Os leilões de energia e a necessidade de evitar a competição entre as fontes

A princípio destaca-se que a comercialização de energia elétrica passou por duas fases distintas. Na primeira, com base no Modelo de Regulação Plena (que se realizou em meados da década de 1960 até 1995), o mercado era totalmente regulado e as relações de comercialização de energia ocorriam por meio de acordos e contratos regulados entre empresas estatais federais e estaduais. Nesse caso, o Estado atuava como planejador e único investidor na expansão da geração. Na segunda, com base no Modelo Mercado Livre (do ano de 1996 à 2003), o mercado era totalmente livre, a as relações de comercialização de energia elétrica eram realizadas bilateralmente por meio de contratos entre as diversas empresas do setor energético brasileiro com preços livremente pactuados. Nesse período, o Estado atuava apenas como agente regulador do mercado, abdicando quase que totalmente os papeis de investimento e planejamento358 que atualmente desempenha.

Logo em seguida, especialmente em decorrência da crise do racionamento que ocorreu nos anos 2001 e 2002, se tornou fundamental rediscutir os incentivos a expansão da geração, uma vez que o modelo do mercado totalmente livre não estava na prática fornecendo os incentivos adequados para os investimentos no segmento359, quando foram iniciados os debates para mais uma modificação a ser concretizada no setor energético brasileiro.

Foi a Medida Provisória n.º 144, de 11 de dezembro de 2003, convertida na Lei n.º 10.848, de 15 de março de 2004, regulamentada pelo Decreto n.º 5.163, de 30 de agosto de

358 _{VIANA, Alexandre Guedes; PARENTE, Virgínia. A experiência brasileira de incentivo a expansão das} fontes renováveis por meio de leilões de energia elétrica. In: Revista Brasileira de Energia. Vol. 16. nº 1. 1º

Sem. São Paulo: SBPE, 2010. p. 25.

2004, que estabeleceu um novo marco regulatório para o setor energético, quando foram totalmente transformadas as regras de comercialização de energia no setor elétrico brasileiro. Após a supracitada modificação, ficou estabelecido que as distribuidoras somente poderiam adquirir energia elétrica através de leilões públicos, o que a lei citada denomina de ambiente de contratação regulado, de modo que o mercado foi divido entre o Ambiente de Contratação Livre (ACL) e o Ambiente de Contratação Regulada (ACR).

Segundo a aludida legislação, as concessionárias, permissionárias e autorizadas de serviço público de distribuição de energia elétrica do Sistema Interligado Nacional (SIN) devem garantir o atendimento à totalidade de seu mercado, mediante contratação regulada, por meio de licitação. Assim, são promovidos pelo Ministério de Minas e Energia (MME) e coordenados pela ANEEL diversos tipos de leilões, de modo que as concessionárias possam contratar com antecedência as fontes de geração que suprirão a demanda de energia elétrica.

Podem integrar o ambiente de contratação regulada todos os geradores, produtores independentes, autoprodutores, comercializadores e consumidores livres. E a principal diferença entre os dois modelos do segmento é que as distribuidoras ocupam o lugar dos consumidores livres e que os comercializadores desempenham um papel marginal nas operações, restringindo-se praticamente aos leilões de energia existente. Desse modo, no ACL os preços são livremente pactuados pelos agentes, enquanto no ACR a contratação para o atendimento da carga das distribuidoras ocorre através da competição em leilões regulados no qual os vencedores são os geradores que ofertarem a menor tarifa360.

Os leilões devem combinar a segurança do suprimento energético com a modicidade tarifária, e ainda, devem fornecer os estímulos adequados para que essa expansão ocorra por meio de fontes renováveis. Além disso, os leilões de energia no ambiente de contratação regulada são normalmente realizados no ano de início de seu suprimento e dividem-se nos Leilões de Energia Existente (LEE), Leilões de Energia Nova (LEN), Leilões de Fontes Alternativas (LFA), LER e Leilões de Projetos Estruturantes361.

360 _{VIANA, Alexandre Guedes; PARENTE, Virgínia. A experiência brasileira de incentivo a expansão das} fontes renováveis por meio de leilões de energia elétrica. In: Revista Brasileira de Energia. Vol. 16. nº 1. 1º

Sem. São Paulo: SBPE, 2010. p. 24 e 26.

361 _{O LEE consiste nos leilões de empreendimentos já existentes, e em sua maioria são constituídos por geração}

de fontes hidráulicas provenientes das empresas constituídas no período do Estado investidor. O LEN, por outro lado, trata-se dos leilões dos novos empreendimentos que serão construídos, podendo advir de fontes hidráulica, térmica ou eólica, quando a competição é plural, com projetos de diversos tamanhos e de propriedade privada, estatal ou mista. O LER são os leiloes que objetivam aumentar a segurança de suprimento do SIN e não constituem lastro para nenhum dos consumidores, considerando que o contrato é realizado entre os geradores e a Câmara de Comercialização de energia elétrica (CCEE) na figura de representante dos consumidores. Enquanto que os Leilões de Projetos Estruturantes são aqueles destinados aos empreendimentos indicados como prioritários pelo CNPE, e que trazem mudanças estruturais ao SIN agregando volumes expressivos de

Observa-se, assim que foram criados certames específicos que enquadrassem a contratação de energia proveniente das fontes renováveis, quando além da possibilidade de participação dos empreendimentos de fontes renováveis nos LENs, foram criados leilões exclusivos para a participação dessas fontes, destacando os LFAs e a determinação da contratação de fontes renováveis nos LERs, o que evidencia o interesse governamental explícito de ampliar a geração a partir de empreendimentos baseados em energia renovável e, por conseguinte, ambientalmente sustentável362.

Os LFAs foram introduzidos pelo Decreto nº 6.048, de 27 de fevereiro de 2007, que alterou a redação do Decreto nº 5.163 de 30 de julho de 2004. Enquanto os LERs foram introduzidos pelo Decreto nº 6.353, de 16 de janeiro de 2008, ressaltando que a definição de contratação de fontes renováveis para os LERs ocorre por meio de Portarias específicas do MME delineadas para cada certame a ser realizado363.

Os Leilões de Fontes Alternativas de energia (LFA), objeto específico do presente estudo, são leilões normalmente destinados a novos empreendimentos de fontes renováveis de energia, tratando-se, por conseguinte, de um certame exclusivo para empreendimentos de fontes renováveis, quando são realizados leilões específicos previstos para um subconjunto de fonte, com base nas usinas que produzem energia elétrica a partir da biomassa, as eólicas e as pequenas centrais hidrelétricas (PCH)364. E a critério do MME, os Leilões de Fontes Alternativas (LFA) poderão vir oportunamente a incorporar outras fontes renováveis, como é o caso da geração solar, considerando, dentre outros aspectos, a questão estratégica da inclusão dessas fontes na matriz de geração elétrica, o estágio tecnológico de seu desenvolvimento e a oportunidade ou potencial de competitividade apresentados.

Conforme já mencionado o Decreto n.º 5.163, de 30 de agosto de 2004 foi responsável por disciplinar a compra de energia elétrica realizada através dos leilões, bem como por apresentar a regulamentação dos contratos de compra. De modo que se definiu que caberá à ANEEL promover, direta ou indiretamente, as licitações para a contratação de

capacidade e potência para o setor. VIANA, Alexandre Guedes; PARENTE, Virgínia. A experiência brasileira

de incentivo a expansão das fontes renováveis por meio de leilões de energia elétrica. In: Revista Brasileira

de Energia. Vol. 16. nº 1. 1º Sem. São Paulo: SBPE, 2010. p. 24 e 26.

362 _{Ibidem, p. 30.} 363 _{Ibidem, p. 30.} 364

Ressalta-se que os projetos hidrelétricos de maior porte não se enquadram nessa categoria em decorrência do grande impacto ambiental que apresentam pelas barragens construídas e grandes áreas inundadas. A comercialização de energia elétrica antes da citada modificação legislativa. Ibidem, p. 27.

energia elétrica pelas distribuidoras, quando deverão ser observadas as diretrizes fixadas pelo MME365.

A definição dos elementos e dos principais pontos de competição dos leilões do ACR será realizada pelo MME a partir dos estudos técnicos da Empresa de Pesquisa Energética (EPE). Em sua atuação, a ANEEL e a Câmara de Comercialização de energia elétrica (CCEE) operacionalizam e realizam o leilão, cabendo à ANEEL a elaboração do Edital e dos Contratos, ao passo que será incumbência da CCEE a estruturação do evento e a sua posterior administração comercial366.

Nos leilões é comercializada a energia que o brasileiro irá consumir nos anos seguintes. As regras são criadas especificamente para cada certame, e podem entrar em disputa, além das fontes renováveis, as térmicas a gás e a eventual ampliação de alguma hidrelétrica. Na maioria dos casos, se as usinas a gás fossem ofertadas separadamente, haveria mais espaço para as demais fontes renováveis (eólica, biomassa e pequenas centrais hidrelétricas)367.

Observa-se que a grande problemática advém justamente da realização dos leilões para a comercialização da energia proveniente das fontes renováveis de energia de forma abrangente (considerando a biomassa, as eólicas e as pequenas centrais hidrelétricas ao lado inclusive de fontes não renováveis), e sem enfatizar as particularidades de cada uma das fontes, o que termina por acarretar uma competição pelo menor preço entre as fontes368, em busca da aprovação final no certame licitatório.

É o que se observa na avaliação nas informações disponibilizadas pelo MME, analisando os leilões realizados em sede do ambiente de contratação regulada e indicando claramente que em que pese os incentivos concedidos para o segmento, ainda não ocorreu uma modificação significativa no setor, com a subsequente inclusão proeminente das fontes renováveis em nossa matriz energética, tendo em vista que a negociação da energia elétrica no

365 _{SILVA, Christiano Vieira da. Contratação de Energia Elétrica: Aspectos Regulatórios e Econômicos.}

Grupo de Estudos do Setor Elétrico. UFRJ. Disponível em:

<http://www.nuca.ie.ufrj.br/gesel/tdse/TDSE25.pdf>. Acesso em: 20 de janeiro de 2013. p. 4.

366 _{VIANA, Alexandre Guedes; PARENTE, Virgínia. A experiência brasileira de incentivo a expansão das} fontes renováveis por meio de leilões de energia elétrica. In: Revista Brasileira de Energia. Vol. 16. nº 1. 1º

Sem. São Paulo: SBPE, 2010. p. 27-28.

367 _{PEREZ, James. O importante é não competir. Leilões de energia do governo consolidam eólicas como} fontes baratas, mas o sistema, que coloca as renováveis em competição entre si, desfavorece outras fontes limpas. 18 de agosto de 2011. Disponível em: <http://www.greenpeace.org/brasil/pt/Noticias/O-importante-e-

nao-competir/>. Acesso em: 15 de dezembro de 2012.

país continua baseando essencialmente em fontes que são capazes de gerar grandes externalidades negativas ao meio ambiente369.

De tal modo, tem-se que os leilões exclusivos para fontes renováveis são muito interessantes tanto por buscar incentivar a ampliação da geração por meio dessas fontes, como por criar condições para a diversificação da matriz, em face da maior participação de empreendimentos de biomassa e eólicos, os quais passaram a ter produtos específicos que considerassem as suas particularidades. Entretanto, observa-se que será necessário desenvolver mecanismos que permitam que esses empreendimentos possam competir livremente e em condições de igualdade com as demais fontes, inclusive as não renováveis, no médio e longo prazos, tendo em vista que em determinadas condições a premissa da modicidade da tarifa poderá restar prejudicada370, afetando consequentemente a expansão da energia advinda de fontes renováveis no país.

Assim, as críticas realizadas no atual modelo do ambiente de contratação regulada advêm justamente da necessidade de existirem incentivos para essas novas fontes tornarem-se efetivamente competitivas e possam realmente disputar espaço no setor, em vistas à substituição da nossa atual matriz energética. E o Projeto de Lei n.º 630/2003, já abordado em tópico específico, dentre outros aspectos importante, defende a realização de leilões separados para as fontes371.

Destarte, observa-se que cada fonte alternativa de energia tem as suas particularidades e deve ser incentivada considerando os seus aspectos essenciais, sendo extremamente prejudicial para o setor, que se encontra ainda processo de desenvolvimento, que as fontes continuem a ser tratadas da mesma forma, sem qualquer espécie de diferenciação entre as fontes, sobretudo no momento da realização dos leilões, que vão delinear a exploração do setor energético brasileiro nos anos subsequentes.

369 _{Ver o ANEXO VII do presente trabalho, apresentando o total de energia elétrica negociada no ACR para}

empreendimento novos, cujo dados apresentados e atualizados até o ano 2012 foram obtidos com base em percentuais por tipos de geração, negociados nos leilões de energia nova, fontes alternativas e projetos estruturantes (MINISTÉRIO DE MINAS E ENERGIA. Gestão da Comercialização de Energia – Leilões de

Energia. Brasília, 2012. Disponível em:

<http://www.mme.gov.br/mme/galerias/arquivos/acoes/Energia/Quadro_Leiloes_Boletim_Tarifxrio_12- 12Ascon.pdf>. Acesso em: 20 de janeiro de 2013).

370

VIANA, Alexandre Guedes; PARENTE, Virgínia. A experiência brasileira de incentivo a expansão das

fontes renováveis por meio de leilões de energia elétrica. In: Revista Brasileira de Energia. Vol. 16. nº 1. 1º

Sem. São Paulo: SBPE, 2010. p. 30.

371 _{PEREZ, James. O importante é não competir. Leilões de energia do governo consolidam eólicas como} fontes baratas, mas o sistema, que coloca as renováveis em competição entre si, desfavorece outras fontes limpas. 18 de agosto de 2011. Disponível em: <http://www.greenpeace.org/brasil/pt/Noticias/O-importante-e-

4.3.2 Compensação econômico-financeira na produção de fontes renováveis de energia