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36 are particularistic but costs generalized.
Delimitando de forma mais acurada a política distributiva à um distrito eleitoral, que adiciona um claro componente geográfico, Weingast, Shepsle e Johnsen (1981, p. 644) dispõem que:
A distributive policy is a political decision that concentrates benefits in a specific geographic constituency and finances expenditures through generalized taxation. [...] While it is clear that all policies have a geographic incidence of benefits and costs, what distinguishes a distributive policy is that benefits are geographically targeted. In contrast, a nondistributive program, say an entitlement program, though having a geographic incidence, is fashioned with nongeographic constituency in mind, for example, socioeconomic groups. (grifei)
Por seu turno, o voto do eleitor também se baseia em uma análise econômica: compara os benefícios que espera receber dos diferentes candidatos e desconta deles os custos das políticas propostas que irá arcar em forma de taxação, optando, racionalmente, por aquele que lhe oferecer mais benefícios. Nesse contexto, eleitores irão escolher candidatos que oferecem benefícios tangíveis e dispersam seus custos, e os políticos, por seu turno, terão por preferência esse tipo de política, por garantir a eles maiores dividendos eleitorais.
Sendo essa a melhor estratégia eleitoral a ser adotada pelos congressistas, estes irão lutar para levar a maior quantidade de benefícios para seus distritos, em claro confronto com os demais pares, que almejam o mesmo para seu eleitorado. Shepsle (1986, p. 69) descreve, de forma acurada, essa situação:
In the policy game in a legislature like the U.S. Congress or a State legislature, to take a preeminent example, there is an attitude of live and let live. Each legislative agent seeks to obtain benefits for his constituency and, even in failure, he can claim credit for having fought the good fight. Each agent behaves essentially this way and expect all others to behave similarly.
Although there are some exceptions, the general rule does not impose sanctions on those who seek to place the distributive and regulatory powers of the state in the service of their constituents.
Assim, dentro de um ambiente altamente competitivo, onde cada legislador busca executar suas plataformas particularistas e obter a maior quantidade de benefícios para seu eleitorado, os congressistas, que têm em comum o objetivo de serem reeleitos no próximo pleito eleitoral, percebem que, atuando em uma dinâmica de troca e cooperação, obtêm sucesso ao compartilhar suas autoridades legislativas de forma que a heterogeneidade das propensões legislativas seja atendida da melhor maneira possível. Como consequência, políticas são aprovadas mediante a troca de
37 votos: representantes do distrito X votam em favor de políticas de integrantes do distrito Y e, em contrapartida, representantes do distrito Y votam em consonância com os interesses dos integrantes do distrito X. Dentro dessa lógica de cooperação, todos ganham (SHEPSLE; WEINGAST, 2002, p. 154). Essa prática de troca de favores por meio do voto recíproco de proposições legislativas é conhecida na presente literatura como logrolling.
Essa solução encontrada pelos legisladores surge como um arranjo espontâneo, não contratual, uma vez que, em um ambiente competitivo onde cada um busca satisfazer suas necessidades individuais, e, além disso, em uma arena legislativa regida preponderantemente pelo princípio da maioria, se cada congressista adotar posições intransigentes quanto aos seus interesses, ninguém ganha e todos perdem.
Nesse contexto de troca de apoio, que pode ser caracterizado como um mercado de votos, há um ponto em comum com o mercado econômico, que é o fato de as trocas serem mutuamente vantajosas. Entretanto, a troca legislativa apresenta um problema em relação a troca econômica: nem sempre a troca de votos é simultânea. Ou seja, entre o voto do legislador X ao projeto do legislador Y e o voto deste ao projeto daquele há um lapso de tempo que ameaça a implementação integral do contrato, não havendo garantia de que Y vote o projeto de X. Além do mais, dificilmente um parlamentar irá votar favoravelmente à proposição de outro que apresente ideias que ameacem seus interesses particularistas ou que seja contrário à sua plataforma eleitoral. Isso remete de novo ao problema da instabilidade das maiorias.
Desse modo, faz-se necessário estender a duração dos acordos e garantir sua efetividade, de forma que sejam capazes de perdurar mesmo em situações imprevistas. As teorias neoinstitucionais da escolha racional consideram as instituições, mormente as legislativas, como mecanismos fundamentais para diminuição do custo de transação relacionado aos acordos, como forma de possibilitar aos atores os benefícios da troca e resolução de problemas de ação coletiva.
As teorias distributivistas assentam-se em um arranjo político de trocas, logrolling, baseado na divisão de trabalho, em que diversos domínios públicos descentralizados alocam parlamentares que atuam com autoridade sobre um tema específico e são compelidos a compartilhar de alguma autoridade específica com os
38 demais pares toda vez que for necessário a troca de apoio para a aprovação, por meio do voto, de políticas públicas. Esse arranjo político se consubstancia na organização interna do Poder Legislativo por meio do sistema de comissões parlamentares, que é o mecanismo apto à hospedar a heterogeneidade de preferências que alcançam o Parlamento e a produzir as oportunidades de ganho de troca entre os congressistas, mitigando maiores custos de transação e institucionalizando regras. Conforme ressalta Shepsle (1978, p. 232):
[...] each actor in the committee assignment process entertains interests, possesses behavior alternatives, chooses from among the latter with an eye to the former, and is constrained in his choices by the interests and choices of others and by formal institutional rules. Behavior in this context is instrumental; it may be characterized as constrained maximization in an institutional setting.
Assim, o Poder Legislativo cria comissões com jurisdição especializada, viabiliza que seus membros escolham em qual comissão irão atuar em consonância com suas preferências individuais e cria regras que buscam evitar o atrito entre os parlamentares, permitindo que seus membros exerçam influência desproporcional sobre a produção e administração de políticas públicas relevantes para seus distritos eleitorais.
Regras parlamentares proveem às comissões o poder de resistir às tentativas do Plenário de se intrometer em matérias de sua jurisdição. Shepsle e Weingast (1987) e Weingast e Marshall (1988) apresentaram em seus trabalhos os poderes de gatekeeping, ou seja, a autoridade que uma comissão tem de decidir se uma política será remetida para apreciação no Plenário ou de obstruir, fechando suas portas à tramitação de matérias contrárias ao seu interesse. É importante salientar que a passagem das matérias pelas comissões é obrigatória e a decisão de quando a proposição será enviada para o Plenário e dela mesma, não havendo prazo para isso. Dessa forma, se seus membros não estiverem de acordo com aquela política, podem deixá-la no esquecimento. De acordo com Wilson (1885, p. 69), uma proposição que encontra oposição de uma comissão inevitavelmente atravessa uma
“parliamentary bridge of sighs to dim dungeons of silence whence it will never return”.
Outra prerrogativa das comissões é o ex pos veto, que é o poder de vetar emendas incluídas em Plenário, por intermédio da comissão de conferência. Shepsle e Weingast (1987) apresentam esses e outros poderes institucionais das comissões parlamentares que viabilizam o logrolling.
39 Morris Fiorina (1989, p. 122) resume os principais pontos da teoria distributivista na seguinte passagem:
Committee members enjoy the opportunity to exercise great influence in a particular area – given the pattern of committee assignments, often an area of considerable concern to their districts. The agency receives support from the committee. The clientele gains benefits from the program, and the circle closes when the clientele provides support for friendly committee members.
Heterogeneity of interests across districts and states underpins the system.
One congressman cares about federal water projects but not federal works, while another congressmen has the opposite concern. Both are politically better off if they implicitly trade for the right to exert disproportionate influence in the area of greater concern.
No que tange as relações principal-agente, apesar de haver várias divergências em relação a nuances desta teoria, todas a versões mostram as comissões como unidades independentes que agem sem se preocupar com as preferências dos não membros da comissão no Congresso. Por esse modelo, os membros da comissão agem em nome de um principal que se encontra externo ao Plenário e a seu processo de decisão. Embora o mais comum seja retratar, neste modelo, as comissões como agentes de seu eleitorado, também podem ser considerados principais das comissões financiadores políticos, grupos de interesse ou mesmo o presidente (MALTZMAN, 1997, p. 24).
A disposição da Câmara e de seu Plenário de tolerar um sistema que dá poder a comissões independentes deriva da natureza multidimensional da agenda congressual (SHEPSLE; WEINGAST, 1995). Por conta dessa multidimensionalidade, diferentes membros apresentam diferentes interesses e preocupações. Como resultado, todos os membros estão desejosos por trocar suas autoridades na decisão de políticas públicas entre eles.
Como os membros da comissão são agentes de forças externas à instituição, é bem provável que os membros da comissão irão ter preferências que diferem do Plenário e de seus partidos. A forma como são distribuídas as preferências dos membros da comissão dependem da preferência de seus principais. Uma versão desse modelo sugere que as comissões são outliers homogêneos, cuja preferência difere da preferência do Plenário.
Outra versão do modelo distributivista não requer comissões homogêneas, mas, ao contrário, entende que pode haver comissões onde os membros estão divididos entre dois polos. Essa distribuição foi chamada por Krehbiel
40 (1990, p. 151) de bipolar outliers. Nessa situação, uma comissão composta de bipolar outliers, na grande maioria das vezes, é enviesada em relação às preferências do Plenário.
Nesse contexto, as comissões neste modelo são independentes porque não-membros da comissão não se interessam e não são capazes de alterar o comportamento da comissão. Uma das premissas do modelo distributivista, ou de comissões independentes, é que o processo de indicação de membros para as comissões não permite que o Plenário ou os partidos manipularem as preferências por políticas públicas da comissão.
Portanto, o modelo distributivista baseia-se em dado simples: os legisladores buscam se reeleger e para tanto necessitam atender aos anseios de seu eleitorado. A estrutura interna do Parlamento possibilita o atendimento desse desiderato: as comissões apresentam o monopólio da jurisdição em determinada área das políticas públicas e são integradas por membros oriundos de distritos afeitos aos respectivos temas por meio de auto seleção, de forma que possam prover benefícios de cunho clientelista para sua base eleitoral. Regras legislativas dão poderes especiais às comissões como forma de evitar a instabilidade peculiar às maiorias quando em situações de conflito, de forma que as barganhas sejam realizadas em seu interior e não no Plenário. Conforme ressalta Limongi (1994, p. 19), a conclusão dessa configuração é óbvia:
Um governo cujo tamanho excede o nível ótimo. No mercado, um sistema descentralizado de decisão, em que cada indivíduo persegue seu interesse individual, leva ao bem comum. O mesmo não ocorre no mundo político: o interesse individual conspira contra o bem comum. Em uma palavra: na política, a ação individual racional leva a resultados coletivos irracionais.
Dessa forma, o resultado substantivo das políticas a serem adotadas pelo Congresso refletirão o desejo dos membros das comissões, formadas por membros com demandas extremadas em sua jurisdição, e divergirão daquelas que seriam adotadas pela maioria do Parlamento. Esse tipo de sistema descentralizado de decisões acarreta em resultados sub-ótimos, pois gera um gasto público excessivo, que não seria aprovado pela maioria do Congresso se colocado em votação.
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