Leis interpretativas

A vedação à retroatividade das leis possui como ponto nevrálgico o caso das leis interpretativas. Parte representativa da doutrina nacional afasta qualquer possibilidade de “esclarecimento prescritivo” implementado por determinado diploma legal sobre outro diploma legal (interpretado), com efeitos retroativos.

Nesse sentido, Roque Carrazza, em brilhante lição, demonstra que, sob uma perspectiva rigorosa, não existem leis interpretativas. Partindo da divisão de poderes desenhada na Carta Constitucional, o doutrinador pondera que a lei é o direito objetivo que inova, inaugura, no ordenamento jurídico, uma nova realidade. A função de interpretar leis é cometida a seus aplicadores, basicamente ao Poder Judiciário, que aplica as leis aos casos concretos submetidos à sua apreciação, definitivamente e com força institucional. Nesse sentido, apoiado na lição de Ravà, afirma que o acolhimento das chamadas “leis interpretativas” cria um círculo vicioso, uma vez que elas também

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devem ser interpretadas. Isso fatalmente acabaria por acarretar uma série infinita de interpretações (... per cui potrebe andare all´infinito).151

O Supremo Tribunal Federal, enfrentando o tema, através de decisão tomada pelo seu Plenário (ADIN 6053), entendeu que não existe, na Carta Constitucional, vedação genérica à retroatividade das leis, como existia nas Constituições de 1824 e 1891. A barreira temporal representada pela irretroatividade, segundo o STF, tem lugar apenas nos seguintes casos:

– quando for de encontro à garantia assegurada pelo art. 5º, XL, da Constituição (irretroatividade em matéria penal);

– quando estiver em choque com o preceito inserido no art. 150, III, “a”, da Carta Magna (irretroatividade em matéria tributária).

O acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal contém ementa que bem sintetiza o posicionamento tomado pela Corte a respeito do tema, motivo pelo qual é abaixo transcrita:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - MEDIDA

PROVISÓRIA DE CARÁTER INTERPRETATIVO - LEIS

INTERPRETATIVAS - A QUESTÃO DA INTERPRETAÇÃO DE LEIS DE CONVERSÃO POR MEDIDA PROVISÓRIA - PRINCÍPIO DA

IRRETROATIVIDADE - CARÁTER RELATIVO - LEIS

INTERPRETATIVAS E APLICAÇÃO RETROATIVA - REITERAÇÃO

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DE MEDIDA PROVISÓRIA SOBRE MATÉRIA APRECIADA E REJEITADA PELO CONGRESSO NACIONAL - PLAUSIBILIDADE JURÍDICA - AUSÊNCIA DO "PERICULUM IN MORA" - INDEFERIMENTO DA CAUTELAR.

– É plausível, em face do ordenamento constitucional brasileiro, o reconhecimento da admissibilidade das leis interpretativas, que configuram instrumento juridicamente idôneo de veiculação da denominada interpretação autêntica.

– As leis interpretativas - desde que reconhecida a sua existência em nosso sistema de direito positivo - não traduzem usurpação das atribuições institucionais do Judiciário e, em consequência, não ofendem o postulado fundamental da divisão funcional do poder.

– Mesmo as leis interpretativas expõem-se ao exame e à interpretação dos juízes e tribunais. Não se revelam, assim, espécies normativas imunes ao controle jurisdicional.

– A questão da interpretação de leis de conversão por medida provisória editada pelo Presidente da República.

– O princípio da irretroatividade somente condiciona a atividade jurídica do Estado nas hipóteses expressamente previstas pela Constituição, em ordem a inibir a ação do Poder Público eventualmente configuradora de restrição gravosa (a) ao "status libertatis" da pessoa (CF, art. 5. XL), (b) ao "status subjectionais" do contribuinte em matéria tributária (CF, art. 150, III, "a") e (c) à segurança jurídica no domínio das relações sociais (CF, art. 5., XXXVI).

– Na medida em que a retroprojeção normativa da lei não gere e nem produza os gravames referidos, nada impede que o Estado edite e prescreva atos normativos com efeito retroativo.

– As leis, em face do caráter prospectivo de que se revestem, devem, ordinariamente, dispor para o futuro. O sistema jurídico-constitucional brasileiro, contudo, não assentou, como postulado absoluto, incondicional e inderrogável, o princípio da irretroatividade.

– A questão da retroatividade das leis interpretativas.152

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No âmbito do direito tributário, o Código Tributário Nacional – norma geral tributária que cumpre a função prevista pelo art. 146, III, da Constituição Federal – admite, de modo explícito, a possibilidade de aplicação retroativa da lei tributária nos casos em que ela for considerada interpretativa, ao prescrever, no art. 106, I, que a lei

aplica-se a ato ou fato pretérito em qualquer caso, quando seja expressamente

interpretativa. Como conjugar esse dispositivo com a interpretação adotada pelo STF,

a partir do art. 150, III, “a”, da Constituição Federal? Referido dispositivo teria sido recepcionado pela Carta Constitucional de 1988?

A Constituição é dotada de força normativa e semântica que condiciona a interpretação e a aplicação de toda a legislação infraconstitucional. A partir dessa premissa, o conteúdo do art. 106, I, deve ser construído a partir do significado atribuído ao artigo 150, III, “a”, da Carta Maior, e não o contrário. Nesse sentido, a melhor forma de compatibilizar o art. 106, I, com a garantia constitucional construída a partir do art. 150, III, “a”, da Constituição, é conjugá-lo com os Princípios da Não- surpresa, Confiança e Segurança Jurídica. Desse modo, quando se estiver diante de lei interpretativa que, a pretexto de esclarecer determinado enunciado normativo interpretado, agrava a situação do sujeito passivo tributário, sua aplicação retroativa deverá ser prontamente afastada.

Em sentido contrário, quando a lei tributária interpretativa, ao esclarecer dúvida ou controvérsia existente entre os integrantes da relação tributária, fixar

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conteúdo semântico que assegure posição menos gravosa ao contribuinte, sua aplicação poderá ser retroativa.

É importante observar que a lei interpretativa é sempre prescritiva e inovadora, pois, ao alterar ou esclarecer o conteúdo semântico do enunciado interpretado, altera a norma resultante (significado), estabilizando seu alcance dentro do ordenamento jurídico. Como bem apontou o Min. Sepúlveda Pertence no precedente há pouco referido:

Para mim, no sistema brasileiro, lei interpretativa ou é inócua ou é lei nova. Se é mera interpretação de lei preexistente e veicula – se isso é possível – a única interpretação admissível dessa lei preexistente, a lei interpretativa vale exatamente o que valer a interpretação que traduz, isto é, vale nada, porque, evidentemente, se é a única interpretação, ou não, a afirmação, no caso concreto, continuará entregue ao Poder Judiciário. Se, no entanto, a título de lei interpretativa, a segunda lei extrapola da interpretação, é lei nova, que altera a lei antiga, modificando-a ou adicionado-lhe normas inexistentes. E assim há de ser examinada.

Enfim, não se admite que lei pretensamente interpretativa – que implique na criação ou majoração de qualquer espécie de obrigação, dever ou ônus – retroaja, atingindo situações passadas. A despeito do disposto no artigo 106, I, do Código Tributário Nacional, não basta que a lei seja expressamente interpretativa: é preciso que ela se caracterize, materialmente, como interpretativa, objetivando tão somente esclarecer controvérsias existentes (qui declarat nihil novi dat), sem que isso implique restrição a direitos e garantias constitucionais conferidos aos destinatários.153

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Esse foi o fundamento pelo qual a Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça, ao apreciar a Arguição de Inconstitucionalidade nos Embargos de Divergência em recurso especial 644.726, reconheceu a inconstitucionalidade do art. 3º da Lei Complementar 118, de 9 de fevereiro de 2005, abaixo transcrito:

Art. 3o _{Para efeito de interpretação do inciso I do art. 168 da Lei no 5.172,}

de 25 de outubro de 1966 – Código Tributário Nacional, a extinção do crédito tributário ocorre, no caso de tributo sujeito a lançamento por homologação, no momento do pagamento antecipado de que trata o § 1o do art. 150 da referida Lei.

O art. 168, I, do CTN, dispõe que o prazo para restituição do indébito tributário é de cinco anos, contados da extinção do crédito tributário. A extinção do crédito tributário, nos tributos sujeitos ao lançamento por homologação, ocorria cinco anos após o evento tributário (fato gerador), uma vez ausente a homologação expressa, conforme prescrevia o art. 150, §4º, do CTN.

Assim, o Superior Tribunal de Justiça havia pacificado o entendimento de que os contribuintes tinham cinco anos para pedir a restituição de eventual indébito, prazo cuja contagem tinha início somente após a verificação da homologação tácita, com a qual se dava a extinção do crédito tributário (cinco anos contados do evento tributário, do fato gerador). A conjugação desses dois prazos (prazo da extinção do crédito tributário e prazo para repetição) perfazia um lapso temporal global de dez anos.

Sob pretexto de interpretar o art. 168, I, o art. 3º, da LC 118/03, determinou- se que a extinção do crédito tributário ocorreria não mais com a homologação tácita,

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mas com o pagamento antecipado, previsto no art. 150, §1º, do CTN. A finalidade desse dispositivo foi, evidentemente, encurtar o lapso de tempo estendido pelo ordenamento jurídico para a repetição do indébito tributário.

Valendo-se da previsão contida no art. 106, I, do CTN, pretendeu ainda o legislador infraconstitucional que essa alteração dotada de inequívoca índole modificativa tivesse aplicação retroativa a todos os casos atuais e passados nos quais pudesse influenciar.

Ocorre que a Corte Especial do STJ, reconhecendo a inequívoca natureza prescritiva do art. 3º da LC 118/05, aceitou, apenas, sua eficácia prospectiva, vedando qualquer aplicação retroativa do enunciado, que assim teve sua inconstitucionalidade reconhecida, através de julgamento cujos fundamentos restam explicitados na ementa abaixo transcrita:

CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. LEI INTERPRETATIVA. PRAZO DE PRESCRIÇÃO PARA A REPETIÇÃO DE INDÉBITO, NOS TRIBUTOS SUJEITOS A LANÇAMENTO POR HOMOLOGAÇÃO. LC 118/2005: NATUREZA MODIFICATIVA (E NÃO SIMPLESMENTE INTERPRETATIVA) DO SEU ARTIGO 3º. INCONSTITUCIONALIDADE DO SEU ART. 4º, NA PARTE QUE DETERMINA A APLICAÇÃO RETROATIVA.

1. Sobre o tema relacionado com a prescrição da ação de repetição de indébito tributário, a jurisprudência do STJ (1ª Seção) é no sentido de que, em se tratando de tributo sujeito a lançamento por homologação, o prazo de cinco anos, previsto no art. 168 do CTN, tem início, não na data do recolhimento do tributo indevido, e sim na data da homologação – expressa ou tácita - do lançamento. Segundo entende o Tribunal, para que o crédito

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se considere extinto, não basta o pagamento: é indispensável a homologação do lançamento, hipótese de extinção albergada pelo art. 156, VII, do CTN. Assim, somente a partir dessa homologação é que teria início o prazo previsto no art. 168, I. E, não havendo homologação expressa, o prazo para a repetição do indébito acaba sendo, na verdade, de dez anos a contar do fato gerador.

2. Esse entendimento, embora não tenha a adesão uniforme da doutrina e nem de todos os juízes, é o que legitimamente define o conteúdo e o sentido das normas que disciplinam a matéria, já que se trata do entendimento emanado do órgão do Poder Judiciário que tem a atribuição constitucional de interpretá-las.

3. O art. 3º da LC 118/2005, a pretexto de interpretar esses mesmos enunciados, conferiu-lhes, na verdade, um sentido e um alcance diferente daquele dado pelo Judiciário. Ainda que defensável a 'interpretação' dada, não há como negar que a Lei inovou no plano normativo, pois retirou das disposições interpretadas um dos seus sentidos possíveis, justamente aquele tido como correto pelo STJ, intérprete e guardião da legislação federal.

4. Assim, tratando-se de preceito normativo modificativo, e não simplesmente interpretativo, o art. 3º da LC 118/2005 só pode ter eficácia prospectiva, incidindo apenas sobre situações que venham a ocorrer a partir da sua vigência.

5. O artigo 4º, segunda parte, da LC 118/2005, que determina a aplicação retroativa do seu art. 3º, para alcançar inclusive fatos passados, ofende o princípio constitucional da autonomia e independência dos poderes (CF, art. 2º) e o da garantia do direito adquirido, do ato jurídico perfeito e da coisa julgada (CF, art. 5º, XXXVI).

6. Arguição de inconstitucionalidade acolhida.

O tema foi enfrentado recentemente pelo Supremo Tribunal Federal (Recurso Extraordinário 566.621), em julgamento ainda não encerrado, mas que indica uma

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tendência de confirmação do posicionamento do STJ, relativamente à impossibilidade de aplicação retroativa do art. 4º da Lei Complementar 118/05.154

154 _{Nesse sentido, é transcrita notícia divulgada no sítio do Supremo Tribunal Federal:}

“Pedido de vista adia julgamento sobre prazo para pedir restituição de pagamento indevido de tributos

sujeitos a lançamento por homologação

Pedido de vista do ministro Eros Grau interrompeu, nesta quarta-feira (5) o julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 566621, em que se discute a constitucionalidade da segunda parte do artigo 4º da Lei Complementar nº 118/2005, que determinou a aplicação retroativa do seu artigo 3º, norma que, ao interpretar o artigo 168, I, do Código Tributário Nacional (CTN), fixou em cinco anos, desde o pagamento indevido, o prazo para o contribuinte buscar a repetição de indébitos tributários (restituição) relativamente a tributos sujeitos a lançamento por homologação.

O julgamento foi adiado quando cinco ministros já haviam se manifestado pela inconstitucionalidade do artigo mencionado da LC 118 por violação à segurança jurídica, pois teria se sobreposto, de forma retroativa, à jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, que consolidou interpretação no sentido de que o prazo seria de dez anos contados do fato gerador.

A chamada tese dos ”cinco mais cinco”, firmada pelo STJ, decorreu da aplicação combinada dos artigos 150, parágrafos 1º e 4º, 156, VII, e 168, I, do CTN. De acordo com interpretação de tais artigos, o contribuinte tinha o prazo de cinco anos para solicitar a restituição de valores, contados do decurso do prazo para

homologação, também de cinco anos, mas contados do fato gerador. Com isso, na prática, nos casos de homologação tácita, o prazo era de dez anos contados do fato gerador.

Repercussão geral

O STF deu ao processo o caráter de repercussão geral. Assim, um grande número de processos versando sobre o mesmo assunto, em tramitação nos mais diversos tribunais, ficam suspensos até a decisão de mérito do STF sobre o tema.

No julgamento de hoje, a relatora, ministra Ellen Gracie, reportou-se ao julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 605, relatada pelo ministro Celso de Mello, lembrando que, naquela oportunidade, a Suprema Corte assentou que mesmo as leis que se autoproclamam interpretativas estão sujeitas ao crivo do Judiciário.

Analisando o art. 3º da LC 118/2005, a ministra entendeu que o dispositivo não tem caráter meramente interpretativo, pois inova no mundo jurídico, reduzindo o prazo de dez anos consolidado pela jurisprudência do STJ. Assim, descabe dar ao art. 3º aplicação retroativa, sob pena de violação ao princípio da segurança jurídica. Para a relatora, também viola tal princípio a aplicação imediata e abrupta do prazo novo a ações imediatamente posteriores à publicação da LC 118/05. Entendeu, no ponto, que os 120 dias de vacacio legis (adaptação) configuram tempo necessário e suficiente para a transição do prazo maior de 10 anos para o prazo menor de 5 anos, viabilizando, após o seu decurso, a partir de 9 de junho de 2005, a aplicação plena do art. 3º da LC 118/05 às ações ajuizadas a partir de então.

A ministra Ellen Gracie adotou, assim, o entendimento do próprio STF na Súmula 445, em detrimento da aplicação do art. 2.028 do Código Civil. É que, tendo a LC 118/05 estabelecido aplicação retroativa, só caberia eliminar o que é inconstitucional, não havendo lacuna que permita a invocação do art. 2.028.

Em suma, ela considerou inconstitucional a segunda parte do artigo 4º da LC 118/05, por violação à segurança jurídica, entendendo aplicável o novo prazo às ações ajuizadas após a vacacio legis, ou seja, a partir de 9 de junho de 2005.

Votaram de acordo com a ministra Ellen Gracie os ministros Ricardo Lewandowski, Carlos Ayres Britto, Celso de Mello e Cezar Peluso. Mas, para o ministro Celso, o novo prazo só poderia ser aplicado aos fatos (indébitos) posteriores à vigência da LC 118/05 .

Divergência

O ministro Marco Aurélio foi o segundo a votar e abriu a divergência em relação ao voto da ministra Ellen Gracie. Para ele, a Lei Complementar 118/05 apenas interpreta a regra que já valia – ou seja, a reclamação dos valores pagos indevidamente deve ser feita no prazo de cinco anos segundo o que estaria previsto desde 1966, no CTN.

Ao divergir do voto da relatora, o ministro Marco Aurélio deu razão à União e proveu o RE. Segundo ele, foi o STJ que flexibilizou indevidamente esse prazo para dez anos.

Como ele, votaram os ministros Dias Toffoli, Cármen Lúcia Antunes Rocha e Gilmar Mendes”. (www.stf.jus.br/portal/cms, acesso em 19/06/2010).

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A obrigação tributária nasce, conforme repisado anteriormente, da lei interpretada, ou seja, da norma jurídica. Cristalizado um entendimento judicial pela Corte Competente acerca de determinado enunciado, sua alteração pelo legislador é dotada de inquestionável caráter infringente e prescritivo. Não se pode falar em enunciado interpretativo, mas enunciado modificativo que deve ser submetido aos limites temporais fixados no Texto Constitucional. A norma interpretativa ou repete o significado já atribuído à norma original, ou altera-lhe o alcance. Na primeira opção, é desnecessária; na segunda, modificativa, sendo sua retroatividade sujeita aos limites e às condições estabelecidos pelo ordenamento jurídico.

Assim, qualquer lei pretensamente interpretativa que crie restrição ao estado jurídico reconhecido como existente pelos contribuintes, prescrevendo, por exemplo, que um enunciado tem um sentido que já havia sido descartado pelo Poder Judiciário, e que era mais gravoso aos contribuintes, deve ter sua aplicação retroativa expressamente vedada, conforme já assentando pelo STF ao apreciar a ADIN 6053, cuja decisão foi acima transcrita. Esse ponto será debuxado no item seguinte.