Economist a, f ormado em engenharia naval pela
Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Mest re em economia pela Fundação Get ulio Vargas (FGV) e dout or em economia pela Universidade de Chicago. Foi prof essor do curso de mest rado da FGV, ant es de int egrar o quadro do Fundo Monet ário Int ernacional (FMI), ent re 1992 e 1999. Foi secret ário-adj unt o de Polít ica Econômica do Minist ério da Fazenda, economist a-chef e do Minist ério do Planej ament o, Orçament o e Gest ão e secret ário do Tesouro Nacional. Em abril de 2006 f oi nomeado vice-president e de Finanças e Administ ração do Banco Int eramericano de Desenvolviment o (BID). Foi Secret ário da Fazenda do Est ado do Rio de Janeiro de 2007 a 2010 e int egrou a equipe da Bradesco Asset Management (BRAM), como diret or, em j unho de 2010.
A Lei de Responsabilidade Fiscal do Brasil
sob uma perspectiva internacional
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RESUMO
Joaquim Levy abriu sua apresent ação reafi rmando a im-
port ância da t ransparência e da responsabilidade fi scal
na gest ão pública, independent ement e da esf era. Segun- do ele, elas vêm f orçando uma t ransf ormação no set or público, porque o Est ado precisa compet ir por result ados e most rar aos seus eleit ores ações concret as. Levy acre- dit a que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) melhorou a qualidade do gast o a part ir do moment o em que nos levou a um nível mais maduro, onde é permit ido f ocar mais nas quest ões micro sem se preocupar t ant o com crises macroeconômicas. Por t udo isso, ele def ende que não é preciso mudar a legislação, mas sim aprimorá-la.
ABSTRACT
Joaquim Levy opened his present at ion by reaffi rming t he import ance of fi scal t ransparency and of fi scal re- sponsibil it y in publ ic administ rat ion, regardl ess of t he sphere. According t o him, t hey are f orcing a t ransf or- mat ion in t he publ ic sect or because t he st at e needs t o compet e f or resul t s and show concret e act ions t o t heir vot ers. Levy bel ieves t hat t he Fiscal Responsibil it y Law (LRF) has improved t he qual it y of expendit ure by t aking us t o a more mat ure l evel , where it is al l owed t o f ocus more on micro issues wit hout worrying about macroeco- nomic crises. For al l t hat , he argues t hat t here is no need t o change t he l egisl at ion, but rat her enhance it .
CONFERÊNCIA
Quero parabenizar a Fundação Get ulio Vargas (FGV) por est a iniciat iva. Talvez para o desapont ament o de alguns, começarei concordando com o Palocci em relação à im- port ância da t ransparência e à valorização da Lei de Res- ponsabilidade Fiscal (LRF). Na minha experiência, t ant o no governo f ederal quant o no governo est adual, percebi o quant o isso é verdade.
A LRF não é um conj unt o de sanções, ao cont rá- rio. Exist em diversas regras orçament árias e de gest ão que t êm aj udado a t ransf ormar a administ ração pública nos últ imos anos. No âmbit o est adual, part icularment e, ela import ant e porque o est ado é o nível que t em maior rest rição orçament ária e não t em para onde correr. Os municípios, de uns t empos para cá, t iveram uma série de leis que aument aram sua capacidade t ribut ária. E a União é aquele Leviat ã meio sem cont role. O est a- do est á ali espremido. Ent ão, na verdade, a LRF, j unt o com os cont rat os que o Palocci mencionou, t em t ido um papel f undament al.
Frequent ement e, digo que da mesma maneira que a abert ura econômica lá no começo de 1990 f orçou o set or
privado a apoiar o fi m da infl ação e f azer com que as
empresas se t ransf ormassem. A LRF est á, gradualment e,
f azendo a mesma coisa no set or público. Sem infl ação e
num ambient e, inclusive, de saudável compet ição demo- crát ica, os est ados t êm que compet ir por result ados para que seus client es, os eleit ores, vej am coisas concret as. Não exist e mais a desculpa do choque macroeconômico ou de out ras coisas que criavam aquela poeira, aquela nuvem. Nesse cont ext o, a LRF t rouxe alguns avanços. No Rio de Janeiro, por exemplo, f alando em cat acumbas e subt errâneos, t odo pagament o f eit o, em 36 horas, est á list ado na int ernet : o credor, o valor, o programa de t ra-
balho, a not a fi scal e a compet ência. Quem olhar a pá-
gina da Fazenda pode baixar isso no seu comput ador e revirar as inf ormações como quiser. E, além disso, est ão disponíveis t odos os relat órios previst os pela lei que são, ao mesmo t empo, út eis para a sociedade e para o próprio administ rador público.
CONFERENCIAS
Há ainda uma out ra discussão que devemos t rat ar com caut ela. Aqui no Brasil, invés de implement ar o que j á est á previst o, t emos a t endência de começar a ref ormar, in- vent ar e colocar uma porção de adornos. E, assim como disse Teresa Ter-Minassian, há algumas coisas da LRF que não f oram post as em prát ica. Não me preocupo t ant o com o Comit ê de Gest ão Fiscal, que pode ser muit o int eressant e ou enf raquecer t udo e, não por acaso, est á “ dormindo” há anos no Congresso. É preciso haver consenso sempre. A própria quest ão do t et o da dívida brut a para a União, por exemplo, deve ser pensada com cuidado para que não vire um alvo e sim uma regra que f ocalize mais a evolução da dívida pública.
Por causa da t ransparência e da seriedade das nossas cont as, nós podemos nos dar ao luxo de lidar com dívida líquida. Normalment e, os at ivos que nós abat emos
da dívida brut a são fi nanceiros, demonst rados e de boa qualidade. Mas t alvez f osse o
moment o de discut irmos essa quest ão e a f orma como a usamos, mas sem pensar em ref orma. Da mesma maneira, que a quest ão que a Teresa Ter-Minassian abordou, sobre as met as est rut urais, não é preciso mudar a lei para f azer isso. Na verdade, at é em 2004, nós começamos a f azer uma análise e o president e Lula, com aquela sabedoria muit o prát ica sobre essa quest ão, disse: “ olha, gent e, não vamos enf eit ar muit o o
pavão, met a é met a, não vamos invent ar coisas” . Mas, enfi m, nada impede que com a
mesma Lei se f aça algo relacionado a met as. At é porque, na hora em que você prepara, por exemplo, a Lei de Diret rizes Orçament árias (LDO), você f az um exercício est rut ural
como o que f oi f eit o em 2004. Delfi m Net o def ende que esse negócio de PIB pot en-
cial t em um cert o element o de invenção. Não precisamos mudar a lei, mas podemos aprimorá-la. Há coisas t ecnicament e int eressant es que podemos melhorar.
Out ra coisa que podemos f azer é cont inuar a mant er a t ransparência, mesmo que com um t rat ament o especial à quest ão dos invest iment os. Lá em 2003, 2004, nós inst it uímos o Programa de Parcelament o Incent ivado (PPI), um valor especial para os invest iment os, e apenas para eles, que demonst rava, clarament e, que não prej udicarí- amos a solvência da economia. Esse é um aprimorament o, um pouquinho t écnico, que podemos const ruir.
O que é import ant e t er em ment e é que nós passamos por uma sit uação absolu- t ament e at ípica e que não pode nos levar a um engano em relação à responsabilidade fi scal. Pela primeira vez, em muit o t empo, pudemos ut ilizar polít icas ant icíclicas. E isso acont eceu agora não porque as pessoas não conhecessem as polít icas ant icícli- cas, onde você pode aj ust ar e abaixar um pouco a met a do primário numa época de recessão, mas porque não t inha havido anos de poupança. Ant es, na maior part e das vezes em que havia um choque int ernacional, havia um choque de of ert a. Dessa
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demanda. Mas isso não quer dizer que possamos cont i- nuar com uma visão mais f ácil, mais descansada da re-
alidade fi scal. At é porque, uma das razões pelas quais
essa crise int ernacional não f oi choque de of ert a para o Brasil, f oi o f at o de que a t axa de j uros caiu ao in-
vés de subir e os preços das commodit ies subiram, invés
de caírem.
Qualquer um que j á t enha lido sobre a f ormação econômica do Brasil, que t enha lido o Celso Furt ado, en- cont rou um capít ulo que explica exat ament e como é a crise ext erna e o ef eit o do balanço de pagament o. Nor- malment e, você t em uma f uga de capit al, porque t odo mundo t em que pagar as suas dívidas. E, ao mesmo t em- po, as pessoas percebem que a demanda vai ent rar em
colapso e os preços das commodit ies caem. Dessa vez
f oi dif erent e. Os governos dos países cent rais inundaram com liquidez e, invés de puxar o capit al da perif eria, vieram para cá, porque é o único lugar que t em rendi-
ment o. E o preço das commodit ies subiu porque exist em
set ores pocket s com uma grande demanda, part icular-
ment e a China. Ent ão, é preciso t omar cuidado para não embaralharmos as coisas e acharmos que descobrimos a grande novidade. As coisas ainda est ão dif íceis.
Olhando para f rent e, ainda no âmbit o da gest ão, muit os podem f alar que a LRF não melhorou a qualidade do gast o. Mas eu acredit o que sim. Primeiro porque, ao
nos aj udar a superar as crises macroeconômicas, ela nos leva a esse mundo da mat uridade onde você pode olhar as quest ões mais micro porque não est á preocupado se o céu vai desabar sobre a sua cabeça amanhã. Vou dar aqui um exemplo do Rio de Janeiro, onde o próximo passo é a inst it uição do que nós chamamos de um ERP, uma es- pécie de SAP de administ ração. Isso signifi ca que pret en- demos superar um Sist ema Int egrado de Administ ração Financeira para Est ados e Municípios (SIAFEM) e come- çar a t er um cont role, assim como as grandes empresas t êm, de t odo o processo de despesa. E a graça disso é
que, quando se ent ra num cont role desse t ipo, verifi -
car se as despesas f oram f eit as como deveriam passa a ser aut omát ico. Isso é um t remendo impact o no papel,
porque a audit oria não vai mais fi car gast ando t empo
para descobrir se os cont rat os est ão conf ormes, f oram cumpridos, se t eve desvio. Tudo isso, nessa nova et apa de maior cont role int erno, é vencido. Lógico que, ainda sim, deve-se t er audit orias de t empos em t empos. Mas se inicia, ef et ivament e e não só no “ gogó” , uma audit oria volt ada para a qualidade e para a ef et ividade do gast o.
Acredit o que se não f ormos pegos por uma t rapa- lhada macroeconômica ou uma det erioração enorme da sit uação int ernacional, vamos ver nos próximos anos os Est ados, t odos os ent es, e at é a União invest indo nesse cont role que permit irá que aquilo que era desconhecido,
CONFERENCIAS
que era o f oco de problema, passe a ser absolut ament e normal. Poderemos f ocar na qualidade do gast o porque a máquina pública f uncionará como uma geladeira que não para e não f az barulho, e poderemos, ent ão, prest ar at enção em out ras coisas.
Um out ro aspect o da LRF, e que é cada vez mais import ant e, é a renegociação da dívida. Toda a mudança da legislação prudencial nos colocou na f ront eira da t rans- parência e nos garant e a qualidade do gast o ao assinalar, at ribuir e se responsabilizar pelo risco. E, na verdade, esse é o maior avanço que nós podemos t er. Quando se t em uma ideia, e você vai f azer um invest iment o, ant es é preciso defi nir direit inho de quem é o risco, qual é o t amanho dele e quem vai pagar por ele. Essa é a maneira, e quer dizer planej ament o, de se evit ar os grandes desast res. As pessoas serão responsabili- zadas, porque há sanções inst it ucionais e pessoais na LRF. Há limit es porque se alguém
fi zer t udo errado, não vai haver um bail out ou renegociação da dívida. Isso f orça o
administ rador público a medir o risco ant es de se embrenhar em alguma coisa e dá uma t ransparência ext raordinária. Esse t ambém é o segredo de se melhorar o gast o público.
Por essas razões, acredit o que a LRF t em dado uma cont ribuição excepcional e podemos t irar mais dela sem, necessariament e, t er que mudá-la.
Às vezes, é import ant e f alar do óbvio e, com isso, me lembrei do que Nelson Rodrigues escreveu há muit os e muit os anos. Ele t inha lá um problema e f oi pedir uma
coisa para um Minist ro que fi cou sem graça, porque achou que não conseguiria f azer
aquilo. E alguém f alou: “ puxa, esse cara não é Minist ro? Minist ro pode t udo! Ele deve ser um reles f uncionário que t em que seguir as regras ao invés de exercit ar o seu po- der” . At ualment e, para mim, a grande coisa do Brasil é que at é os eleit os consideram
que o cumpriment o do seu papel é exat ament e não ser o t odo-poderoso. Afi nal, quando
o indivíduo se impõe no exercício da f unção pública e adot a essa disciplina é o que f az com que a decisão boa de hoj e não vire um desast re amanhã.
Essa é a noção que est á cada vez mais se impregnando na sociedade e nos mé- t odos de administ ração. E é ela que, ao mesmo t empo em que é aliment ada pela LRF, permit e que t al lei sej a uma realidade. Sou bast ant e ot imist a e acho que os primeiros 10 anos valeram muit o a pena.
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Graduat ed in Business Administ rat ion f rom FGV Foundat ion. He is Direct or of t he School of Economics of FGV Foundat ion (EESP/ FGV) and Head of t he Depart ment of Economics (PAE) of EESP/ FGV. Since 1969 he is Prof essor of Economics of FGV; was Secret ary of Finance of t he St at e of São Paul o (1995-2001); and Special Secret ary f or Economic Af f airs of t he Minist ry of Finance (1987).