Objetivo, hipótese central e hipóteses derivadas

91

92 Outros autores também reconhecem relação entre a importância dos temas apreciados em uma determinada comissão, ou seja, sua agenda de políticas públicas, com a sua forma de atuação dentro de um dos modelos neoinstitucionais, como, por exemplo, Mayhew (1974), Kiewiet e McCubbins (1991), Cox e McCubbins (1993), Gilligan e Krehbiel (1990), Krehbiel (1991).

Nesse contexto, para empreender essa análise com base nos campos temáticos das comissões permanentes da Câmara dos Deputados, optei por utilizar uma classificação pré-existente calcada em suas jurisdições, como forma de se evitar um viés em sua criação. Assim, empreguei a classificação de Gustavo Müller (2005), elaborada para se analisar a 49ª Legislatura (1995/1999), apenas inserindo e classificando, com esteio em seus critérios, as comissões criadas e as desmembradas após esse período. Com efeito, a classificação de Müller agrupa as comissões em quatro subconjuntos mais a comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC), divisão implementada em razão da afinidade dos temas abordados por esses órgãos colegiados, bem como em relação ao foco regional das políticas públicas nelas tratadas:

a) Comissões de Ordem Econômica e Administrativa (COEA):

Comissão de Desenvolvimento Econômico, Indústria e Comércio (CDEIC)⁶⁹, Comissão de Finanças e Tributação (CFT), Comissão de Fiscalização Financeira e Controle (CFFC) e Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço Público (CTASP);

b) Comissões de Ordem Social (COS): Comissão de Defesa do Consumidor (CDC), Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (CMADS), Comissão de Educação (CE)⁷⁰, Comissão de Cultura (CCULT), Comissão de Esporte (CESPO)⁷¹, Comissão de Seguridade Social e Família (CSSF),

69 A Resolução/CD nº 12 de 2015 alterou o nome da Comissão para Desenvolvimento Econômico, Indústria, Comércio e Serviços (CDEICS), incluindo a alínea p (“matérias relativas à prestação de serviços”) ao inciso VI do art. 32 do RICD (BRASIL, 2017a).

70 A Resolução/CD nº 21 de 2013 desmembrou as competências da então Comissão de Educação e Cultura para então criar duas: a Comissão de Educação (CE) e a Comissão de Cultura (CCULT) (BRASIL, 2017a).

71 A Comissão do Esporte da Câmara dos Deputados foi criada em fevereiro de 2014, por meio da Resolução/CD nº 54 de 2014. Nos anos anteriores, essa competência era realizada pela então Comissão de Turismo e Desporto, atual Comissão de Turismo (CTUR).

93 Comissão de Direitos Humanos e Minorias (CDHM), Comissão de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado (CSPCCO)⁷² e Comissão de Legislação Participativa (CLP)⁷³;

c) Comissões de Foco Regional (CFR)⁷⁴: Comissão de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural (CAPADR), Comissão de Ciência, Tecnologia, Comunicação e Informática (CCTCI), Comissão de Desenvolvimento Urbano (CDU), Comissão de Viação e Transportes (CVT), Comissão de Minas e Energia (CME), Comissão de Integração Nacional, Desenvolvimento Regional e da Amazônia (CINDRA) e Comissão de Turismo (CTUR);

d) Comissões de política externa (CPE): Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional (CREDN)⁷⁵;

e) Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) que, por ser um caso à parte, com poderes para barrar projetos de lei e emendas constitucionais, representa uma instância estratégica para todos os partidos.

A classificação proposta Gustavo Müller (2005) para as comissões da Câmara dos Deputados aproxima-se, para o caso brasileiro, da classificação pioneira de tipos de comissões de Fenno (1973) e da versão aprimorada de Smith e Deering (1990) voltadas para as comissões da Casa dos Representantes dos Estados Unidos⁷⁶, como as comissões de círculo eleitoral (constituency committees), comissões de políticas públicas (policy committees) e as comissões de prestígio (prestige committees).

A tabela 7 apresenta, esquematicamente, os grupos de comissões

72 Comissão criada em 2002 pela Resolução/CD nº 27 de 2002.

73 Comissão criada pela Resolução/CD nº 21 de 2001, em 30 de maio de 2001.

74 Comissões cujas atribuições específicas podem torna-las mais ou menos interessantes para os parlamentares de diferentes estados e regiões, de acordo com as características econômicas das unidades da federação.

75 Em parte do período estudado por Müller (1995/1999) havia duas comissões de política externa (Comissão de Defesa Nacional e Comissão de Relações Exteriores) que, por força da Resolução/CD nº 15 de 1996, se uniram para formar a atual Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional.

76 United States House of Representatives.

94 elaborados por Müller (2005) com a inserção e classificação dos colegiados criados posteriormente, bem como os desmembramentos realizados após o período por ele estudado em seu trabalho (1995/1999).

Tabela 7 – Classificação de Gustavo Müller para as comissões permanentes da CD (adaptada e atualizada)

Grupo Sigla Comissões (Siglas)

Comissões de Ordem

Econômica e Administrativa COEA CDEIC, CFT, CFFC e CTASP

Comissões de Ordem Social COS CDC, CMADS, CE, CCULT, CESPO, CSSF, CDHM, CSPCCO e CLP

Comissões de Foco

Regional CFR CAPADR, CCTCI, CDU, CVT, CME, CINDRA e

CTUR Comissão de Política

Externa CPE CREDN

Comissão de Constituição e

Justiça e de Cidadania CCJC CCJC

Fonte: Elaborada pelo autor com base em MÜLLER, 2005, adaptada e atualizada com as novas comissões e alterações promovidas.

Dessa forma, utilizando-se dessa classificação, testei as seguintes hipóteses derivadas da hipótese central:

I. O comportamento das Comissões de Ordem Econômica e Administrativa (COEA), da Comissão de Política Externa (CPE) e da Comissão de Constituição e Justiça e Cidadania (CCJC) aproxima-se mais do modelo partidário;

II. O comportamento das Comissões de Foco Regional (CFR) e das Comissões de Ordem Social (COS) aproxima-se mais do modelo distributivista.

A tabela 8 apresenta, de forma esquemática, a relação das teorias com os grupos de comissões permanentes, conforme disposto nas duas hipóteses derivadas:

95 Tabela 8 – Hipóteses derivadas

Hipótese

derivada Grupo Sigla Comissões (Siglas) Teoria

I

Comissão de Constituição e

Justiça e de Cidadania CCJC CCJC Comissões de Ordem

Econômica e Administrativa COEA CDEIC, CFT, CFFC e CTASP

Partidária Comissão de Política

Externa CPE CREDN

II

Comissões de Foco Regional CFR

CAPADR, CCTCI, CDU, CVT, CME, CINDRA e CTUR

Distributiva Comissões de Ordem Social COS

CDC, CMADS, CE, CCULT, CESPO,

CSSF, CDHM, CSPCCO e CLP

Fonte: Elaborada pelo autor.

De acordo com Cox e McCubbins (1993), as comissões se diferenciam por suas competências. Comissões de competência estreita são aquelas nas quais suas decisões não afetam outros membros do partido, e as de competência ampla são aquelas cujas decisões geram impacto na imagem pública do partido. As competências também podem apresentar baixa e alta externalidade. Assim, alta externalidade é, por exemplo, quando um membro do partido pode ser afetado particularmente pelas decisões tomadas por uma comissão, e baixa, quando não.

No contexto do sistema de comissões permanentes da Câmara dos Deputados, a Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) e a Comissão de Finanças e Tributação (CFT) são exemplos de colegiados com competência ampla e de alta externalidade. A CCJC analisa a constitucionalidade de todas as proposições tramitando na Casa e a CFT avalia todas as matérias que apresentam impacto fiscal. Ambas tratam de legislação de alcance nacional, que pode beneficiar a imagem coletiva do partido sendo, portanto, com competência ampla.

Ambas podem influenciar na possibilidade de aprovação de proposições de autoria de parlamentares não membros da comissão como, por exemplo, por meio da rejeição dessas matérias, quer por inconstitucionalidade, na CCJC, quer pela inadequação

96 financeira e/ou orçamentária⁷⁷, na CFT. Nesta última, políticas distributivas apresentadas por deputados sem assento nela precisam ser aprovadas por seus integrantes. Pelos motivos elencados, a CCJC e a CFT são chamadas por Fabiano Santos (2003, p. 108) de comissões de controle, e revelam-se, portanto importantes para o Governo⁷⁸ e, consequentemente, para os partidos que compõem a sua base de sustentação (RIBEIRAL, 1998; DINIZ, 1999, p. 66). Por esses motivos, as incluí no grupo de comissões em que se espera um comportamento mais partidário.

As Comissões de Ordem Econômica e Administrativa (COEA)⁷⁹ e a Comissão de Política Externa (CPE), por seu turno, apresentam campos temáticos que se encontram, em sua maioria, inseridos na competência privativa do Presidente da República para apresentação de projetos de lei, nos termos da Constituição Federal⁸⁰. Assim, são comissões em que tramitarão matérias de grande interesse do Executivo e que apresentam jurisdições de relevo para o governo na implementação de políticas públicas, como, por exemplo, matérias tributárias, serviços públicos, defesa nacional. Por conta disso, essas comissões foram insertas no grupo dos colegiados em que se espera também um comportamento mais partidário.

Já as Comissões de Foco Regional (CFR), por apresentarem campos temáticos que se relacionam de modo mais intenso com algumas unidades da federação ou regiões do País, espera-se que devam atrair o interesse de parlamentares eleitos por essas unidades da federação, preocupados com a conexão eleitoral, o que tornaria esses colegiados mais independentes e com preferências, portanto, extremadas em relação ao Plenário. Assim, presume-se que essas comissões apresentem um comportamento mais distributivo. Com efeito, a conexão

77 RICD, arts. 53 e 54.

78 Não por acaso, as presidências das CCJC e CFT foram as primeira e segunda escolhas dos partidos, respectivamente, nos quatro anos legislativos da 54ª Legislatura.

79 A CFT, tratada no parágrafo precedente, está incluída neste grupo.

80 CF, art. 61, § 1º: “São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas; II - disponham sobre: a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração; b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios; c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios; e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI; f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva”.

97 eleitoral é o fator preponderante na teoria distributivista. Como os parlamentares estão sujeitos a eleições periódicas e o espaço eleitoral é uma área geográfica, a conexão eleitoral sinaliza que todo o legislador possui forte incentivo para atender aos interesses específicos dos eleitores de sua região (WEINGAST; MARSHAL, 1988).

As Comissões de Ordem Social (COS), por sua vez, apresentam jurisdições que não passam pelo envolvimento de questões locais, mas que atingem determinadas categorias de interesses espalhados sobre o todo território nacional.

Assim, a melhor forma de sinalizar para os próprios eleitores nem sempre se resume a conseguir benefícios para uma circunscrição eleitoral específica, que, no contexto brasileiro, são amplas, mas para categorias que existam em todo território nacional e que estejam especificamente representadas na unidade da federação pela qual foi eleito determinado parlamentar (RICCI, 2003). É nesse contexto que se espera que as comissões desse grupo apresentem também um viés mais distributivo.

Cumpre salientar que todas as comissões permanentes apresentam, em maior ou menor grau, comportamentos referentes às três teorias neoinstitucionais, uma vez que nenhuma dessas teorias consegue captar completamente a complexidade dos trabalhos e da atuação desses colegiados, conforme ressalta Maltzman (1997). Dessa forma, busca-se avaliar as comissões por meio de indicadores precipuamente relacionados aos modelos distributivista e partidário, uma vez que este estudo parte da premissa de que o sistema de comissões da Câmara dos Deputados desempenha, alternativamente, em algum grau, a função informacional, gerando informação e reduzindo incertezas (PEREIRA; MUELLER, 2000). Além do mais, Paolo Ricci e Leany Lemos (2004, p. 123) argumentam que “é extremamente duvidoso que o sistema de comissões possa ser concebido e entendido como uma aplicação do mero modelo informacional”. Com efeito, Krehbiel (1991), ao formatar a teoria informacional, parte do pressuposto de que instituições produzem incentivos para que os parlamentares se especializem e da hipótese de que os legisladores que acumulam maior expertise política estarão mais próximos de garantir a obtenção dos seus interesses dentro da arena legislativa.

Fabiano Santos (2003, p. 84) salienta ainda que, no que concerne a lógica do comportamento partidário no Brasil, há uma divergência básica entre os estudiosos entre duas perspectivas principais. A primeira entende que os partidos

98 políticos são indisciplinados e o comportamento da Câmara é imprevisível. Em adição, alegam que os parlamentares brasileiros buscam incessantemente gerar benefícios para seus redutos eleitorais, dentro da lógica da teoria distributivista, transformando o Executivo em uma espécie de prisioneiro dos interesses clientelistas dos deputados⁸¹. A segunda sustenta posicionamento antagônico, ou seja, que o comportamento dos partidos é disciplinado, as decisões da Câmara são previsíveis e os parlamentares não conseguem impor seus interesses paroquiais, prevalecendo a lógica partidária⁸².

Com isso, percebe-se claramente um foco de interpretação e análise do funcionamento do Congresso brasileiro pela ótica de uma dicotomia entre a teoria partidária e a teoria distributivista. Conforme argumenta Fabiano Santos (2003, p. 85):

De um lado, é razoável sustentar que os legisladores brasileiros têm interesses particularistas e, na maioria das vezes, se esforçam para construir uma boa reputação pessoal a despeito de sua filiação partidária.

De outro, também é verdade que, após a promulgação da Constituição de 1988, os partidos brasileiros passaram a exibir um grau razoável de disciplina nas votações nominais no plenário. Em outras palavras, se examinarmos o comportamento dos deputados em plenário é possível discernir claramente uma clivagem básica entre os partidos governistas e os partidos de oposição.

Além do mais, Maltzman (1997, p. 39-40) ressalta que, nas comissões cujas jurisdições incluem temas em sua maioria de maior saliência, e, em adição, quando o partido majoritário é forte, seus membros serão mais sensíveis ao membro mediano do partido (modelo partidário) do que o membro mediano da Câmara (modelo informacional). Nas comissões com temática em sua maioria de menor saliência, por sua vez, esses colegiados tendem a agir em consonância com interesses de fora da Câmara (modelo distributivista), conforme apresentado na Figura 1 (p. 54).

Neste trabalho, com base nos estudos de Figueiredo e Limongi (1995;

1999), Pereira (2000), Lemos (2001), Amorim Neto e Santos (2002) e Ricci (2003), entende-se, em relação ao segundo eixo de análise do modelo condicional de Maltzman (1997) – força do partido majoritário⁸³ –, que os partidos governistas brasileiros são fortes, tendo em vista a existência de disciplina partidária, da previsibilidade nas votações, e do poder de agenda do Executivo de pautar e aprovar

81 Conforme Ames (1995; 2000), Amorim Neto (1998); Geddes (1994); Lamounier (1991), Mainwaring (1997, 1999), Samuels (1998).

82 Conforme Figueiredo e Limongi (1995; 1999), Meneguelo (1998), Pereira (2000) e Santos (1997).

83 Apresentado no item 1.7.2 desta tese.

99 suas propostas, justificando, destarte, o presente estudo, com esteio na variação do comportamento das comissões permanentes entre a teoria partidária e a teoria distributivista em função da saliência ou não da maioria das matérias tratadas nesses colegiados.

No que concerne ao terceiro ponto da teoria condicional de Maltzman (1997) – contexto institucional⁸⁴ –, compreende-se que ele já se encontra representado pela recente e atual conformação das estruturas institucionais brasileiras aferidas, empiricamente, pelos estudos já citados e que dão subsídio para os argumentos anteriormente expostos que permitem se proceder a presente análise dentro dessa dicotomia entre o modelo partidário e o distributivista.

Assim, é nesse enquadramento que se traz essa oposição entre as teorias partidária e distributivista para se proceder a presente análise no âmbito das comissões permanentes na Câmara dos Deputados.

84 Apresentado no item 1.7.3 desta tese.

100