3 PLURIATIVIDADE NO CAMPO: O NOVO RURAL E O IMPACTO DE
4.4 MODELO ADEQUADO À EXPLORAÇÃO EÓLICA EM PROJETO DE
O Direito tem um modo peculiar de surgir, ser e se manifestar, com lógica e dinâmica que lhes são próprias, não se podendo prevê-lo com precisão. Contudo, não se lhe pode ignorar as possibilidades. Compreender as características do Direito e o modo pelo qual as normas surgem é um caminho para entender como surgem as políticas públicas e como se desenvolvem288.
A partir da consideração da política pública de Reforma Agrária e Desenvolvimento Rural como mecanismo hábil a emancipar as classes menos favorecidas, objetivou-se, na presente dissertação, analisar a possibilidade jurídica de coexistência entre Projeto de Assentamento e o aproveitamento de recurso eólico em seu interior e, em um segundo momento, verificar se essa exploração econômica pode impulsionar o desenvolvimento e a autonomia do projeto de assentamento.
Observou-se a existência de inúmeros empreendimentos não tipicamente rurais, mas que são desenvolvidos no campo, e que levam algum desenvolvimento (ainda que desordenado, vez que não devidamente integrado à comunidade que o cerca) para o local de atividade.
Algumas dessas atividades, como a mineração, exploração de petróleo e gás natural, e linhas de transmissão, recaem diretamente sobre o projeto de assentamento, seja pela rigidez locacional da atividade, seja pela inviabilidade técnica em contorná-lo.
Fato é que essas atividades as quais impactam diretamente o projeto de assentamento são empreendimentos de nítido interesse público e com assento constitucional, assim como a Reforma Agrária e a Política Fundiária.
Se o interesse público incide sobre imóvel particular, a própria legislação (constitucional e infraconstitucional) mitiga o direito de propriedade, em prol do exercício da atividade de interesse público, conferindo ao titular do domínio a justa indenização correspondente aos prejuízos sofridos e, em alguns casos, a participação nos resultados da exploração.
288 SUNDFELD, Carlos Ari; ROSILHO, André. Direito e Políticas Públicas: dois mundos? In: SUNDFELD,
Carlos Ari; ROSILHO, André (orgs.). Direito da Regulação e Políticas Públicas. São Paulo: Malheiros, 2014. p. 45-79. p. 52-53.
Se o interesse público recai sobre imóvel público, afetado a uma destinação pública (reforma agrária), faz-se um juízo de ponderação acerca da possibilidade de convivência entre as atividades, evitando, em um primeiro momento, que um interesse exclua o outro. Aqui, cabe uma avaliação estritamente técnica. Se o resultado da ponderação for a coexistência, deve-se disciplinar a forma como ocorrerá, a fim de evitar o atrito, na prática, entre os dois interesses.
No caso do aproveitamento eólico em projeto de assentamento, está-se diante de situação semelhante, com dois diferenciais. Primeiro, não se trata de empreendimento potencialmente poluidor e cuja ocupação seja incompatível com atividades agrícolas. Segundo, não há regulamentação constitucional expressa a seu respeito, tanto que a regularização fundiária vem sendo resolvida na esfera do direito civil, ou seja, com base na liberdade contratual e liberdade em contratar (autonomia privada da vontade).
Essa realidade não é juridicamente possível na Administração Pública, a qual se submete a regime jurídico-administrativo e, portanto, a uma legalidade que lhe é própria.
Embora haja a experiência singular do aproveitamento eólico no Projeto de Assentamento de Zumbi Rio do Fogo, em que pese o pioneirismo da situação, o transcurso do tempo revelou falhas nesse projeto, desde a sua concepção, processo de escolha do concessionário, uso da área, forma de compensação e de aplicação desses recursos.
Trata-se de um procedimento marcado pelo vício da ausência de licitação, o que talvez não tenha possibilitado uma escolha melhor para os assentados. Diz-se melhor escolha não em termos do empreendedor selecionado, mas do modelo de exploração. É que a publicização da licitação, certamente faria com que interessados questionassem o modelo e trouxessem sugestões que pudessem aperfeiçoá-lo.
Do processo administrativo analisado289, observa-se a própria imaturidade
institucional do INCRA quanto à questão, a despeito de ter buscado com a empresa interessada e contratada informações sobre a exploração.
Pelo pioneirismo, era necessária uma construção dialógica, o que não ocorreu de fato, sobretudo, devido à assimetria informacional. Nesse sentido, muito mais fácil permitir a exploração de petróleo ou de mineração, já que se trata de um modelo pronto, não necessariamente consensual.
Para essas hipóteses de exploração de atividades não agrárias de forma acessória ao objeto da instituição pública, a sua complexidade demanda a necessidade de buscar parceiros na construção do modelo, o que poderia ter sido feito no caso de Zumbi/Rio do Fogo. Nesse
caso, poderiam ter sido firmadas cooperações técnicas com o Ministério de Minas e Energia MME) e da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL). Tais conhecimentos seriam necessários para uma licitação bem sucedida.
De fato, toda contratação tem uma equação econômico-financeira que lhe é inerente (e que é resguardada por força de lei, vide os institutos do reajuste, repactuação, equilíbrio econômico-financeiro), afinal, ninguém contrata senão para a obtenção de lucros, o que é intrínseco à atividade empresarial, ao regime de livre iniciativa e de livre concorrência.
Conhecer essa equação é imprescindível para a contratação, tanto do ponto de vista do contratante (INCRA) quanto do ponto de vista do contratado (em face de seu plano de investimentos, da necessidade de definição da oferta econômica em comparação com o risco da operação). No mais, procedimentos de revisão contratual nesse tipo de contratação são sempre complexos e sempre se reportam à fase em que o equilíbrio foi fixado (licitação e proposta).
Esses estudos, definições, análises são relevantes para o sucesso do processo seletivo, sob pena se sagrar-se deserta ou fracassada a licitação, com frustração para o INCRA e assentados. No mais, a indefinição do objeto seguida de baixa competitividade no certame pode levantar suspeitas de conluio, informação privilegiada, fraude ou prática de ato antieconômico. Por outro lado, às vezes, as inovações decorrem de atividades privadas e, para evitar a assimetria informacional, cumpre ao interessado (no caso, o INCRA) buscar junto à iniciativa privada o conhecimento necessário para impulsionar essa atividade acaso dotada de interesse público.
Hoje, o Estado brasileiro dispõe de mecanismo para que essa cooperação ocorra de forma lícita e transparente. Trata-se do Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI), nos termos do Decreto nº 8.428, de 2 de abril de 2015, a ser observado na apresentação de projetos, levantamentos, investigações ou estudos, por pessoa física ou jurídica de direito privado, com a finalidade de subsidiar a administração pública na estruturação de desestatização de empresa e de contratos de parcerias, mas que poderia tranquilamente fazer-se de elo entre Estado e setor privado para a construção do modelo licitatório.
Assim, insiste-se que o processo tem de ser capitaneado pelo Estado, por intermédio do órgão responsável pela reforma agrária, por se entender que é a forma mais palatável ao mercado e que lhe garante maior segurança jurídica.
Com efeito, é mais fácil a empresa interessada negociar com o INCRA, do que com uma centena de assentados (cada um com seus próprios interesses, por vezes conflitantes) para a obtenção da área desejada (já que um assentamento é composto por um conjunto de unidades agrícolas independentes entre si). Sem contar que os assentados detêm título provisório,
consubstanciado no contrato de concessão de uso e podem eventualmente ser excluídos do assentamento (ante o descumprimento das cláusulas resolutivas).
Trata-se de imóvel público, não podendo haver uma preferência pelo concessionário que não seja precedida de uma licitação.
Ainda, pensa-se que a negociação com o Estado, mediante a adesão a um projeto pronto (projeto básico, constante do edital de licitação) reduz a assimetria informacional e proporciona uma melhor contratação.
Superada essa questão, outros aspectos negociais se fazem relevantes. Pela experiência no assentamento Zumbi/Rio do Fogo, verificou-se um grande hiato temporal entre a assinatura do contrato e a efetiva operação do empreendimento. Pelo contrato firmado, os efeitos financeiros foram postergados para a entrada em operação do empreendimento. Ou seja, entre março de 2003 e outubro de 2006, não foram vertidos recursos em melhoramentos à comunidade, restando-lhes a expectativa de algum emprego na obra, o que não se concretizou290.
Logo, parece interessante, a exemplo do que ocorre com a exploração de petróleo e gás natural291, a previsão de um bônus de assinatura do contrato, cujo valor mínimo deverá ser
estabelecido no edital e corresponderá ao pagamento ofertado na proposta para obtenção da concessão, devendo ser pago no ato da assinatura do contrato. Esse valor inicial se reverteria de imediato em programas e ações no projeto de assentamento impactado, notadamente nas ações mais urgentes, a exemplo da segurança alimentar e condições de habitabilidade.
Ainda, a assinatura do contrato de concessão de uso com o INCRA garantirá ao concessionário o direito de explorar a terra por mais de duas décadas, garantindo-lhe uma estabilidade nessa relação jurídica. A partir desse negócio, o INCRA estará impedido de conceder a mesma área a outro interessado. Lado outro, é interesse da autarquia agrária cobrar o desempenho do empreendedor na instalação e operação da área, sob pena de todo o modelo construído ser perdido, sem ganhos para os assentados e para a Reforma Agrária.
Assim, não há razão para que a área fique à exclusiva disposição do concessionário, sem que haja qualquer contraprestação por isso, à espera de que ele venha a efetivamente explorá-la economicamente. Observe-se que no modelo entre particulares, há o pagamento de aluguel fixo até o início da operação, quando ele se converte na participação sobre a produção gerada por cada turbina.
290 Dos assentados, apenas cinco pessoas foram empregadas na obra. 291 Vide art. 46 da Lei nº 9.478, de 1997.
Assim, além do bônus de assinatura, deve-se prever valor fixo a ser repassado mensalmente ao assentamento, o qual funcionará como cláusula de desempenho até o momento em que o empreendimento entrar em operação, ou até a eventual rescisão contratual, por não iniciar a exploração dentro do prazo convencionado, ocasião na qual o objeto poderá ser novamente licitado.
Quanto à aplicação dos recursos apropriados em decorrência da exploração (a participação sobre a produção de cada aerogerador), eles deverão fomentar projetos de infraestrutura, de geração de trabalho e renda, e implementar projetos produtivos dentro do projeto de assentamento, sem prejuízo de outros programas e ações que se relacionem aos objetivos da reforma agrária, tais como aquisição de itens de primeira necessidade, bens domésticos e de uso produtivo, segurança nutricional e alimentar, recuperação ambiental, dentre outros. A transferência direta de recursos deve ser analisada com cautela e, pensa-se, deve ser medida excepcional, a ser considerada ante a situação concreta de cada assentamento. Embora a primeira experiência de Zumbi/Rio do Fogo não tenha sido positiva quanto à aplicação dos recursos, há o exemplo da exploração de petróleo no assentamento Casqueira, descrita em capítulo anterior, a qual proporcionou a construção de centro comunitário, do galpão, aquisição de trator e implementos agrícola, reforma e ampliação das casas dos assentados, quitação de dívidas com programas governamentais, sem prejuízo de outras ações. Assim, pode-se pensar em um rol exemplificativo de ações que podem impactar positivamente o projeto de assentamento e a qualidade de vida dos assentados, a exemplo de perfuração de poços, estrutura de irrigação, construções de centro comunitário, galpão, curral, escola, creche, posto de saúde292, praça de convivência, equipamentos esportivos, reforma de
casas, dentre muitas possibilidades. Pode-se até mesmo patrocinar o ensino técnico e universitário de jovens em áreas que interessam à comunidade.
O mais importante é que esse projeto seja construído em conjunto com os assentados, levando em conta os seus anseios, necessidades e vocações.
Quanto à responsabilidade por essas ações, há dois modelos possíveis.
Pode ser interessante atribuir essa responsabilidade, no edital de certame licitatório, para o concessionário. Afinal, será esse quem conviverá com a comunidade e deverá prezar por uma relação não conflituosa. Aqui haverá o contato direto do empreendedor com o beneficiário
292 Deve ser vista com certa reserva a construção de espaços a serem utilizados pelo Poder Público e que demandem
mão de obra permanente, com as escolas e postos de saúde, devendo previamente serem feitos os acertos necessários à prestação desses serviços pela municipalidade ou outro ente responsável.
(por meio da associação representativa), sem intermediários293, o que fortalece o vínculo e torna
a empresa socialmente responsável por aquele espaço. Há a vantagem de que com os anos de convivência a própria empresa já identifique carências na comunidade e proponha as soluções. Não se trata de novidade a imposição desse tipo de atribuição ao concessionário, haja vista a existência de departamentos de responsabilidade socioambiental em empresas para fazer frente às condicionantes do licenciamento ambiental, notadamente em face de grandes empreendimentos. Nesse caso, o órgão de execução da reforma agrária fiscalizaria o resultado das ações e, eventualmente, proporia as alterações necessárias.
Por outro lado, a critério da autoridade competente, em seu juízo de mérito administrativo, nada impede que o INCRA construa diretamente, ou por meio de pessoa jurídica contratada para prestar os serviços de assistência técnica e extensão rural, com os assentados, os programas e ações desejados e necessários à viabilidade do projeto de assentamento, como no caso de Casqueira. Contudo, nesse modelo, deverá a autarquia verificar se dispõe das condições materiais e de recursos humanos para elaborá-los e fiscalizá-los.
Em qualquer hipótese, repise-se, o importante é que essa opção seja previamente definida no edital do processo licitatório.
Uma das reclamações do caso Zumbi/Rio do Fogo foi a ausência de participação da comunidade na construção do contrato. Assim, deve-se prever uma ampla participação da comunidade impactada em todas as fases do procedimento de concessão, desde a concepção do projeto, até o contrato a ser assinado com o concessionário.
De início, cabe repetir a necessidade de consulta à comunidade do assentamento objeto do aproveitamento eólico. E que essa consulta deve ser prévia (anterior à tomada de decisão), livre (sobretudo de pressões), informada (pressuposto para a escolha consciente e a participação democrática294) e pautada pela boa-fé (as informações fornecidas devem ser verídicas e
precisas).
A comunidade deve deter o poder de veto sob o projeto, o que se pensa que pode ocorrer com mais frequência quando se está diante de comunidades tradicionais, ou mesmo em projetos de assentamento diferenciados (Projeto de Assentamento Agroextrativista, Projeto de Desenvolvimento Sustentável e Projeto de Assentamento Florestal).
293 Essa foi uma das reclamações para o modelo adotado no assentamento Zumbi/Rio do Fogo. 294 VILLARES, Luiz Fernando. Direitos e Povos Indígenas. Curitiba: Juruá, 2009. p. 88.
Destacam-se na história brasileira e internacional inúmeros casos de conflitos de interesses entre comunidades e os grandes empreendimentos, cujas atividades, por vezes, são suspensas em virtude dos conflitos existentes295.
Nesse contexto, reforça-se o papel do bom diálogo e da boa convivência com a comunidade no entorno do projeto, que pode ser obtido mediante a cooperação dos atores envolvidos, comunidade de assentados, INCRA e empreendedor, de forma a viabilizar a construção do projeto.
Por fim, não se pode olvidar o caráter dinâmico do projeto de assentamento. Embora os beneficiários ingressem a título precário (firmam contrato de concessão de uso), o decurso do tempo, a conclusão dos investimentos públicos e a obtenção da autonomia do assentamento farão com que o órgão responsável expeça o Título de Domínio, que deve ser registrado no cartório competente e tem por efeito a modificação da titularidade do bem. O assentado torna- se proprietário.
Portanto, o modelo deve prever essa transição (que é o fim de todo assentamento). Logo, os recursos financeiros que eram de titularidade do INCRA (para fins de aplicação no assentamento) passam à titularidade do novo proprietário, o ex-assentado. Pensa-se que a ele deve ser atribuída uma cota-parte, correspondente a um avos sobre o total de lotes existentes.
Para essas hipóteses, também é recomendável que a titulação seja coletiva296, o que
evitará conflitos futuros entre assentados, ante a disposição dos aerogeradores e demais estruturas em face do assentamento, e justificaria a continuidade de percepção de igual valor por cada um dos assentados.
Enfim, a despeito de se entender pela possibilidade de contratação no modelo ora exposto, interessante que haja alguma regulação para a temática. Com efeito, nos casos de sobreposição de interesses analisados em capítulo anterior, muito embora a legislação já lhes garanta a regularização fundiária, não há previsão de que os recursos auferidos sejam aplicados em benefício do projeto de assentamento. Nas hipóteses em que isso ocorre, a justificativa costuma ser relacionada a uma situação de justiça para cobrir a deficiência do Estado ou por conta dos impactos socioambientais sofridos.
295 Índios fazem protesto e interditam a Ferrovia Carajás no Maranhão. Disponível em:
https://oglobo.globo.com/brasil/indios-fazem-protesto-interditam-ferrovia-carajas-no-maranhao-3050183. Acesso em: 18 maio 2020. Índios, ribeirinhos e pescadores desocupam canteiro de obras de Belo Monte. Disponível em: https://www.redebrasilatual.com.br/cidadania/2011/10/indios-ribeirinhos-e-pescadores- desocupam-canteiro-de-obras-de-belo-monte/. Acesso em: 18 maio 2020.
296 Muito embora, hoje, nos termos do Decreto nº 9.311, de 2018, o título de domínio coletivo somente será
concedido quando requerido por, no mínimo, cinquenta por cento dos beneficiários de um mesmo projeto de assentamento, conforme disciplinado pelo Incra.
Assim, a partir da atual redação do Projeto de Lei do Senado, excluídas as demais atividades por ele referidas que não a exploração de potencial eólico, e consideradas todas as premissas já enunciadas, ousa-se propor:
Art. 2º O art. 22-A da Lei nº 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, passa a vigorar com a seguinte redação: “Art. 22-A... § 1º Nos imóveis rurais com potencial para exploração de energia eólica, o órgão federal competente para a execução do Programa Nacional de Reforma Agrária poderá, mediante prévia licitação, celebrar contrato com terceiros, objetivando o aproveitamento do referido potencial, na forma e condições estabelecidas em regulamento.
§2º Quando se constatar que inviabiliza a finalidade do projeto de assentamento, a contratação de trata o §1º está vedada.
§3º Os assentados deverão ser consultados sobre o interesse na contratação a que se refere o §1º. A consulta será prévia, livre e informada, e o seu resultado vincula a administração.
§4º Eventual percepção de renda pelo assentado decorrente do aproveitamento eólico de que trata o §1º não será considerada para a exclusão do assentado da condição de segurado especial perante a Previdência Social, nem poderá constituir impedimento para o acesso a políticas públicas destinadas à atividade rural.
§5º A celebração de contrato com terceiros objetivando a exploração do potencial econômico referido no §1º deverá ser acompanhada pela entidade representativa do assentamento impactado. §6º Os recursos auferidos pela exploração do potencial a que se refere o §1º deverão ser revertidos em benefício do desenvolvimento socioeconômico e da sustentabilidade ambiental do assentamento, na forma estabelecida em regulamento.
§7º É devida aos beneficiários da reforma agrária a justa indenização por danos e prejuízos causados em decorrência de obras e empreendimentos e limitações ao direito de uso, relacionados ao aproveitamento de que trata o §1º.
§8º Após titulado, o beneficiário perceberá diretamente a quantia que lhe compete na fração de 1 avos sobre a totalidade dos lotes do assentamento”.
Trata-se de uma redação menos complexa e mais realista, que atende aos principais pontos do modelo ora proposto. As demais questões devem ser relegadas a um decreto que a regulamentará, tendo em vista que a tecnocracia do Poder Executivo é quem mais detém informações (e a capacidade de sistematizá-las) e melhor pode conectar o mundo jurídico ao mundo não jurídico.
5 CONCLUSÃO
A partir da consideração da política pública de Reforma Agrária e Desenvolvimento Rural como mecanismo hábil a emancipar as classes menos favorecidas, mediante o estabelecimento de moradia em meio ambiente sadio e equilibrado, de meios para a geração de renda e de oportunidades de trabalho, e de aumentar a quantidade de liberdades de que essas pessoas desfrutam, analisou-se a possibilidade jurídica de coexistência entre o Projeto de Assentamento e o aproveitamento de recurso eólico em seu interior, e o modo pelo qual essa exploração econômica pode impulsionar o desenvolvimento e a autonomia do projeto de assentamento.
Partindo-se do pressuposto de que a construção do Direito e também das políticas públicas é fragmentada, ou seja, de que o conhecimento está disperso no tempo e espaço, e deve ser apropriado e sistematizado, revelou-se oportuno o estudo dos antecedentes históricos da reforma agrária, tanto no campo jurídico como na realidade (o Direito nem sempre conforma a realidade) e suas consequências para a atual estrutura fundiária.
A Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 5 de outubro de 1988, consolida a propriedade enquanto direito fundamental, mas aponta que ela deverá atender