6.3 CARÁTER SANCIONATÓRIO
6.3.2 O Caráter Sancionatório como Consequência do Descumprimento de
Esse o argumento majoritariamente encontrado na doutrina, diz, como explicitado, com uma dissecação da norma do artigo 182, §4º, II, da Constituição Federal, separando-a em parte tributária – a incidência do IPTU - e parte sancionatória – progressividade temporal.
ELIZABETH NAZZAR CARRAZZA, em seu Progressividade e IPTU, esposa tal entendimento:
“O caráter sancionatório da progressividade no tempo, ora em exame, não decorre da incidência do IPTU sobre um ato ilícito. O IPTU, mesmo nesse caso, incide sobre o fato lícito de uma pessoa ser proprietária de um imóvel urbano. A sanção advém, sim, do mau uso (de acordo com a lei local) que esta pessoa faz de sua propriedade urbana.”133
133 CARRAZZA, Elizabeth Nazar. IPTU e progressividade: igualdade e capacidade contributiva. São Paulo: Juruá, 1996. p. 101
Veja-se, a autora não desconsidera a existência de caráter sancionatório, o que reforça em várias partes de seu texto, mas, talvez em esforço hermenêutico para compatibilizar a norma constitucional do art. 182, §4º, II, com a norma legal do art. 3º do CTN, considera que a aplicação da progressividade não se liga diretamente com o imposto, mas com a sanção decorrente do mau uso. Nesse ponto se verifica o que pode vir a ser considerado certa contradição nos estudos de CARRAZZA, pois a mesma é enfática em defender, em raciocínio lógico conjunto ao anterior, a aplicabilidade do princípio da vedação ao confisco ao IPTU progressivo no tempo.134
Como já se analisou, o não confisco somente vale para os tributos e multas tributárias, de sorte que CARRAZZA, ao separar em dois a norma – IPTU normalmente incidente e sanção através da progressividade no tempo -, retira a segunda parte da seara tributária, em teoria não devendo mais obediência a seus princípios, neles incluído a vedação ao confisco.135
VALÉRIA FURLAN, expoente da mesma doutrina, tratando de CARRAZZA assim expõe:
“Na verdade, como bem acentua a autora, não se trata de tributar um fato ilícito, pois o fato ensejador do IPTU é a propriedade imobiliária, nada mais – portanto, um fato lícito. A natureza sancionatória advém – isto, sim – da persistência do proprietário em fazer mau uso do seu imóvel, o que acarreta um agravamento de alíquotas.
Assim, se o realizador do fato imponível fizer bom uso de sua propriedade não se eximirá da obrigação de recolher o IPTU, uma vez que continua a ser proprietário de um imóvel localizado na zona urbana. Apenas e tão-somente terá reduzida sua alíquota aos parâmetros normais, ou seja, a progressividade passa a ter natureza meramente fiscal.”136
Aqui cabe o questionamento, qual a distinção – não se encontrou – feita entre o agravamento de alíquota e agravamento de que trata SCHOUERI:
“Fala-se em agravamento quando a norma tributária indutora toma mais oneroso o comportamento indesejado, implicando aumento dos custos do
134 Cf. CARRAZZA, Elizabeth Nazar. IPTU e progressividade: igualdade e capacidade contributiva.
São Paulo: Juruá, 1996. p. 101
135 Solução seria considerar essa “segunda parte da norma” como multa tributária, o que não pode acontecer, tendo em vista que multas tributárias são sanções fiscais existentes para impelir o contribuinte a cumprir com seus deveres de adimplemento da obrigação tributária principal ou dos chamados deveres instrumentais do contribuinte (obrigações acessórias).
136 FURLAN, Valéria. Imposto Predial Territorial Urbano. 2ª ed. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 164
contribuinte, que, assim, fica propenso a adotar comportamento alternativo, menos oneroso.”137
Inclusive, no mesmo tópico, o autor continua:
O agravamento pode dar-se seja pela criação de tributo antes inexistente, atingindo o comportamento indesejado, seja pelo incremento da tributação de tal comportamento. Em todos os casos, a norma tributária indutora deve, idealmente, desencorajar a própria ocorrência do fato gerador. Daí afirmar-se que a norma tributária indutora terá, idealmente, efeito não arrecadatório, já que tanto maior será o sucesso daquela, quanto menor for o universo de contribuintes dispostos a incorrer no fato gerador agravado. São palavras de Deodato: ‘Há impostos cuja finalidade não é render, é deixar de render, é nada arrecadar para o fisco.’”138
Em que pese SCHOUERI pareça concordar com aqueles que restringem a extrafiscalidade à licitude da norma, o agravamento de que trata parece muito semelhante ao que se aplica ao IPTU progressivo no tempo.
CINTIA ESTEFANIA FERNANDES, orientada pelas duas autoras previamente citadas, altamente elucidativa em suas palavras, com elas concorda, mas sem, ao que parece, deixar de incorrer em erro de premissa essencial:
"Quanto à afirmação, no sentido de que a progressividade no tempo tem caráter sancionatório, desde já deve-se esclarecer que tal afirmativa não procede, ante a previsão do art. 3º do CTN, que não admite tributo com caráter de sanção de ato ilícito.
A sanção é norma estranha à norma impositora do tributo. Normas distintas com objetivos diferenciados.. Enquanto a norma impositora através da hipótese de incidência prevê e possibilita o possível enquadramento do comportamento humano no consequente da norma, a norma sancionadora, uma vez descumprido o preceito anterior, visa a reabilitação do sistema através da imposição da penalidade. Por isso, a norma sancionadora só tem seu valor após a incidência da hipótese da norma, preenchidas as condições do atingimento da consequência e o não obedecimento pelo comportamento humano da prescrição de norma impositora, tributo não é uma forma de punir o contribuinte através de uma norma impositiva.”139
Perceba-se, não apenas no texto da autora, mas nele explicitamente, ainda que se pretenda analisar a norma do IPTU progressivo temporal, isso se faz tomando por base a dicção do artigo 3º do Código Tributário Nacional, de forma que a maior parte dos estudos sobre o tema, se não todos, está maculada de tal premissa equivocada
137 SCHOUERI, Luís Eduardo. Normas tributárias indutoras e intervenção econômica. São Paulo:
Forense, 2005. p. 205
138 Ibidem.
139 FERNANDES, Cintia Estefania. IPTU: texto e contexto. São Paulo: Quartier Latin, 2005. p. 393
– qual seja, analisar os institutos constitucionais à luz de legislação infraconstitucional –, o que dirime a objetividade de qualquer trabalho que se apresente a versar sobre o artigo 182, §4º, II, da Constituição Federal.
É o que alerta ROQUE CARRAZZA:
“Apesar disso, no Brasil campeia o vezo de estudar direito tributário a partir do Código Tributário Nacional, quando não de leis, decretos ou até de portarias. No mais das vezes – devemos reconhecer -, o resultado de tal prática tem sido desastroso.
(...)
Ib – Como quer que seja, o fenômeno tributário, entre nós, não pode ser analisado com respaldo, apenas, na legislação infraconstitucional.”140
Quer o doutrinador, como aqui já sustentamos, que se trate de tributo a partir do texto constitucional, apenas bebendo na legislação infraconstitucional naquilo que não o contrarie, dado o maior rigor científico dessa técnica.
Em suma, não apenas é imprecisa a análise da norma quando toma por base o artigo 3º do Código Tributário Nacional, mas acaba por tornar possivelmente equivocada toda conclusão que dela venha a nascer.
Por fim, em oposição às ideias apresentadas, que retiram o caráter indutor da norma do artigo 182, §4º, II, da Constituição Federal, dividindo a em duas partes, relegando a progressividade temporal à posição de mero agravamento de alíquota não pertencente à hipótese de incidência tributária, temos citação de SCHOUERI no corpo desta Monografia (nota de rodapé 122) que bem demonstrou o pertencimento da progressividade temporal à hipótese de incidência do IPTU.
A doutrina acaba, na tentativa de compatibilizar o IPTU progressivo no tempo com o artigo 3º do CTN, pecar na análise científica do tributo, de forma que surgem dois posicionamentos diametralmente opostos, que chegam à exata mesma conclusão: (i) há os que, como SCHOUERI, entendem se tratar de norma tributária indutora, cuja hipótese de incidência inclui a progressividade temporal, mas que a violação da função social da propriedade não constitui ato ilícito, logo não havendo incompatibilidade com o art. 3º do CTN; e (ii) há os que, como CARRAZZA e FURLAN, entendem não se tratar de norma tributária indutora, assim não se incluindo a progressividade temporal na hipótese de incidência – apenas se podendo falar em
140 CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de direito constitucional tributário. 32ª ed. São Paulo:
Malheiros, 2019. p. 317-318
sanção após a ocorrência do fato imponível -, mas que a violação da função social da propriedade constitui ato ilícito (daí porque se aplicar sanção), logo não havendo incompatibilidade com o art. 3º do CTN.
Toda elucubração tem serventia, apenas e tão-somente, para não aceitar a existência de uma norma tributária indutora com caráter sancionatório.
Assim, suscita-se dúvida quanto à natureza jurídica dessa norma que, pretende a doutrina majoritária, ser sanção submetida ao regime tributário – por estar limitada pelo não confisco -, mas que tributo não é, e multa tributária não é, afinal, se desautorizado está entender que a Constituição Federal criou norma tributária indutora com caráter sancionatório, deveriam, ao menos, apresentar a conceituação adequada de acordo com as características que denotam.