68 AI 712743 QO-RG, Relator(a): ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, julgado em 12/03/2009, REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-084 DIVULG 07-05-2009 PUBLIC 08-05-2009 EMENT VOL-02359-15 PP-02970 RF v. 105, n. 402, 2009, p. 386-390
69 BARBOSA, Evandro Paes. Progressividade do IPTU. São Paulo: Pillares, 2007. p. 137
70 SABBAG, Eduardo. Manual de direito tributário. 9ª ed. São Paulo: Saraiva, 2017. p. 181
71 CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de direito constitucional tributário. 32ª ed. São Paulo:
Malheiros, 2019. p. 102
O art. 182, §4°, II, da Constituição Federal que assim prevê:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
§ 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
Como se observa, o imposto progressivo no tempo visa obrigar o contribuinte à promoção do adequado aproveitamento da propriedade, atendendo à vontade constitucional relacionada ao princípio da função social da propriedade. Em sede infraconstitucional federal, a matéria está regulada no artigo 7° do Estatuto da Cidades, Lei n° 10.257/01, que dispõe:
Art. 7o Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na forma do caput do art. 5o desta Lei, ou não sendo cumpridas as etapas previstas no § 5o do art. 5o desta Lei, o Município procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.
§ 1o O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei específica a que se refere o caput do art. 5o desta Lei e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento.
§ 2o Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida em cinco anos, o Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida obrigação, garantida a prerrogativa prevista no art. 8o.
§ 3o É vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas à tributação progressiva de que trata este artigo.
Dada a redação do §4º do artigo 182, é de se entender que a edição de Lei Federal que regule o tema - o supra referido Estatuto da Cidade - apesar de útil, imprescindível não é, pois disciplinará de maneira geral as hipóteses do artigo constitucional. É o que ensina FURLAN, para quem, condicionar a utilização do IPTU progressivo no tempo a prévia lei federal seria, além de violação da autonomia municipal, esvaziar a norma no que pretende garantir a função social da propriedade:
“Por outro lado, ensina José Souto Maior Borges que a locução constitucional nos termos da lei federal quer significar obediência, no que couber – isto é, no plano das normas gerias -, à lei federal prévia. Desta forma, a lei federal tanto poderá ser antecedente quanto subsequente à lei municipal do IPTU temporalmente progressivo. Se antecedente, não poderá a lei municipal desconsiderar, desde a sua edição, as normas gerais editadas pela União, e que por isso mesmo lhe devem ser aplicáveis. Se subsequente, a lei federal suspenderá a eficácia da lei municipal, no que se lhe contrapuser.
Demais disso – adverte o autor -, o condicionamento do exercício da lei municipal à preexistência de lei federal, além de implicar a invalidação do princípio da autonomia municipal, inviabilizará, doutra parte, pondo-a em suspenso, a vinculação do IPTU à sua característica mais eminente, porque desvinculada da mera percepção de recursos financeiros: a de assegurar a função social da propriedade.”72
É interessante anotar que o Supremo Tribunal Federal já decidiu em contrário, pela necessidade de prévia lei federal, mas o fez em mandado de segurança, de forma que a decisão apenas operou efeitos inter partes. Não obstante, nossa posição é a da doutrina, que não vê imprescindibilidade da Lei.
Além, a regulação por lei federal bem pode ser suprida pela legislação municipal, essa sim condição de validade de qualquer imposição de cobrança de IPTU progressivo no tempo.
Por se tratar de imposto de competência municipal, o mesmo §4º também condiciona a aplicação do IPTU progressivo no tempo à prévia existência de legislação que veicule o plano diretor da cidade, nesse sentido, FURLAN:
“Desta forma, cremos que lei ordinária municipal deverá estabelecer um plano diretor do Município e, uma vez existente, poderá ser instituído o IPTU com natureza extrafiscal, mediante a referida lei específica, isto é, lei tributária municipal (art. 182, caput). A primeira poderá também, na ausência de lei
72 FURLAN, Valéria. Imposto Predial Territorial Urbano. 2ª ed. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 161
ordinária federal, trazer as diretrizes gerais, tal como faculta o art. 30, II e VIII, combinado com o art. 23, caput, da Lei Maior, de modo a assegurar a criação do plano diretor.”73