Licenciamento ambiental

A Constituição Federal de 1988 determina expressamente que para atender a proteção ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, garantindo a sua preservação para as gerações presentes e futuras, caberá ao Poder Público exigir a realização de estudo prévio de impacto ambiental para a instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação ao meio ambiente, ao qual se dará publicidade344, tendo em vista tratar-se de bem de grande interesse para toda a coletividade.

Todavia, antes da promulgação da Carta de Direitos de 1988, com a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), criada a partir da Lei n.º 6.938, de 31 de agosto de 1981, a questão já foi disciplinada, quando foram criados uma série de instrumentos de planejamento ambiental que deveriam atuar no Brasil. Assim, surgiu o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) como um instrumento preventivo do dano ambiental, capaz de conferir uma previsão específica acerca da extensão dos danos que determinada atividade ou empresa potencialmente poderá causar ao meio ambiente, permitindo a prevenção dos danos ambientais e o oferecendo opções para impedir ou mitigar os seus efeitos345.

Dessa forma, a PNMA estabelece em seu artigo 9º a avaliação de impactos ambientais e o licenciamento como instrumentos de atuação da sua política nacional346, para em seguida determinar expressamente em seu artigo 10 que dependerá da realização de licenciamento ambiental prévio a construção, instalação, ampliação e funcionamento de

343

PENTEADO, Guilherme. Incentivos legais às fontes alternativas de geração de energia elétrica. Revista Justiça e Cidadania. Ed. 81. ISSN 1807-779. Abril de 2007. p. 34.

344 _{BRASIL. Constituição Federal de 1988. Brasília, 1988. Art. 225, §1º, IV.}

345 _{ANDRADE, Ronald Castro de; et al. Estudo de Impacto Ambiental. In: MENDONÇA, Fabiano André de}

Souza; et al (org.). Direito Ambiental Aplicado à Industria do Petróleo e Gás Natural. Fortaleza: Konrad Adenauer, 2005. p. 65.

estabelecimentos e atividades que utilizam recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar prejuízos ao meio ambiente347.

Verifica-se, de tal modo, necessidade de realização do estudo prévio de impacto ambiental para a concessão do subsequente licenciamento ambiental de todas aquelas atividades capazes de causar danos ambientais, seja ao nosso meio ambiente natural, artificial ou cultural, destacando a amplitude da proteção ao meio ambiente prevista pelo ordenamento jurídico brasileiro.

E nesse caso, diante da diversidade das possibilidades de aplicação das fontes renováveis para a produção energética, observa-se o grave risco de serem causados prejuízos ao meio ambiente em todas as suas formas, em face da grande capacidade de gerar externalidades negativas das atividades supramencionadas, sendo necessária, portanto, a realização do EIA/RIMA para a concessão da licença ambiental que permitirá o início das atividades.

De tal modo, o licenciamento ambiental consiste no procedimento administrativo que deverá ser observado por aqueles que desejam desenvolver empreendimentos ou atividades que utilizem recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, ou que possam causar qualquer forma de degradação ambiental. Ocorre por meio da concessão, pelo órgão ambiental competente, da licença ambiental, conferida para os empreendedores que atendem as restrições e medidas de controle ambiental presentes em nossa legislação, em conformidade com a promoção do desenvolvimento da atividade econômica e em respeito à proteção dos recursos naturais. É a Resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) n.º 237, de 19 de dezembro de 1997, a responsável pelo disciplinamento dos procedimentos e critérios utilizados para a realização do licenciamento ambiental.

Deverá ser requerida a licença ambiental para localizar, construir, instalar, ampliar, modificar e operar qualquer empreendimento ou atividade utilizadora dos recursos ambientais. Na maioria dos casos, os tipos de licença ambiental necessárias são as seguintes: a Licença Prévia (LP), a Licença de instalação (LI), e a Licença de Operação (LO).

Nos casos dos empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de impactos significativos ao meio ambiente será indispensável à elaboração prévia do estudo de impacto ambiental (EIA), assim como do respectivo relatório de impacto sobre o meio ambiente (RIMA).

O órgão estadual do meio ambiente348, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), é responsável pela concessão das licenças ambientais. Destacando-se que em alguns casos definidos pela Resolução CONAMA n.º 237/1997 o licenciamento ambiental realizado dependerá da homologação do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA). É o que ocorrerá quando, entre outros casos, envolver empreendimentos ou atividades desenvolvidas entre o Brasil e país adjacente, ou mesmo entre dois ou mais Estados, localizado no mar territorial, na plataforma continental, na zona econômica exclusiva, ou até mesmo quando os impactos ambientais direto ultrapassam os limites territoriais do País ou de um ou mais Estados.

E para especificar as atividades que dependeriam de estudo de impacto ambiental a Resolução do CONAMA n.º 001 de 1986 determina em seu art. 2º que dependerá de elaboração do EIA e do respectivo RIMA, o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente, tais como linhas de transmissão de energia elétrica, acima de 230KV; obras hidráulicas para exploração de recursos hídricos, tais como: barragens para fins hidrelétricos, acima de 10MW, de saneamento ou de irrigação, abertura de canais para navegação, drenagem e irrigação, retificação de cursos d’água, abertura de barras e embocaduras, transposição de bacias, diques; usinas de geração de eletricidade, qualquer que seja a fonte de energia primária, acima de 10 MW; e projetos urbanísticos, acima de 100 ha ou em áreas consideradas de relevante interesse ambiental349.

Ademais, de acordo com a Resolução CONAMA nº 237, de 19 de dezembro de 1997, estará sujeito ao licenciamento ambiental a produção de óleos, gorduras, ceras vegetais- animais (para a produção de biodiesel); a produção de álcool etílico (etanol); a produção de energia termoelétrica; a transmissão de energia elétrica; o parcelamento do solo (parques eólicos e solares); assim como as estações de tratamento de água, os interceptores, emissários, para drenagem, e a criação de barragens, diques e canais (PCHs)350.

Como facilmente verifica-se todas as atividades desenvolvidas pela indústria energética das energias renováveis, nas atividades de produção, geração e transmissão de energia elétrica, tais como aquelas desenvolvidas pelo agronegócio para a produção de biomassa ou bicombustíveis, na criação de barragens para as PCHs, no parcelamento do solo para a instalação de parques de energia eólica ou solar, deverão requerer as respectivas

348 _{No Rio Grande do Norte é realizado pelo IDEMA – Instituto de Desenvolvimento Econômico e do Meio}

Ambiente do Estado do Rio Grande do Norte.

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BRASIL. CONAMA. Resolução n.º 001, de 23 de janeiro de 1986. Brasília, 1986. Art. 2º, incisos VI, VII, Xl e XV.

licenças ambientais para desenvolver as suas atividades, que além de serem grande utilizadoras de recursos naturais, são capazes de gerar graves impactos ambientais ao meio ambiente e a toda a sociedade.

A importância do EIA e do licenciamento ambiental é clara, visto que além de tratarem-se de importantes instrumentos de gestão criado pela PNMA, são resultado de valores indiscutivelmente consagrados pela República Federativa brasileira com o advento da Constituição Federal de 1988. Entretanto, constantemente surge o licenciamento das energias renováveis, sobretudo por se tratar de um setor relativamente novo ainda em processo de consolidação, como o grande entrave para o pleno desenvolvimento do setor.

Afirma-se que a ausência de uma regulamentação jurídica específica quanto às exigências ambientais prévias à instalação de novos empreendimentos de fontes renováveis gera grandes riscos para os investidores. Nesses casos, a complexa legislação ambiental, apesar de extensa, não preenche lacunas fundamentais, conferindo pouca sustentação legal aos projetos de desenvolvimento energético, o que termina por gerar conflitos com os empreendedores, com o Ministério Público, com ONGs, e com os próprios órgãos públicos351. Dentre os principais problemas relatados para o procedimento destaca-se a questão da competência para a realização do licenciamento; a sua excessiva judicialização; a necessidade de realização de audiências públicas; a fixação de compensações ambientais; e a responsabilização dos órgãos licenciadores352.

A falta de qualidade dos estudos técnicos na tentativa de suprir a falta de profissionais qualificados que atuam nos órgãos públicos termina por provocar procedimentos caros, morosos, burocráticos e ainda por cima imprevisíveis, de forma extremamente prejudicial aos interesses dos empreendedores e do país353, com a possibilidade inclusive de serem gerados grandes riscos para o meio ambiente.

Nesse cenário, a Resolução CONAMA n.º 279, de 27 de junho de 2001, tenta desburocratizar o setor, ao simplificar os procedimentos para o licenciamento de empreendimentos elétricos de pequeno porte, e consequentemente causadores de potencial reduzido para gerar impactos ambientais354.

351 _{CHRISTOFOLI, Bruno de Andrade. Superação das barreiras ambientais à expansão das energias}

alternativas limpas. Disponível em: <http://oab-

bnu.org.br/site/index.php?option=com_content&view=article&id=4632:superacao-das-barreiras-ambientais-a- expansao-das-energias-alternativas-limpas&catid=7:&Itemid=27>. Acesso em: 23 de janeiro de 2013.

352 _{MASCARIN, Amaury da Fonseca; NOGUEIRA, Simone Paschoal; SOLER, Fabricio Dourado. Entraves do} procedimento de licenciamento ambiental do setor elétrico. PCH Notícias & SHP News. Ano 10. nº 39.

Minas Gerais, 2008. p. 25.

353 _{CHRISTOFOLI, Bruno de Andrade. Op. cit.}

A Resolução em comento foi editada diante da necessidade de estabelecer procedimento simplificado para o licenciamento ambiental, com prazo máximo de sessenta dias de tramitação, dos empreendimentos com impacto ambiental de pequeno porte, necessários ao incremento da oferta de energia elétrica no País, nos termos do art. 8º, §3º, da Medida Provisória nº 2.152-2, de 1º de junho de 2001, que surgiu no período da crise energética brasileira para estabelecer diretrizes para programas de enfrentamento da crise de energia elétrica do país355.

De tal modo, fixou-se que deveria ser apresentado relatório ambiental simplificado (RAS), que consiste no estudo relativo aos aspectos ambientais relacionados à atividade ou empreendimento, atuando como subsídio para a concessão da licença prévia, que deverá abordar, dentre outros aspectos, as informações relativas ao diagnóstico ambiental da região na qual o empreendimento será inserido, sua caracterização, a identificação dos impactos ambientais e das medidas de controle, mitigação e compensação356, contendo, assim, exigências mais simplificadas em relação àquelas que são feitas para o procedimento de licenciamento padrão.

E poderão ser beneficiados por esse procedimento simplificado todos os empreendimentos elétricos com pequeno potencial de impacto ambiental, incluindo-se as usinas hidrelétricas, as usinas termelétricas, os sistemas de transmissão de energia elétrica (linhas de transmissão e subestações), as usinas eólicas e quaisquer outras fontes renováveis de energia357.

Todavia, em que pese a supracitada previsão, o licenciamento ambiental, mesmo quando simplificado, continua sendo apontado como um dos grandes entraves para o setor, sendo extremamente prejudicial essa visão holística da legislação ambiental como barreira para o desenvolvimento do país, especialmente pelo fato de que não é outro o objetivo das atividades econômicas aqui realizadas, senão o de melhorar a qualidade de vida da população, o que somente será possível a partir da manutenção das características ambientais do planeta, permitindo a conservação da vida das gerações presentes e vindouras.

Destarte, em face de já haver uma previsão para adoção de procedimento simplificado para o setor, somente com um fortalecimento do sistema de gestão ambiental do país em sua totalidade será possível realizar os estudos dos impactos ambientais em tempo razoável, para que assim seja possível simultaneamente avaliar as externalidades negativas

355

BRASIL. Medida Provisória n.º 2.152-2, de 1º de junho de 2001. Brasília, 2001.

356 _{BRASIL. CONAMA. Resolução n.º 279, de 27 de junho de 2001. Brasília, 2001. Art, 2º, I.}

criadas por cada empreendimento, fixando-se as devidas medidas mitigadoras, ao mesmo tempo em que é estimulada a necessária mudança na matriz energética brasileira.

De tal modo, espera que a legislação ambiental passe a atuar definitivamente como um aspecto complementar ao processo de desenvolvimento do país, e não como uma barreira ou entrave. Com base na perspectiva de Amartya Sen aqui adotada, só há desenvolvimento quando ocorre melhoria no bem-estar da população, com a ampliação das liberdades reais de que desfrutam, sendo nesse sentido que dever ser observada a atuação da legislação ambiental em todas as esferas.