ut uro da LRF,o Minist ro do Supremo Tribunal Federal, Gilmar Mendes,
ressalt ou a evolução inst it ucional que o Brasil viveu nas
últ imas duas décadas e que possibilit ou um grande
avan-ço econômico. Segundo ele, a LRF mudou a ment alidade
da sociedade e dos gest ores públicos.
Teresa Ter-Minassian, ex-diret ora do Fundo
Mo-net ário Int ernacional (FMI), provou, ao comparar leis de
responsabilidade fi scal em t odo o mundo, que nós,
brasi-leiros, est amos um passo à f rent e de out ros países.
Mas ainda exist em problemas, e a LRF, dinâmi-ca, exige at enção f requent e e adapt ação aos novos – e
ant igos – desafi os. Por sua vez, o pref eit o de São Paulo,
Gilbert o Kassab, dest acou os encargos desproporcionais
cobrados pela União no parcelament o das dívidas
muncipais e est aduais e que podem compromet er os invest i-ment os públicos. Já o Minist ro da Def esa, Nelson Jobim,
levant ou a quest ão da def asagem da f ormação j
urídi-ca em relação às quest ões econômiurídi-cas, e o prof essor
Yoshiaki Nakano, diret or da Escola de Economia de São
Paulo da Fundação Get ulio Vargas (EESP/ FGV), enf at izou a necessidade da criação de um sist ema de gest ão por
re-sult ados e não apenas de cumpriment o legal. O rere-sult ado
dest e event o f oram as valiosas e coerent es cont ribuições
que, com cert eza, nos orient arão para o aperf
eiçoamen-t o da LRF em nosso país.
Boa leit ura!
ENTREVISTAS
FGV Projetos entrevista
President of FGV Foundat ion (FGV), he was Prof essor at
t he School of Economics of FGV Foundat ion (EPGE/ FGV) f rom 1986 t o 1997, Direct or of FGV-Business f rom 1992 t o
1997, General -Direct or of EPGE/ FGV f rom 1994 t o 1997,
and Vice-President of FGV Foundat ion f rom Sept ember
1997 t o August 2000. Graduat ed in Civil Engineering f rom
t he Engineering School of t he Federal Universit y of Rio de Janeiro (UFRJ), has a mast er’s degree in Mat hemat ical
Economics f rom t he Nat ional Inst it ut e f or Pure and Appl ied
Mat hemat ics (IMPA) of t he Nat ional Council f or Scient ifi c
and Technol ogical Devel opment (CNPq). PhD in Economics
f rom Princet on Universit y, USA. He is al so member of
several execut ive boards of direct ors.
Carlos Ivan Simonsen Leal
President e da Fundação Get ulio Vargas, f oi prof essor da Escola de Pós-Graduação em Economia (EPGE/ FGV) de 1986 a 1997, diret or do FGV-Business de 1992 a 1997, diret or-geral da EPGE de 1994 a 1997, e vice-president e da FGV de set embro de 1997 a agost o de 2000. Graduado em engenharia civil pela Escola de Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), é mest re em economia mat emát ica pelo Inst it ut o Nacional de Mat emát ica Pura e Aplicada (IMPA) do Conselho Nacional de Desenvolviment o Cient ífi co e Tecnológico (CNPq). PhD em economia pela Princet on Universit y, EUA. É t ambém membro de diversos conselhos empresariais.
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RESUMO
O president e da Fundação Get ulio Vargas, Carlos Ivan Simonsen Leal, f az um levan-t amenlevan-t o do hislevan-t órico de polílevan-t icas mone-t árias e afi rma que a Lei de Responsabi-lidade Fiscal (LRF) é apenas um primeiro passo para o equilíbrio macroeconômico. A lei depende de invest iment os para que possa ser considerada uma solução a lon-go prazo aos desafi os fi scais.
ABSTRACT
The president of FGV Foundat ion, Carl os Ivan Simonsen Leal , surveys t he hist ory of monet ary pol icy and argues t hat t he Fiscal Responsibil it y Law (LRF) is onl y a
fi rst st ep t owards macroeconomic bal -ance. According t he Dr. Carl os Ivan, t he l aw depends on invest ment s so t hat it can be considered a l ong t erm sol ut ion t o
FGV PROJETOS - A sociedade e a administração públi-ca em geral foram positivamente impactadas com a Lei de Responsabilidade Fiscal. Qual sua opinião sobre a LRF e o que se pode esperar em termos de inovações quanto a fi nanças públicas, tributação e orçamento para o futuro?
Carlos Ivan Simonsen Leal - No fi nal do século XX,
aprendemos que polít icas monet árias independent es
não eram mais possíveis. No século XXI, provavelmen-t e vai-se descobrir que a compeprovavelmen-t ição enprovavelmen-t re as grandes
regiões do mundo vai envolver um aspect o de como é a
sua gest ão fi scal, ou sej a, em que o Est ado est á
inves-t indo, que inves-t ipo de serviço o Esinves-t ado esinves-t á presinves-t ando. Se
isso f or verdade, o equilíbrio macroeconômico que a Lei
de Responsabilidade Fiscal proporciona, às vezes, t em o limit e do t empo, e é necessário t rat ar da component e do
invest iment o. Se a inf raest rut ura nacional não t iver
in-vest iment o e não se aperf eiçoar, a Lei se det eriora, fi ca
menos compet it iva. Com isso as export ações sof rem uma
queda, e, consequent ement e, não se prest a serviços de qualidade, t em-se um PIB menor, port ant o as receit as
do governo vão ser menores e haverá sust ent abilidade.
Ou sej a, a Lei de Responsabilidade Fiscal não
necessa-riament e garant e sust ent abilidade a longo prazo. Ela
garant e sust ent abilidade no curt o, algo em t orno de 5 a 7 anos. Para realment e crescer, é preciso dar um passo,
mais sofi st icado.
FGV PROJETOS - Considerando especialmente as últi-mas décadas, qual a importância da Lei de Responsabi-lidade Fiscal para o Brasil e os fatores mais relevantes sobre o avanço do controle público do país?
Carlos Ivan Simonsen Leal - A Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF) chegou em um moment o que era necessário
t omar alguma medida para que uma cúpula fi scal
pudes-sem cont rolar o processo infl acionário.
Em 1994, quando f oi lançado o plano Real, a
par-t ir da criação de uma moeda espar-t rupar-t ural chamada
Unida-de Real Unida-de Valor (URV), que variava a sua cot ação dia a
dia em relação a moeda da época, o Cruzeiro. Havia uma
regra que est abeleceu que 2. 750 Cruzeiros, equivalia a 1
URV, ref erent e à cot ação do Dólar. Assim f oi sendo criada
essa moeda e f oi se est imulando a convergência de t odas
as indexações. Passados alguns meses, a moeda Cruzeiro
deixou de exist ir, passou por um curso legal, e recebeu o nome de Real. Nest e moment o, se adot ou uma polít ica
agressiva de abert ura das import ações.
De f at o a est abilização inicial de preços obt ida
em 1994 f oi result ado de uma moeda indexada que t irava
o component e indexado da infl ação, devido a uma
polí-t ica de aberpolí-t ura comercial precedida de uma aberpolí-t ura de capit ais, e t ambém de uma polít ica de abert ura de
invest iment o est rangeiro acompanhada de j uros alt os.
Isso f ez com que ent rasse capit al e que f osse possível fi
-nanciar um aument o do defi cit comercial signifi cava que
era possível cont rolar o preço dos produt os import ados,
mant er a infl ação sobre cont role, via j uros alt os, pois
t ambém era possível cont rolar a demanda por produt os
int ernos e os j uros alt os est imulando o câmbio a se
valo-rizar, f azendo com que cont rolássemos o preço dos
pro-dut os negociados com o ext erior.
Essa foi a hist ória inicial, mas essa hist ória não
durou muit o t empo. Já em j aneiro ou fevereiro de 1994
houve uma explosão do defi cit comercial e out ras polít
i-cas t iveram que ser adot adas. Surgiu, ent ão, a ideia de
se fazer, ao longo desse período governament al, a venda
de alguns at ivos, sobret udo na área de ut ilidade
públi-ca, o que de um lado melhoraria muit o a efi ciência da
economia, pois o set or privado seria capaz de
adminis-t rar melhor essas uadminis-t ilidades públicas; e do ouadminis-t ro,
have-ria recursos, mas uma font e de recursos para mant er a
âncora cambial.
Em 1997, esse modelo começou a t er seus
proble-mas com a crise da luz. E passada a reeleição em 1998,
houve muit os problemas, inclusive, mesmo com os j uros
muit o elevados, da ordem de 40% real a. a. , onde em
algum pont o, nessa hist ória t oda, t ivemos que começar a pensar em coisas que lhe dessem - não uma âncora
cam-bial -, mas a verdadeira âncora: a âncora fi scal.
Essa âncora não f oi const ruída de uma vez. Ela
f oi const ruída em et apas. Uma delas f oi a criação da Lei
de Responsabilidade Fiscal, que f oca o defi cit máximo,
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superavit primário mais alt o. É int eressant e not ar que nenhuma dessas coisas vem em conj unt o. Você
primei-ro f az uma, aí resolve alguns pprimei-roblemas, você vai
em-purrando at é chegar ao insuport ável, aí no insuport avél
você t oma a decisão de f azer a coisa dura, o superavit,
e assim por diant e.
FGV PROJETOS - É indiscutível a contribuição da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) para melhorar o estado da arte das fi nanças públicas e inclusive da política econômica no Brasil. Como o Sr. avalia a Lei de Res-ponsabilidade Fiscal?
Carlos Ivan Simonsen Leal - Eu diria que Lei de
Respon-sabilidade Fiscal f oi um t remendo passo de uma série de
passos import ant es: O primeiro diz respeit o ao aj ust e da
dívida dos est ados. O segundo passo import ant e f oi a Lei, dando cert os limit es para alguns gast os dos est ados em
relação à receit a; Consequent ement e, a lei gerou
condi-ções máximas de defi cit e mínimas de superavit, e, em
seguida, as met as de superavit primário, ext remament e
f avorecido em sua execução pelo arcabouço que f oi cria-do pela Lei de Responsabilidade Fiscal, e mais, dada t oda
a hist erese, f oi não só possível est abelecer a met a de
superavit fi scal como t ambém obt er o melhor result ado.
É preciso regoj izar e t ambém avaliar os desafi os que se
colocam por causa da LRF. A LRF não é a solução et erna. o est ado ou município. É claro que essa lei não caiu do
céu. Ela não se ref ere apenas ao defi cit em relação às
receit as, mas t ambém ao t ipo da composição e os limit es
máximos para despesa.
Isso t udo acont eceu após uma int ensa e sof rida renegociação das dívidas dos est ados, a qual f oi
absor-vida pela União da seguint e f orma: a União absorveu
dívidas, propôs dívidas que eram det idas por agent es
privados com o papel da União, e os est ados passaram
a ser devedores da União. Um processo de aj ust e de
longo prazo.
A Lei de Responsabilidade Fiscal t rat ava
des-se processo de aj ust e, dessa dívida para com a União
e t ambém dava as condições e f act ibilidades para que
eles simplesment e não subst it uíssem um defi cit dos
es-t ados por um defi cit da União. Com isso, era possível
t ambém t er mais cont role sobre a qualidade dos gast os
e sobre cert as t aref as da despesa com suas proporções:
uma part e era para a aj uda, out ra part e para a f olha de
pessoal, est a part e não pode passar de um valor, e assim
por diant e. Sob esse aspect o, o que f ez t ambém o país
andar pra f rent e na sua cult ura fi scal f oi simplesment e
a ideia de que nós necessit amos de um superavit
primá-rio mais alt o. É int eressant e not ar que nenhuma dessas
ideias vem em conj unt o. Sob esse aspect o, a out ra coisa
que f ez o país andar pra f rent e na sua cult ura fi scal f oi
simplesment e a ideia de que nós necessit amos de um
É int eressant e not ar que nenhuma dessas
coisas vem em conj unt o. Você primeiro f az
uma, aí resol ve al guns probl emas, você vai
empurrando at é chegar ao insuport ável , aí
no insuport avél você t oma a decisão de f azer
a coisa dura, o superavit , e assim por diant e.
Carl os Ivan Simonsen Leal
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FGV PROJETOS - A Lei de Responsabilidade Fiscal é reconhecida por sua abrangên-cia e rigorosidade até mesmo no exterior. O Sr. consideraria esta Lei como um exemplo a ser seguido por outros países? Quais seriam as possíveis restrições para sua aplicação?
Carlos Ivan Simonsen Leal - Na Europa, o Trat ado de Maast rich, por exemplo, t em
element os parecidos com essa Lei. A grande quest ão é que não se discut e, nesse t ipo
de inst rument o, a qualidade das suas receit as. Aqui est amos f alando do est ado e da
qualidade das suas despesas. Não é só a quest ão do equilíbrio macroeconômico, é o
equilíbrio microeconômico, sobret udo porque exist e uma hipót ese implícit a, sobre a
LRF. O equilíbrio macroeconômico da Lei é f orçosament e de curt o prazo, de 5 a 7 anos
t alvez. Quando se f ala em equilíbrio fi scal de curt o prazo, t omamos o rest o do mundo
como dado, avaliando se o governo gast a mais ou menos do que arrecada. Se gast ar o
que arrecada, ent ão est á t udo equilibrado, mas se gast ar menos do que arrecada, é
superavit ário, se gast ar mais, é defi cit ário. Se f or muit o defi cit ário e não t iver
espe-rança de virar superavit ário, pode não conseguir fi nanciar a dívida, ou provavelment e
gerar infl ação. Se as condições do mundo não mudassem, t udo seria mais simples, mas
acont ece que elas mudam.
FGV PROJETOS - Considerando os quatro pontos cardiais legitimidade, simplicidade, efetividade e temporalidade, mencionados em seu artigo “ O Processo Orçamentá-rio: os quatro pontos cardiais” (Revista Interesse Nacional - Ano 3 - Edição 9 - abril a junho de 2010), como pode ser aprimorado o orçamento público no país?
Carlos Ivan Simonsen Leal - Consideremos o primeiro pont o: Legit imidade. O local
corret o para discut ir o orçament o público é no Congresso Nacional. O orçament o que
é enviado para o Execut ivo deve ser aprovado e deve ser cumprido. Não est ou dizendo que deva exist ir um orçament o mandat ório. Isso é uma t olice. A quest ão é o grau em
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que o orçament o é aut orizat ivo ou não. É claro que nenhum governant e gost aria de
alt erar isso para alguém que viesse depois. Mas a arma do orçament o aut orizat ivo é
muit o f ort e e você não consegue segurar. Isso j á est á sob cont role, mas j á houve
mo-ment os em que sit uações semelhant es aqui e em out ros países fi caram dif íceis.
Em relação à Simplicidade, conf orme eu disse ant eriorment e, o orçament o
pú-blico t em que ser t ransparent e. No caso da educação e da saúde por exemplo, é preciso
ver na rede pública o que se gast a e quais são as t ransversalidades. É preciso ser capaz
de associar os grandes números ao orçament o, às met as a serem alcançadas, e é
pre-ciso medir se essas met as f oram alcançadas ou não. Um orçament o, não vale grande
coisa se ele f or apenas um orçament o fi nanceiro. Deve ser t ambém um proj et o de
re-sult ados a serem alcançados. Não precisa ser muit o det alhist a, mas o orçament o deve
ser obj et ivo e compreensivo. A simplicidade t ambém é import ant e, pois as próprias
regras do processo orçament ário não podem ser casuíst icas. O ideal é que as regras
sej am um pouco mais fl exíveis e a exceção venha dar a int erpret ação. Ao invés de você
dizer: não, não pode isso a não ser que sej a it em A, B, C e D e no it em 2010 ainda est ou f alando sobre esse assunt o.
A Ef et ividade diz respeit o ao f uncionament o do processo orçament ário. Se est e
processo não f echa, se não é possível convergir para uma discussão ant erior, não há
ef et ividade. Os j ovens de hoj e, por exemplo, j á ouviram a discussão de que o
orçamen-t o de um ano só f echou no fi nal do próprio ano, e isso é um absurdo. Nós deveríamos
t er out ros mecanismos. Para os americanos, por exemplo, se o orçament o não est iver
aprovado dia 31 de dezembro, dia 1º de j aneiro o governo pára, o hospit al pára, t udo
pára. É claro que t odos aqueles responsáveis pela sua aprovação t êm int eresse no bom
f uncionament o desses mecanismos. Quando t enho uma regra de duodécimos, pode fi
-car sem aprovação e eu vou rolando pra f rent e. Mas esse “ rolar pra f rent e” signifi ca
que eu dou poder demais ao Execut ivo, o que não é bom para o Execut ivo.
Já a Temporalidade, no f undo, é simples: não exist e um orçament o bom de
go-verno que cont emple apenas as despesas de um ano. É preciso cont emplar as despesas
de um ano e os compromet iment os que ele implica para o ano seguint e, ou para os anos
seguint es. Isso é muit o import ant e.
FGV PROJETOS - Neste mesmo artigo, o Sr. menciona que a Lei de Responsabilidade Fiscal foi um passo importante para o País e que nos leva à discussão da qualidade de receita e despesas. De que forma essa discussão poderá ser mais proveitosa no atual cenário brasileiro?
Carlos Ivan Simonsen Leal - Eu diria que a Lei de Responsabilidade Fiscal f oi um f
an-t ásan-t ico avanço, mas j á esan-t á aan-t é passando um pouco a hora de darmos um passo adianan-t e.
E qual seria esse passo? Se nós vivemos em uma democracia, se nós acredit amos que,
em uma democracia, as decisões devem seguir det erminados princípios, e que essas
decisões polít icas são infl uenciadas pela vont ade da maioria, é import ant e ent ão
come-çar a inf ormar mais as pessoas sobre as consequências da qualidade do gast o público. É
import ant e t ambém que fi quem claras quais as condições de volume para esses gast os.
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A primeira evolução é separar a discussão do equilíbrio macroeconômico de receit as
e despesas, t endo uma est imat iva fi dedigna das receit as, na qual elas serão classifi
-cadas não só de acordo com o seu volume e origem, mas t ambém de acordo com a
sua variabilidade.
Em segundo lugar, é preciso f azer as pessoas ent enderem como é que “ o sapat o
vest e o pé” , ou sej a, t em que haver regras de t ransparência e didat ismo na apresent
a-ção das cont as públicas que permit am a qualquer cidadão, ent ender como est á sendo gast o o seu dinheiro pago em impost os. Aí você t em uma base, e, em seguida, uma
grande evolução. No dia em que a opinião pública começar a ent ender o quant o se
gast a, porque se gast a e qual o ef eit o disso, você começará a t er pressão por cont a do
que est á errado. A discussão do processo orçament ário precisa ser preparada. Se nós
começamos em algum pont o um pouco ant es da LRF, saneament o e reorganização das
cont as públicas ent re os dif erent es ent es f ederat ivos, depois a LRF, depois superavit
primário. O passo seguint e é a discussão de receit a e a t ransparência dos gast os
pú-blicos, e quando eu digo t ransparência não est ou dizendo t ransparência no sent ido de
que as coisas sej am ocult as. Se eu t enho a cont a 1. 2; 1. 3; 1. 4; 1. 5; ABC e essa cont a
t em 100 mil reais, aí vem a cont a 1. 2; 1. 3; 1. 4; 1. 6; 1. 9; 1. 1; DEF, o que essa cont a t em
a ver com a out ra na cont abilidade pública, às vezes, é um mist ério at é para o papa. Isso precisa ser claro, mas hoj e ainda não é. Por int uit o, a discussão precisa est ar
cent rada nest e pont o, porque só assim pode-se dar o passo seguint e que é a discussão
sobre o orçament o público que o Brasil merece t er, onde os números est arão associados
a escolhas de est rat égia e não a escolhas de conveniência. Hoj e em dia, o processo
orçament ário brasileiro, devido ao regime de cont ingenciament os, nos permit e apenas soluções de curt o prazo. Nós precisamos evoluir.
No dia em que a opinião públ ica começar
a ent ender o quant o se gast a, porque
se gast a e qual o ef eit o disso, você
começará a t er pressão por cont a do que
est á errado.
Carl os Ivan Simonsen Leal
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E, para fi nalizar, vem a grande comemoração da LRF, que f oi o que o país que ninguém
acredit ava que f osse capaz de f azer, f ez e agora comemora os seus 10 anos. Port ant o,
acredit o que vamos conseguir programar a modifi cação do nosso processo orçament
á-rio, e de t udo o que vem ant es, para que possamos discut ir a qualidade das receit as, a qualidade das despesas e o proj et o de desenvolviment o nacional.
FGV PROJETOS - A Fundação Getulio Vargas, ao longo de sua história, tem contribu-ído fortemente para a melhoria da gestão pública no Brasil. No âmbito da Lei de Responsabilidade Fiscal, como o senhor acredita que a FGV pode contribuir com os gestores públicos no cumprimento dessas diretrizes e mecanismos de controle da lei?
Carlos Ivan Simonsen Leal - Est a é uma prát ica muit o comum para nós. É claro que
precisamos t er uma compreensão do est ado do desenvolviment o burocrát ico da
ad-minist ração pública brasileira para ent ender como a Fundação Get ulio Vargas pode
auxiliar nesse processo. A Fundação pode aj udar na aplicação da Lei. A primeira ação é aj udar as pessoas a compreenderem e a obedecerem aos procediment os. Não bast a a
vont ade de obedecê-los. Exist e uma série de procediment os de cont role que precisam
ser ent endidos. Em segundo lugar, obviament e, a gent e pode aj udar na int erpret ação
de result ados, j unt o a órgãos cont roladores, porque é um t ema muit o import ant e. E,
em t erceiro lugar, podemos f azer a análise de prospecção do f ut uro, do cumpriment o da Lei f rent e a variáveis econômicas que podem aparecer com mais f requência do que
imaginamos. Ou sej a, nós podemos est imar a sust ent abilidade de um det erminado ent e
f ederat ivo dent ro da Lei suj eit a a parâmet ros que possam ser variáveis.
FGV PROJETOS - Como a LRF, associada a essas políticas fi scais, cambiais e in-ventárias adequadas, pode prover melhores condições para um desenvolvimen-to sustentável e preparar o país para enfrentar futuras crises econômicas em situações adversas?
Carlos Ivan Simonsen Leal - A LRF é uma primeira t rava de segurança. Ela evit a que
se f aça muit a best eira, ou melhor, as best eiras que podem ser f eit as debaixo dela são best eiras de longo prazo, como, por exemplo, não invest ir na inf raest rut ura. Por que
você não invest e na inf raest rut ura? Porque você t em que obedecer à lei e ao mesmo
t empo você não quer deixar de gast ar muit o em out ro lado. A Lei não evit a que você
não f aça alguma coisa que é errada. Apenas evit a que você f aça algumas coisas que são
erradas, mas não t odas.
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Economist and expert in account ing, hol ds a mast er’s
degree in economics f rom t he Federal Universit y of Rio de Janeiro (UFRJ) and doct orat e in economics f rom t he
St at e Universit y of Campinas (UNICAMP). José Robert o
Af onso is an economist at t he Nat ional Bank f or Economic
and Social Devel opment (BNDES) since 1984, having
been superint endent of t he depart ment of t axat ion and empl oyment and t he pension f und. Current l y, he in t he
Senat e where he serves as Special Technical Advisor.
Expert in publ ic fi nances and f ederal ism, he has publ ished
books and art icl es f ocusing mainl y on f ederal ism, on
decent ral izat ion and fi scal responsabil it y.
José Roberto Afonso
Economist a e t écnico em cont abilidade, mest re em economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e PhD em economia pela Universidade Est adual de Campinas (UNICAMP). José Robert o Af onso é economist a do Banco Nacional de Desenvolviment o Econômico e Social (BNDES) desde 1984, t endo sido superint endent e da área
fi scal e de emprego e do f undo de pensão. At ualment e, encont ra-se no Senado Federal e at ua como consult or t écnico especial. Especialist a em fi nanças públicas e f ederalismo, j á publicou livros e art igos com ênf ase, principalment e, no f ederalismo, na descent ralização e na responsabilidade fi scal.
José Roberto Afonso
FGV Projetos entrevista
RESUMO
Nest a ent revist a, José Robert o Af onso
det alha a import ância da Lei de
Respon-sabilidade Fiscal (LRF) e ressalva que é
preciso modernizá-la. Segundo ele,
ain-da exist em mecanismos legais que não f oram implement ados, houve ret rocesso
em alguns pont os e novos desafi os
surgi-ram nesses últ imos dez anos. Falt a à LRF,
por exemplo, t er pulso mais fi rme com a
União, pois, em sua visão, ainda const a-t a-se um af rouxamena-t o do cona-t role. José
Robert o dest aca que o Brasil, além de
ser uma democracia, é uma f ederação.
Todos os governos, de t odas as esf eras,
são iguais perant e a lei.
ABSTRACT
In t his int erview, José Robert o Af onso de-t ail s de-t he imporde-t ance of de-t he Fiscal Respon-sibil it y Law (LRF) and emphasizes t hat it is necessary t o modernize it . According t o him, t here are l egal mechanisms t hat have not been impl ement ed, t here has been backsl iding in some areas and new chal l enges have emerged over t he past t en years. It l acks in LRF, f or exampl e, a more st rict pol icy wit h regards t o t he Union, as t here is st il l l oosening of con-t rol . José Robercon-t o emphasizes con-t hacon-t Brazil is a democracy and is al so a f ederat ion in which al l government s of al l l evel s are equal t o t he l aw.
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FGV PROJETOS - O Sr. já se referiu à Lei de Responsa-bilidade Fiscal como “ um divisor de águas nas fi nanças públicas” . Ainda acredita que houve uma mudança de paradigma?
José Robert o Af onso - A LRF mudou a cult ura fi scal do
país e signifi ca mais do que apenas aplicar regras de uma
lei. É uma post ura, especialment e, dos cidadãos e da
mí-dia. A mudança, no ent ant o, não f oi complet ada e ainda
há muit o que se melhorar. Primeiro, cert os disposit ivos legais devem ser regulament ados porque o governo f
ede-ral, em part icular, segue à margem dos principais cont
ro-les. Depois, acont eceram alguns ret rocessos nos últ imos
anos, sobret udo, na quest ão da t ransparência fi scal.
Di-vulgamos mais, mas perdemos abrangência e clareza. Em
t erceiro lugar, surgiram novos desafi os. Depois da
respos-t a à crise fi nanceira global, por exemplo, é preciso
re-gular a maior part icipação est at al na economia. No caso
brasileiro, isso envolve adot ar novas convenções para
superavit nominal e dívida brut a e revisit ar o relaciona-ment o ent re Tesouro, bancos e empresas cont roladoras. Em suma, a LRF não é como uma pirâmide, que se
cons-t ruiu a duras penas, mas se mancons-t ém igual por séculos.
Ela é uma obra dinâmica e que exige at enção f requent e.
FGV PROJETOS - Na sua opinião, após 10 anos, eram esperadas tantas avaliações positivas sobre a LRF, in-clusive de quem, inicialmente, foi contra ela?
José Robert o Af onso - A avaliação posit iva mais
relevan-t e é o apoio popular. Vocalizado pela mídia, relevan-t al apoio f oi
f undament al para que o Congresso aprovasse, com
quo-rum de emenda const it ucional, em pouco t empo, uma
legislação t ão abrangent e e dura em t ermos econômicos.
Agora, uma pesquisa da FGV at est ou que o apoio cont
i-nua fi rme e isso é f undament al para se t ent ar mudar e
melhorar a Lei. Out ra avaliação que merece regist ro é
aquela f eit a no ext erior por especialist as e organismos mult ilat erais. O Brasil f oi o primeiro emergent e a adot ar
a Lei de Responsabilidade Fiscal e ent re meia cent ena de
países. E, ent re meia cent ena de países que adot aram
esse t ipo de legislação nas últ imas duas décadas, a LRF é
considerada uma das mais abrangent es e aust eras,
mes-clando princípios e regras, prevenindo e punindo
exem-plarment e. Agora, sobre quem f ez dura oposição à
apro-vação da Lei na época, acredit o que mudou de opinião
depois que assumiu o governo. Mas não sei se a convicção é out ra mesmo. Temo, por seguidos at os e discursos
ado-t ados pelo governo f ederal que, na práado-t ica, conspiram
abert ament e cont ra preceit os da responsabilidade fi scal.
De qualquer f orma, como se cost uma dizer por aí que
est e é um país de memória curt a, aproveit amos o
aniver-sário de 10 anos para resgat ar e edit ar um document o1
sobre a hist ória da elaboração e implant ação da LRF pela
FGV Proj et os. Vale conf erir os det alhes dessa hist ória.
FGV PROJETOS - Após este período, é natural que a LRF enfrente novos desafi os. Quais são eles? Serão neces-sárias novas leis ou regras?
José Robert o Af onso - O primeiro desafi o é aplicar a Lei
plenament e. Os proj et os de leis ordinárias, por exemplo,
est ão parados no Congresso, porque não int eressam ao
governo f ederal. Assim, é preciso complet ar duas lacunas f undament ais: a criação do Conselho de Gest ão Fiscal e a
imposição de limit es para a dívida pública f ederal, t ant o
consolidada quant o mobiliária. Além disso, é preciso
cor-rigir lacunas e evit ar int erpret ações inadequadas, como o
que comput ar como receit a e como despesa de pessoal.
1A publicação mencionada est á disponível para download no sit e: ht t p:/ / www.f gv.br/ f gvproj et os
A cont abilidade criat iva f oi ret omada, f elizment e de f
or-ma isolada, por alguns órgãos e por algum t empo, or-mas
j á f ez com que as cont as públicas virassem um f az de
cont a. Há t ambém uma quest ão est rut ural mal resolvida, que é como evit ar a criação de compromissos
permanen-t es sem a devida coberpermanen-t ura fi nanceira a longo prazo. O
aument o cont ínuo da carga t ribut ária pós-LRF at endeu à
compensação fi nanceira que ela exigia, mas há um limit e
para o seu t amanho e para sua – péssima – qualidade. O
impasse é que a sociedade se posiciona cada vez mais, abert a e crescent ement e, cont ra novos aument os de
car-ga. E os governos, seguem criando gast os, como novos
órgãos, mais cargos, mais emprést imos. Na prát ica, não
há rest rição e o céu virou o limit e. Para solucionar esse
quadro, vej o como melhor alt ernat iva encarar t odas as quest ões em uma só propost a, como f eit o com o proj
e-t o de lei de responsabilidade orçamene-t ária e qualidade
fi scal que t ramit a no Senado Federal. É hora de
ampliar-mos essa discussão. Creio que, const ruído um consenso
t écnico – que est á próximo –, haverá espaço polít ico para t al proj et o, especialment e após a posse dos novos
go-vernos em 2011. Eles encont rarão, inevit avelment e, um
cenário fi scal mais dif ícil e delicado do que o assist ido
nos últ imos anos.
FGV PROJETOS - A LRF seria uma condição necessária, mas não sufi ciente para ter contas públicas sólidas?
José Robert o Af onso - A LRF não é uma panaceia.
Sem-pre def endemos essa t ese desde a elaboração do ant e-proj et o de lei. Olhando para t rás, dest acamos que a LRF
marcou, em t ermos inst it ucionais, o coroament o de um
longo e ext enso processo de mudanças nas fi nanças
pú-blicas brasileiras, que começou na criação da Secret
a-ria do Tesouro Nacional e na separação dos orçament os
fi scal e monet ário, e chegou at é a rolagem das dívidas
est aduais e municipais. Em t ermos cult urais, a LRF t
am-bém cobrou uma mudança de post ura – dos cidadãos, dos
eleit ores, dos t écnicos e at é das aut oridades e
legislado-res – e passou-se a acredit ar que seria preciso cuidar das cont as públicas como se f ossem pessoais. Mas, parou por
quê? Esse ref rão do f revo precisa ser aplicado aos dez
anos de LRF. Período em que nada se avançou, nem
com-plet ou a sua regulament ação, nem se modernizaram suas
normas e cont roles. Por isso, insist imos que é j á passada
a hora de ret omar o ciclo de mudanças inst it ucionais. Nem é preciso f alar das ref ormas t ribut ária e
previdenci-ária, que nunca acont ecem a cont ent o. Vale at ent ar para
o orçament o, a cont abilidade e a administ ração pública
como um t odo. Uma lei básica (nº 4. 320) é de 1964, e
ant erior at é a dit adura milit ar. Foi muit o avançada para a época, o que explica sua aplicação quase cinco
déca-das depois, mas é óbvio que precisa ser modernizada.
Levar a responsabilidade para esses out ros campos das
fi nanças públicas f ez-se necessário para que se t ornem
mais sólidos e sufi cient ement e saudáveis para est imular
o desenvolviment o econômico e social.
FGV PROJETOS - A responsabilidade fi scal, mais do que uma obrigação legal, provocou uma mudança de atitu-de dos governantes?
José Robert o Af onso - A Lei mudou e melhorou a at it ude
dos governos, regra geral, em t odas as esf eras
governa-ment ais. No âmbit o local, creio eu, a t ransf ormação f oi
ainda maior por causa da proximidade com a
comuni-dade. Essa mudança se deu graças aos números e inf
or-mações disponíveis, ainda que precisem ser levant ados,
depurados e propagandeados pela mídia e organismos
não governament ais. É o caso, por exemplo, da
recen-t e iniciarecen-t iva do Índice de Transparência Fiscal, da ONG
Cont as Abert as, que const it ui uma f orma de avaliar a
di-vulgação pela int ernet de cont as e serviços públicos f
e-derais e est aduais. A ideia de que se pode f azer o que se
bem ent ender com as cont as e coisas públicas me parece
ult rapassada, porque t emos inst it uições f uncionando.
Ainda há muit o que melhorar, at enuar a cont abilidade
criat iva, evit ar os dit os “ pequenos assassinat os” nas
re-gras fi scais, repensar e ref orçar as t ravas que impeçam a
f ormação de herança fi scal. Mais uma vez, chamo at
en-ção para o proj et o de lei complement ar que t ramit a no
Senado, que ref orma e endurece a responsabilidade fi
s-cal e t orna mais responsável o processo do orçament o e da cont abilidade.
FGV PROJETOS - A chamada fl exibilização da LRF pode-ria aumentar o endividamento dos estados e municí-pios? De que forma isso aconteceria?
José Robert o Af onso - O único proj et o que preocupa
por fl exibilizar a LRF e induzir o endividament o est adual
e municipal f oi propost o pelo Execut ivo Federal e est á
parado no Senado. O proj et o acaba com a vedação da
LRF que impede um governo de t omar crédit o quando
um de seus poderes ou órgãos est iver acima do limit e de pessoal. Houve uma conf usão dest e com out ros proj et os
que t ramit am no Senado, e at é j á avançaram nas
comis-sões, que mudam a LRF, mas não para fl exibilizá-la. Além
daquela propost a que promove uma ref orma geral das
fi nanças públicas, j á coment ada, há out ra que f oment a
proj et os de invest iment os em modernização de gest ão,
da receit a e, especialment e, da despesa. Mas esse é um
caso excepcional de dívida, porque o ret orno é mais do
que garant ido, com aument o de receit a e redução de
gast os. A LRF j á f acult a esse benef ício às pref eit uras, mas esqueceu dos est ados. E, paradoxalment e, o
gover-no que mais precisa invest ir não pode, porque sua dívida
ou f olha salarial est á acima do limit e.
FGV PROJETOS - Qual é a sua opinião sobre as propostas de que a reestruturação e recomposição do principal das dívidas sejam contratadas sem as restrições pre-vistas pela LRF? E que as operações possam ser garan-tidas pela União mesmo sem a prestação de contas e sem o cumprimento de limites previstos na Lei?
José Robert o Af onso - Elas não t êm cabiment o e
apa-receram na hora errada. Inst it uições e leis precisam ser
respeit adas. Não há dúvidas de que decret o não pode mudar lei, nem lei ordinária pode alt erar lei
comple-ment ar. Mesmo que se invist a nesse campo da exceção,
no limit e, a Just iça rest aurará o est ado de direit o. O
que mais me preocupa são os sinais que se apont am na
direção do af rouxament o do cont role e de que, para se
combat er uma crise ou para se eleger um sucessor, é
aceit ável passar por cima de regras, porque os fi ns j ust
i-fi cariam os meios. Alert o para o f at o de que uma recent e
medida provisória, que f acilit aria o endividament o das
pref eit uras das capit ais sedes de compet ições esport ivas
int ernacionais, não mexeu na LRF. At é porque, não t em
st at us para t ant o. Ela, clarament e, mudou as condições da rolagem da dívida, realizada ant es da LRF, e, como
t al, quebrou a blindagem que o Tesouro Nacional
sem-pre const ruiu para impedir mudanças naqueles cont
ra-t os. Foi aberra-t o um precedenra-t e sério a prera-t exra-t o de que a benesse seria limit ada a um número muit o pequeno de
pref eit uras, mas se esquece que um princípio ref orçado
pela responsabilidade fi scal é o de que, em uma
Federa-ção, de f at o e de direit o, t odos os governos devem ser
t rat ados igualment e diant e da lei. O limit e fi xado pelo
Senado para a dívida das pref eit uras é igual para t odas,
do Rio at é Porciúncula, por exemplo. Quebrar esse
DEPOIMENTOS
A Lei de Responsabilidade Fiscal: uma escolha acertada
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Bachel or’s and mast er’s degrees in Law at t he Universit y of
Brasil ia (UnB); mast er’s and doct orat e f rom West f äl ische Wil hel ms-Universit ät Münst er, Germany. He was t he
Dist rict At t orney, Legal advisor t o t he General Secret ariat
of t he Presidency of t he Republ ic, Technical Advisor in
t he Special Rapport eur of t he Const it ut ional Review t he
Chamber of Deput ies, Technical Advisor of t he Minist ry Just ice, Chief Deput y f or Legal Af f airs of t he Civil House
Advocat e General of t he Union Minist er and Chairman of
Superior El ect oral Court (TSE). Minist er of t he Supreme
Court (STF), he is one of t he f ounders of Brasil ia Publ ic
Law Inst it ut e (IDP) and current l y he is a Prof essor of Const it ut ional Law f or Undergraduat e and Post graduat e
School of Law and member of t he UnB Edit orial Boards
special ized in l aw. In l ast t wo years presided over t he STF
and t he Nat ional Council of Just ice (CNJ).
Ministro Gilmar Mendes
Graduado em direit o e mest re em direit o e est ado pela Universidade de Brasília (UnB), concluiu t ambém mest rado e dout orado na West f älische Wilhelms-Universit ät Münst er, na Alemanha. Foi procurador da República, consult or j urídico da Secret aria-Geral da Presidência da República, assessor t écnico na Relat oria da Revisão Const it ucional na Câmara dos Deput ados, assessor t écnico do Minist ério da Just iça, subchef e para assunt os j urídicos da Casa Civil, advogado-geral da União, Minist ro e president e do Tribunal Superior Eleit oral (TSE). Minist ro do Supremo Tribunal Federal (STF), um dos f undadores do Inst it ut o Brasiliense de Direit o Público (IDP), prof essor de direit o const it ucional de graduação e pós-graduação da Faculdade de Direit o da UnB, e membro de conselhos edit oriais especializados na área do direit o. Nos últ imos dois anos presidiu o STF e o Conselho Nacional de Just iça (CNJ).
DEPOIMENTOS
RESUMO
O Minist ro do Supremo Tribunal Federal (STF), Minist ro
Gilmar Mendes, f ez uma ret rospect iva das últ imas duas
décadas republicanas e ressalt ou que o país evoluiu
muit o em t ermos inst it ucionais, o que permit iu, inclu-sive, um grande avanço econômico. At ualment e, Gilmar
Mendes dest aca que conseguimos resolver graves crises
por meio do diálogo e das inst it uições, e que, se a nossa
Const it uição de 1988 abre espaço para a criação de
mui-t as emendas, ela mui-t ambém of erece a opormui-t unidade de f a-zer seu cont role const it ucional. Fat o que assegurou, por
exemplo, a manut enção da divisão básica dos Poderes.
O progresso inst it ucional, com Judiciário f ort e,
Legisla-t ivo independenLegisla-t e, correções devidas e desvios punidos,
é part e de uma nova cara do Brasil. A Lei de Respon-sabilidade Fiscal (LRF) t eria mudado a ment alidade da
sociedade e da administ ração pública e hoj e, depois de
10 anos, é um verdadeiro consenso.
ABSTRACT
22 | 23 C A D E R N O S F G V P R O J E T O S : L E I D E R E S P O N S A B I L I D A D E F I S C
Inst it ucionalment e, o Brasil é hoj e dif erent e de muit os
países. É import ant e dest acarmos que o país deu salt os
signifi cat ivos em várias áreas, mas especialment e na
econômica. E isso só f oi possível graças à est abilidade inst it ucional que logramos nos últ imos 22 anos, o
perío-do mais longo em nossa vida republicana, com relação à
Const it uição de 1988. Temos t ido problemas muit as
ve-zes – crises polít icas sérias –, mas t emos sabido
resolvê--los. Somos bast ant e criat ivos, e t emos valorado a via do
diálogo e da solução pelas inst it uições.
Logo após o processo const it uint e, que f oi a
eleição do primeiro president e pelo vot o diret o,
passa-mos pela séria crise da comissão do orçament o no meio
do próprio parlament o. Depois t ivemos um
impeach-ment presidencial que f oi t rat ado t ambém de f orma
rigorosa e inst it ucional, e t eve o desat e que nós
conhe-cemos. Enf rent amos dif íceis crises int ernacionais e
ins-t abilidades econômico-fi nanceiras e superamos vários
desafi os, como o Plano Real, sempre at ent os aos nossos
marcos inst it ucionais.
A Const it uição de 1988 sof reu inúmeras ref ormas
e ainda há excesso de emendas const it ucionais no Brasil.
Isso decorre, nós sabemos, não de uma opção polít
ico--fi losófi ca, mas de um modelo const it ucional. Trat a-se de
um t ext o analít ico que reclama por isso. Mas t ambém há
de se not ar que nenhuma emenda const it ucional se f ez para se at ingir as cláusulas pét reas, ou sej a, para mudar
o nosso modo vigent e inst it ucional básico. A divisão de
Poderes f undament ais não f oi af et ada pelas emendas e
isso é um dado import ant e para ser ressalt ado.
É import ant e t ambém dest acar que o Brasil é o país que mais realiza cont role de const it ucionalidade de
emenda const it ucional, o que ocorre, exat ament e, por
cont a dessa caract eríst ica. E, t alvez, por isso o Supremo
Tribunal Federal (STF) t enha out ro dist int ivo no mundo,
que é o de ser a Cort e que mais declarou a inconst it
ucio-nalidade dessas emendas at é agora. Ent ão, são singulari-dades que marcam a nossa experiência.
Passamos por várias crises que t êm sido
resolvi-das dent ro dos marcos inst it ucionais. A Lei de
Respon-sabilidade Fiscal (LRF) é uma dessas opções claras do
Brasil. Muit os dos inf ormat ivos e panfl et os dist
ribuí-dos dest acam a import ância da Emenda Const it ucional nº 19 para a criação dessa lei, que t ambém f oi obj et o de
muit a discussão no STF. A sociedade e os set ores
organi-zados, inclusive, part iciparam desse debat e. At
ualmen-t e, podemos nos apresenualmen-t ar ao mundo como uma nação
dif erenciada e isso se deve ao progresso inst it ucional
que fi zemos: Judiciário f ort e, Legislat ivo independent e,
crença na necessidade de ref orma e de inst it
ucionaliza-ção, padronização de det erminadas condut as, adoção do
mét odo “ f uga para f rent e” , correções devidas e, event
u-alment e, repressão à quaisquer desvios. Mas, sobret udo, est abelecer o país rumo a novos marcos regulat órios em
t odos os âmbit os.
A LRF t raduz essa opção e f az com que nós t
am-bém assumamos a nossa responsabilidade no que
con-cerne, especialment e, ao aspect o fi scal e à quest ão do
defi cit público em relação às gerações f ut uras. Há de se ressalt ar que, hoj e, podemos comemorar esses 10 anos
da lei e verifi car que, aquele ambient e de cont
rovér-sia, que havia na sua promulgação, se t ransf ormou em
DEPOIMENTOS
Transparência na administração pública
Senat or, he is t he Chairman of t he Monit oring Commission
f or t he Financial Crisis of Empl oyabil it y, and a member of
t he Commit t ee of Economic Af f airs, Const it ut ion, Just ice
and Cit izenship (CCJ); of Educat ion, Cul t ure and Sport s
(CE); of Int ernat ional Rel at ions and Nat ional Def ense (CREDN); of Inf rast ruct ure Services and of t he Joint
Commit t ee on Pl ans, Publ ic Budget s and Audit ing. Lawyer,
hol d’s PhD in Financial Law f rom Federal Universit y
of Rio de Janeiro (UFRJ). He is t he current l eader of
t he Progressive Part y and Vice President of t he FGV Foundat ion (FGV). He st udied publ ic fi nances at Universit y
of Nancy, France, and Int ernat ional Taxat ion at Harvard, in
t he Unit ed St at es. He was a Prof essor at UFRJ f rom 1967
t o 2005, Deput y f or fi ve l egisl at ures, Minist er of Finances
in José Sarney’s government and Minist er of Indust ry, Trade and Tourism; and of Labour and Empl oyment during
Fernando Henrique Cardoso’s government .
Senador Francisco Dornelles
Senador da República, president e da Comissão de Acompanhament o da Crise Financeira e da Empregabilidade; e membro t it ular das Comissões de Assunt os Econômicos, de Const it uição, Just iça e Cidadania (CCJ); de Educação, Cult ura e Esport e (CE); de Relações Ext eriores e Def esa Nacional (CREDN); de Serviços de Inf raest rut ura; e da Comissão Parlament ar Mist a de Planos, Orçament os Públicos e Fiscalização. Advogado, dout or em direit o fi nanceiro pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), é o at ual líder do Part ido Progressist a (PP) e vice-president e da Fundação Get ulio Vargas (FGV). Est udou fi nanças públicas na Universidade de Nancy, na França, e t ribut ação int ernacional em Harvard, nos Est ados Unidos. Foi prof essor da UFRJ de 1967 a 2005, deput ado por cinco legislat uras, Minist ro da Fazenda na gest ão José Sarney e Minist ro da Indúst ria, do Comércio e do Turismo, e do Trabalho e Emprego durant e o governo de Fernando Henrique Cardoso.
RESUMO
O senador Francisco Dornelles pont uou algumas medidas
que t ornaram f act ível a administ ração fi nanceira do país
nos últ imos 25 anos. Ent re os aspect os cit ados est ão as
criações da Secret aria do Tesouro e da lei
complemen-t ar de Finanças Públicas, e a privacomplemen-t ização dos bancos
est aduais. Segundo Dornelles, a fi xação de met as infl
a-cionárias e o câmbio fl ut uant e f oram mais duas prát
i-cas adot adas que surt iram ef eit o e que o governo Lula f ez muit o bem em preservar. E f oi graças à Lei de
Res-ponsabilidade Fiscal (LRF) que a t ransparência ganhou
corpo na administ ração pública e as cont as se t ornaram
mais abrangent es.
ABSTRACT
Senat or Francisco Dornel l es point ed out some measures t hat made f easibl e t he fi nancial administ rat ion of t he count ry over t he past 25 years. Among t he ment ioned issues are t he creat ions of t he Treasury Depart ment and of t he Publ ic Finance compl ement ary Law and t he privat izat ion of st at e banks. According t o Dornel l es, set -t ing infl at ion t arget s and fl oat ing exchange rat es were t wo ef f ect ive pract ices t hat Lul a’s government has done wel l t o preserve. And it was t hrough t he Fiscal Responsibil it y Law (LRF) t hat t ransparency gained ac-cept ance in publ ic administ rat ion and it s account s have become broader.
Inicialment e, cumpriment o a Fundação Get ulio Vargas (FGV) e o Inst it ut o Brasiliense de Direit o Público (IDP) por esse
seminário de 10 anos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). O Brasil conheceu, nos últ imos 25 anos, 89. 707
impor-t animpor-t es medidas que impor-t ornaram f acimpor-t ível a adminisimpor-t ração fi nanceira do país, at é ent ão f ora de qualquer cont role. No
fi nal dos anos 80, no governo Sarney, t ivemos a criação da Secret aria do Tesouro, que f echou as t orneiras exist ent es,
concent rou o caixa e as f ont es de pagament o. Tivemos, ainda, o fi m da cont a moviment o, que concedia ao Banco do
Brasil compet ência e poder. Em 1988, a Const it uição ent ão aprovada fi xou, pelo art igo 64, a compet ência exclusiva
da União para emit ir o Impost o sobre Operações Financeiras (IOF) e vet ou o Banco Cent ral (BC) de conceder, diret a
ou indiret ament e, emprést imo ao Tesouro Nacional. A Assembleia Const it uint e considerou a necessidade de ser criado
um código de Finanças, ideia que evoluiu para uma lei complement ar de Finanças Públicas. Fui president e da
Co-missão de Tribut ação, Finanças e Orçament o da Const it uint e e t ive a oport unidade de assist ir a import ant es debat es
sobre a mat éria.
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Nos anos 90, no governo Fernando Henrique Cardoso, o país conheceu a import ant e
decisão de privat izar os bancos est aduais. Dent ro de uma combinação não igualit
á-ria de infl ação galopant e e indexação, esses bancos t iveram durant e muit os anos a
possibilidade de esconder result ados e, de f orma indiret a, emit ir moeda. O
Progra-ma de Est ímulo à Reest rut uração e ao Fort aleciment o do Sist eProgra-ma Financeiro Nacional
(PROER), cuj a import ância hoj e é pouco reconhecida, f oi uma decisão ext remament e
import ant e e coraj osa, porque salvou o sist ema fi nanceiro e impediu que a poupança
do país virasse pó. A fi xação de met as de infl ação e câmbio fl ut uant e f oram decisões
t omadas no campo das fi nanças, cuj a efi cácia é hoj e reconhecida de f orma unânime.
O governo do president e Lula, at ravés dos Minist ros Ant onio Palocci Filho e Guido
Man-t ega, Man-t eve a grandeza de consolidar as mudanças mencionadas, adminisMan-t rando-as com
grande compet ência.
A LRF, que comemora 10 anos, regula o art igo 163 da Const it uição. E eu gost aria de enf at izar seus aspect os didát ico-administ rat ivos. Ela modernizou a administ ração
fi nanceira do Brasil. Hoj e, difi cilment e t emos no mundo um país com cont as públicas
t ão abrangent es e t ransparent es. No fi nal de cada mês, relat órios det alhados de nat
u-reza fi scal, monet ária, orçament ária e de cont as ext ernas de comércio ext erior est ão
disponíveis. Os est ados est ão seguindo o mesmo caminho e os dirigent es e t écnicos da
administ ração pública da área fi nanceira são alt ament e qualifi cados. No Congresso, a
LRF é quase um mit o, sem receber qualquer t ipo de ameaça. A imprensa acompanha
com grande precisão os dados fi nanceiros públicos e prest a um enorme serviço com
suas crít icas e avaliações. Em t odos os est ados e municípios do país, exist e a ideia
de responsabilidade fi scal. A LRF – a lei de maior import ância no campo das fi nanças
públicas – passou a const it uir um sólido pat rimônio da organização fi nanceira e
DEPOIMENTOS
A relevância da Lei de Responsabilidade Fiscal
Sergio Quintella
Vice President of FGV Foundat ion (FGV) since 2005,
graduat ed in Engineering at Pont ifi cal Cat hol ic Universit y
of Rio de Janeiro (PUC-Rio), in Economics f rom t he
Universit y of Economics and Finance of Rio de Janeiro (FEFERJ), and in economical engeneering f rom t he Nat ional
School of Engeneering. Overseas Brazil , he hol ds a Mast er’s
in Business Administ rat ion f rom t he Scuol a di Formazione
IPSOA, an MBA in t he same area at Harvard Business School
and an ext ension course in Publ ic Finances at Pennsyl vania St at e Universit y (PSU). Current l y, he is a member of t he
Direct ors’ Board of Pet robras and of t he Technical Council
of t he Nat ional Conf ederat ion of Commerce. He was
t he President of t he Int ernat ional Engineering and Jarí
Company, was a member of t he Nat ional Monet ary Council , and was president of t he Brazil ian Associat ion of Technical
St andards and Regul at ions and of t he St at e Court in
Rio de Janeiro.
Sergio Quintella
Vice-President e da Fundação Get ulio Vargas desde 2005, f ormou-se em engenharia pela Pont if ícia Universidade Cat ólica do Rio de Janeiro (PUC-Rio), em economia pela Faculdade de Economia e Finanças do Rio de Janeiro (FEFERJ) e em engenharia econômica pela Escola Nacional de Engenharia. No ext erior, f ez mest rado em Administ ração de Empresas na Scuola di Formazione IPSOA, MBA na mesma área na Harvard Business School e curso de ext ensão em Finanças Públicas na Pennsylvania St at e Universit y (PSU). At ualment e, é membro do Conselho de Administ ração da Pet robras e do Conselho Técnico da Conf ederação Nacional do Comércio. Foi president e da Empresa Int ernacional de Engenharia e da Companhia do Jarí. Também f oi membro do Conselho Monet ário Nacional, president e da Associação Brasileira de Normas Técnicas e do Tribunal de Cont as do Est ado do Rio de Janeiro.
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