47 reflete as necessidades institucionais do Congresso, qualquer proposta que enfraqueça as capacidades das comissões legislativas o enfraquece. Alexander (1916, p. 228) e McConnachie (1898, p. 31) atribuem a formação do sistema de comissões ao aumento no tamanho da agenda de políticas públicas, fruto das mudanças no cenário institucional. Como a agenda política expandiu, era necessário aumentar a capacidade de processamento do Congresso para lidar com esse incremento.
Fenno (1966), em estudo sobre a Comissão de Apropriação, concluiu que essa comissão atuava como guardiã do tesouro, preenchendo de forma ampla os anseios da Casa, em consonância com o entendimento preconizado pela teoria informacional. Conforme Fenno (1966, p. 691) ressalta, “the House will not reduce the influence of its Appropriations Committee so long as its believes that a powerful Appropriations Committee is a necessary condition for a powerful House of Representatives”.
48 Conforme ressaltam Cox e McCubbins (1993, p. 2), em sua obra Legislative Leviathan:
This book reevaluates the role of parties and committees, and the interactions between them in the post-World War II House of Representatives. Our view is that parties in the House — especially the majority party — are a species of ‘legislative cartel’. These cartels usurp the power, theoretically resident in the House, to make rules governing the structure and process of legislation. Possession of this rule-making power leads to two main consequences. First, the legislative process in general — and the committee system in particular — is stacked in favor of majority party interests. Second, because members of the majority party have all the advantages, the key players in most legislative deals are members of the majority party, and the majority party central agreements are facilitated by cartel rules and policed by cartel’s leadership.
Assim, nesta teoria, o partido majoritário e não mais o sistema de comissões apresenta-se com o papel de variável explicativa principal, tornando-se a chave para a compreensão das decisões alvitradas no âmbito do Poder Legislativo, uma vez que forma uma espécie de cartel legislativo que usurpa o poder de produzir leis do Congresso:
An influential literature (Shepsle 1979; Shepsle and Weingast 1981;
Weingast and Marshall 1988) argues that “structure” – in particular the committee system – is key to understanding why decisions in Congress are not forever overturned by shifting majorities. We share this emphasis on structure but view as the key actors not the committees, but the parties.
In our view, congressional parties are a species of legislative cartel.
These cartels usurp the rule-making power of the House in order to endow their members with differential powers (e.g., the power of committee chairs) and to facilitate and stabilize legislative trades that benefit their members.
Most of the cartel’s efforts are focused on securing control of the legislative agenda for its members (COX; McCUBBINS, 1993, p. 257) (grifei).
Segundo Kiewiet e McCubbins (1991), o modelo partidário busca explanar como um partido majoritário consegue poder para influenciar na organização do Poder Legislativo, ou melhor, como atuam os sistemas de delegação entre o partido, a burocracia e o executivo, como eles se relacionam com o sistema de comissões e como podem influenciar o processo legislativo e a produção de políticas públicas.
Além do mais, o modelo partidário assume que os membros individuais do Congresso estão principalmente preocupados com os resultados eleitorais: tanto com a sua própria reeleição como em assegurar o status de partido majoritário para seu próprio partido. O status de partido majoritário é desejável, obviamente, devido às oportunidades que estão disponíveis aos seus membros. Em
49 especial, membros de partidos majoritários possuem mais oportunidades de efetivamente conformar as políticas públicas e de aumentar os fundos para reeleição do que membros de partidos minoritários.
Cox e McCubbins (1993) argumentam que membros do congresso acreditam que os resultados eleitorais, incluindo suas reeleições, são significativamente afetadas pela imagem do partido. Dessa forma, os parlamentares apresentam interesse no bem-estar coletivo de seus partidos e na execução da agenda partidária. Sabedores de que os membros dos partidos acreditam que sua sorte eleitoral depende, em grande parte, da performance partidária de suas agremiações partidárias, estas utilizam as nomeações para as comissões para criar contingentes que irão dar apoio à agenda do partido.
Nesse modelo, a bancada partidária irá indicar um contingente que represente a mediana da bancada ou que seja mais extremada. A ação de nomear uma bancada mais extremada é adotada pela bancada por entender estratégico contrabalançar a delegação do outro partido na comissão. Assim, a implicação do modelo partidário é que a mediana da comissão se encontrará no lado do partido majoritário após a mediana do Plenário. Isso resulta da falta de vontade de qualquer das partes para nomear um contingente moderado e o fato de que o sistema de comissões ser organizado em favor dos interesses do partido majoritário (COX;
McCUBBINS, 1993, p. 2).
Como as indicações para as comissões e para as lideranças, neste modelo, são realizadas em conformidade com os interesses partidários, os membros que desejam manter suas posições ou galgar novos postos tem um incentivo para apoiar as posições de seu partido (COX; McCUBBINS, 1993).
A capacidade de administrar as recompensas e punições que servem de incentivo para garantir que os contingentes dos partidos na comissão ajam como agentes do partido depende, em parte, da habilidade de cada bancada de monitorar e garantir a disciplina partidária. Os autores do modelo partidário entendem que as bancadas partidárias, como forma de promover o bem-estar geral, indicam líderes que atuam como supervisores centrais e promotores de disciplina partidária. Esses líderes partidários analisam as ações das comissões e ajudam a processar a informação que esses colegiados foram forçados a revelar. Para induzir os membros da bancada a dar apoio à agenda do partido, os líderes partidários usam tanto de recursos formais
50 (como controle sobre a agenda decisória), como informais (capacidade de arrecadar fundos).
Um recurso formal que é considerado a principal fonte de poder dos partidos pelos autores da teoria partidária (COX; McCUBBINS, 1993; KIEWIET;
McCUBBINS, 1991) é o controle do partido majoritário sobre a agenda decisória. O modelo distributivista ressalta o poder de fechar as portas da comissão (gatekeeping power), que é um poder de controle da agenda, como um mecanismo que dá poder a comissão e torna praticamente irrelevante a tramitação do processo em Plenário.
Entretanto, as matérias enviadas pelas comissões ao Plenário não são incluídas automaticamente na pauta, e se não houver um pedido para sua inclusão pela Comissão de Regras (Rules Committee), pelo Presidente (speaker) ou pelo líder do partido majoritário, poderá ficar na fila indefinidamente, haja vista o excesso de projetos de lei aguardando para deliberação. Essas três instâncias decisórias acabam se igualando e até se suplantando às comissões no sentido de ter o poder de fechar as portas de proposições, não incluindo em pauta aquelas contrárias às preferências do partido que representam ou até mesmo as contrárias às suas próprias preferências.
Isso porque, ao analisar determinada proposição, as comissões precisam antecipar a ação que essas três instâncias podem tomar em relação a matéria no estágio seguinte de sua tramitação. Na teoria partidária, o speaker, o líder da maioria e a Comissão de Regras são consideradas representantes do partido majoritário, de sorte que atuarão em seu benefício, impondo sua vontade.
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