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42 serão os resultados das políticas aprovadas. Isso ocorre porque a informação é distribuída de forma assimétrica entre os membros da legislatura, ou seja, alguns legisladores possuem mais conhecimento que outros sobre os efeitos resultantes de políticas em determinadas áreas. Além disso, por mais que conheçam os procedimentos internos de produção legislativa, torna-se difícil para o legislador saber exatamente, no momento da formação de suas escolhas individuais, quais são todas as características e peculiaridades da aplicação de determinada política.
É nesse contexto que a teoria informacional elege como preceito basilar a utilização e as consequências da informação sobre as escolhas políticas.
Dessa forma, na perspectiva informacional, o problema passa a ser o de garantir que as decisões legislativas sejam tomadas com esteio na maior quantidade possível de informação. Essa redução da incerteza quanto aos resultados da política adotada é um bem coletivo, visto que todos os legisladores têm aversão a riscos e se beneficiam de um maior nível de informação.
Entretanto, nem sempre quem tem a informação possui incentivos para torná-la pública. A assimetria de informação gera a possibilidade de uso estratégico desse conhecimento por quem a detém. Assim, as instituições, para se tornarem mais eficientes, precisam criar incentivos para que os detentores da informação as repassem e a transformem em bem coletivo. Aliás, este é talvez o principal insight do modelo informacional: a consideração de que os arranjos institucionais podem expressar a necessidade de adquirir, disseminar ou ocultar informação afora simplesmente resolver problemas de ordem distributiva. Portanto, as escolhas organizacionais podem conceber incentivos e transmitir recursos pra que as comissões possam se especializar e desenvolver expertise em sua jurisdição (NASCIMENTO, 2010, p. 380).
Assim, no modelo informacional, busca-se a redução da incerteza, ou seja, garantir que decisões sobre políticas sejam tomadas com base na maior quantidade de informação disponível, permitindo, dessa forma, que os ganhos oriundos da maior especialização dos legisladores sejam realizados. Quanto maior for a quantidade de informação explicitada nos debates e nas deliberações ocorridas na legislatura, maior a qualidade da decisão, que é determinada endogenamente pela interação dos legisladores. Nesse contexto, uma instituição será eficiente se for capaz de estimular e recompensar a especialização. Os parlamentares, dessa feita, terão
43 incentivos para acumular conhecimento em uma determinada área, tornando-se especialistas.
Da mesma forma que no modelo distributivista, o modelo informacional enxerga no sistema de comissões o eixo estruturador da atividade legiferante. As comissões são vistas como recursos da Casa para, por intermédio da divisão do trabalho, gerar maior especialização de seus membros. Entretanto, a especialização só trará benefícios para todos se o conhecimento acumulado pelos membros da comissão for compartilhado com o Plenário. Pode ocorrer que um especialista tente guardar para si o conhecimento como forma de obter sozinho os ganhos oriundos da especialização, gerando um risco para organização.
O que a teoria distributivista enxerga como sendo a razão de ser do sistema de comissões – gerar um sistema de trocas que possibilite ganhos distributivistas – é visto pela teoria informacional como um risco a ser evitado. Krehbiel (1991, p. 6) preconiza que a boa organização legislativa será aquela que é capaz de mitigar as perdas e maximizar os ganhos da especialização:
The challenge of legislative organization within the informational framework is thus distinctly different from capturing gains from trade for the distributive benefit of high-demand minorities. Rather, is to capture gains from specialization while minimizing the degree to which enacted policies deviate from majority preferred outcomes. As in the distributive perspective, the solution is institutional. However the focus in informational approaches is on choosing rules and procedures that provide incentives for individuals to develop policy expertise and to share policy relevant information with fellow legislators, including legislators with competing distributive interests. Thus, legislative organization in the informational perspective consists of a set of rules and procedures that allocate resources and assign parliamentary rights to legislators who can be expected to use resources efficiently and to exercise rights consistent with both individual and collective goals.
Apesar de argumentarem que as comissões são subservientes aos interesses do Plenário, Maass (1983) e Krehbiel (1991) sustentam que comissões desenvolvem uma função legislativa fundamental. De acordo com Krehbiel, cada estrutura organizacional de uma Casa reflete suas necessidades informacionais.
Maass também enxerga as comissões como fonte de informação e especialização, mas salienta que as necessidades informacionais são apenas uma de muitos fatores que influenciam o tipo de estrutura organizacional que o Congresso emprega. Ambos argumentam que as comissões proveem o poder legislativo com a necessária informação e expertise.
44 Não obstante, tanto Krehbiel (1991) quanto Maass (1983) reconhecem que em toda relação principal-agente existe o risco de que o agente negligencie suas responsabilidades com seu principal. Maass (1983, p. 42) acrescenta que as “committees tend inevitably to challenge the whole House for control of the legislature´s business […] Committees may […] become master rather than servant of the House”. Entretanto, ambos entendem que o Câmara é capaz de evitar que comissões obtenham sucesso em desafiar a Casa como um todo.
De acordo com Krehbiel (1991), o Plenário utiliza o processo de indicação de membros da comissão e uma série de ferramentas procedurais para desencorajar a negligência das comissões. Indicando comissões cujo membro mediano possua preferências que são as mesmas do membro mediano do Plenário, a negligência de comissão se torna uma questão irrelevante. Krehbiel argumenta que, se comissões tem a mesma preferência que o Plenário, a Câmara garante que as ações da comissão irão ser no interesse do Plenário.
Em toda relação principal-agente, o principal precisa de informações sobre as ações de seu agente. Nomear diversos agentes com preferência diferentes para desenvolver a mesma tarefa é um modo de aprimorar a qualidade e a quantidade de tal informação. Assim, tanto Maass quanto Krehbiel acreditam que as comissões terão membros que representam ambos os lados do espectro da política pública e, dessa forma, essas comissões heterogêneas desencorajam ações que negligenciem, de forma intencional ou não, suas responsabilidades com o Plenário da Casa. Maass (1983, p. 43) assim explica:
Where a committee is not unanimous, indifferent noncommittee members get different cues. All of this makes the fact that committees are a very importance influence on voting decisions in the house less a threat to whole House mastery of its parts that might first appear to be the case.
Krehbiel (1991, p. 96) também reconhece que diversas comissões intensificam a capacidade da Casa de supervisionar as ações de suas comissões:
Other things being equal, heterogeneous committees enhance informational efficiency without distributional losses. The key concept is confirmatory signaling. If a committee is compose of policy specialists whose preferred outcomes bookend the preferred outcome of the legislature´s median voter, opportunities for credible transmission of private information are enhanced.
Ambos autores concordam que a indicação de membros que conformem as comissões de forma heterogênea reduz os custos que a Casa incorre
45 para monitorar as ações de suas comissões. De fato, quanto maior o número de legisladores independentes, variando as preferências políticas entre os dois polos do espectro existente, maior será a quantidade de informação repassada para o Plenário, principalmente se os membros da comissão forem adversários.
É importante ressaltar que o modelo informacional, ou modelo dominado pela Câmara assume que o Plenário intencionalmente indica membros para comissões que são representativos da Câmara como um todo. E que a criação de comissões com preferências similares às do Plenário da Câmara é uma forma de garantir que os membros da comissão agirão como agentes em nome da Câmara.
Krehbiel e Maass sugerem que várias ferramentas procedimentais ajudam a prevenir que as comissões ajam de uma forma hostil às preferências políticas do Plenário. Tais ferramentas procedimentais proveem a Câmara com os meios para monitorar suas comissões e dá às comissões um incentivo para agir em consonância com as preferências da Câmara. Como exemplo, a exigência constitucional de que o Plenário vote todas os projetos e resoluções encoraja não membros de comissões para rever as recomendações das comissões e evita a promulgação de recomendações que o Plenário ache que são inaceitáveis.
Os limites de ação da comissão são determinados tanto pela disposição do colegiado para perder como pelos custos incorridos pelos não membros em construir uma coalização para derrotar uma proposta de comissão. Quando os membros da comissão estão mais preocupados em defender uma posição particular do que promulgar uma política, a comissão pode estar desejosa de ignorar as preferências do Plenário e agir. Os custos associados com a reversão de uma proposta da comissão são determinados pela natureza da proposta da comissão, a regularidade que o assunto é tratado, e a distribuição das preferências do Plenário.
Apesar de os votos do Plenário poderem ser salvaguardas efetivas contra uma comissão que está tentando promulgar políticas que são contrárias às preferências da Câmara, esse tipo de atuação não provê o Plenário com ferramentas contra a não-ação da comissão. Métodos que a Câmara pode utilizar para forçar a comissão a agir incluem o processo de descarga, a suspensão de regras, e regras especiais para consideração do Plenário.
Em complemento ao processo de monitoramento de suas comissões,
46 a Câmara cria incentivos que encorajam a comissão tanto a se especializar quanto a agir em consonância com as preferências do Plenário. De acordo com Krehbiel (1991), regras restritivas são um dos principais incentivos. Argumenta que a natureza do “take it or leave it” das regras restritivas efetivamente garantem a uma comissão uma distribuição de incentivos (KREHBIEL, 1991, p. 92), ou seja, fornecem a comissão incentivos para agir em consonância com as preferências do Plenário de forma a obter aprovação para uma regra que possibilite aos seus membros obter um pagamento lateral da Câmara. Outros incentivos que podem encorajar uma comissão a cumprir suas responsabilidades com a Câmara incluem o desejo de evitar que o Plenário restrinja sua jurisdição, reduza a quantidade do staff, negue a designação de seus atuais membros para continuarem membros do colegiado, ou adotem regras que controlem vigorosamente os procedimentos das comissões.
Apesar de Maass (1983) e Krehbiel (1991) serem os primeiros a defender a perspectiva informacional, e Krehbiel ser o primeiro a formalizar isso, essa perspectiva é consistente com o trabalho de estudiosos que usaram a teoria organizacional para justificar a criação do sistema de comissões. A visão do Congresso que se embasa na teoria organizacional o enxerga como um ator unitário que é racional e orientado para seus objetivos (COOPER, 1970; 1977, p. 140). Os adeptos dessa perspectiva normalmente argumentam que, quando o ambiente muda, a capacidade do poder legislativo de alcançar seus objetivos é afetada, o que acarreta em mudanças institucionais para corrigir sua ação.
O sistema de comissões tem sido justificado, em regra, como um auxiliar no Congresso no desenvolvimento de uma boa política e garantindo que seu papel no processo de elaboração de políticas é proporcional com o papel desempenhado pelo poder Executivo. Polsby (1968) sugere que, com o aumento ocorrido nas responsabilidades sociais do Estado americano, que acarretaram, consequentemente, no grande aumento da quantidade de serviços prestados pela Administração Pública e requereram a intervenção do Estado em diversas áreas da sociedade, o Congresso entrou em um processo de institucionalização: desenvolveu um sistema político complexo baseado na divisão do trabalho como forma de dar conta do incremento no número de proposições com o fito de regular e disciplinar as novas funções governamentais.
Assim, Polsby (1968) argumenta que, como o sistema de comissões
47 reflete as necessidades institucionais do Congresso, qualquer proposta que enfraqueça as capacidades das comissões legislativas o enfraquece. Alexander (1916, p. 228) e McConnachie (1898, p. 31) atribuem a formação do sistema de comissões ao aumento no tamanho da agenda de políticas públicas, fruto das mudanças no cenário institucional. Como a agenda política expandiu, era necessário aumentar a capacidade de processamento do Congresso para lidar com esse incremento.
Fenno (1966), em estudo sobre a Comissão de Apropriação, concluiu que essa comissão atuava como guardiã do tesouro, preenchendo de forma ampla os anseios da Casa, em consonância com o entendimento preconizado pela teoria informacional. Conforme Fenno (1966, p. 691) ressalta, “the House will not reduce the influence of its Appropriations Committee so long as its believes that a powerful Appropriations Committee is a necessary condition for a powerful House of Representatives”.