NEW PUBLIC MANAGEMENT: ELEMENTOS PARA UMA INTRODUÇÃO

A partir da década de 1980, a reforma administrativa do aparelho do Estado tornou-se lema mundial diante da agenda governamental. A administração pública, até então considerada na linha clássica ou tradicional, voltou-se para uma nova administração, com contornos uniformes e delineada segundo pressupostos da New Public Management ou Nova Gestão Pública, esta

estimulada pela necessidade de encontrar respostas para problemas como: eficiência, eficácia, efetividade, legitimidade democrática, impacto das tecnologias da informação na administração pública [...] e uma série de disciplinas ligadas à teoria organizacional, ciência política e economia. (BRESSER-PEREIRA, 2008, p. 68).

Para Costa (2000, p. 51), a New Public Management não constitui fenômeno isolado, e sim “decorrente de uma série de mudanças nas relações internacionais, especialmente nas relações do comércio mundial e na organização das forças políticas entre os diferentes países,” podendo ser considerada como um conjunto de medidas conducentes a uma “nova ordem mundial”. Nesse sentido, a reforma do aparelho do Estado, que se tornou tema central na década de 1990 em todo o mundo, é uma resposta ao processo de globalização, que reduziu a autonomia dos Estados de formular e implementar políticas e, principalmente, à crise do Estado, que começou a se delinear em quase todo o mundo em meados de 1970. Conforme Bresser-Pereira (1998, p. 31):

A Reforma ou a reconstrução do Estado, particularmente pela via da reforma gerencial da administração pública, é uma resposta ao processo de globalização em curso, que ameaça reduzir a autonomia dos Estados na formulação e implementação de políticas, e, principalmente a crise do Estado que começou a se delinear em quase todo o mundo nos anos 70, mas que só assumiu plena definição nos anos 80.

Martins (2005) caracteriza a entrada da New Public Management como uma mudança do paradigma burocrático na direção de um modelo mais flexível ou orgânico de burocracia, porém pautada em uma visão neoliberal de apregoar a redução do papel e do tamanho do Estado, a fim de fundamentar as políticas e organizações públicas segundo a lógica de mercado. De acordo com Matias-Pereira (2008, p. 80), a New Public Management está relacionada à “melhoria do desempenho – fazer os governos mais conscientes em relação a custos, eficientes, eficazes, compreensivos, voltados à satisfação do cliente, flexíveis e transparentes.”

Ainda segundo Bresser-Pereira (2008, p. 68), baseando-se em Pollitt e Bouckaert, a

New Public Management pode ter afetado vários países, alguns com mais ou menos

intensidade, pois “países distintos têm diferentes pontos de partida, com histórias diversas, e seguem trajetórias distintas.” Ainda assim, é possível dizer que os esforços e estratégias concentraram-se, basicamente, em quatro pontos:

Manter: conservar a máquina administrativa tal como ela é, mas ajustar e equilibrar sempre que possível; Modernizar: realizar as mudanças mais fundamentais nas estruturas e processos, por exemplo, mudando a orientação do processo orçamentário de insumo para produto; criando novos tipos de organização do setor público, como agências autônomas; modificando o contrato de trabalho dos servidores públicos etc.; Mercantilizar: introduzir mecanismos de mercado (market- type mechanisms – MTMs) no setor público, acreditando que eles vão gerar eficiência e melhor desempenho (OCDE, 1993); Minimizar: reduzir o setor estatal tanto quanto possível, fazendo o máximo uso da privatização e da contratação externa. Os ativos públicos são vendidos, e as atividades anteriormente desempenhadas por servidores públicos são oferecidas aos setores comerciais e voluntários. (BRESSER-PEREIRA, 2008, p. 68).

Seguindo Bresser-Pereira (2006b), esse novo modelo de gestão pública ocorreu em duas vertentes: quanto aos objetivos; e quanto ao público-alvo. De acordo com Abrucio (2006), três são as variantes que correspondem ao processo de aperfeiçoamento e adaptação às especificidades da administração pública: o modelo gerencial puro; Consumeirism, e o

Public Service Oriented. Este último, por sua vez, “tem avançado por terrenos cada vez mais

dominados pelas temáticas republicana e democrática.” (ABRUCIO, 1997, p. 11), conforme sintetiza o Quadro 4.

Quadro 4 – Variantes do modelo de gestão pública (New Public Management)

Respostas à crise do modelo burocrático inglês (Whitehall)

Teoria Modelo gerencial puro Consumerism Public Service Orientation

Objetivo Economia/Eficiência Efetividade/Qualidade Accountability/Equidade (Produtividade) Público-Alvo Taxpayers (contribuintes) Clientes/Consumidores Cidadãos Fonte: adaptado de Abrucio (1997) e Bresser-Pereira (2006a).

Como primeira tentativa de desburocratização da máquina pública, o modelo gerencial puro teve como intuito suprir as falhas deixadas pelo modelo burocrático, tornando flexíveis as mudanças “sociais, econômicas, políticas, culturais e intelectuais” de forma a contentar os contribuintes (ARAGÃO, 1997 p. 118). Por outro lado, tendeu à separação entre política e administração, ou seja, agiria independentemente do que ocorresse na política, no curso de uma despolitização da administração pública, fazendo predominar o modelo de gestão empresarial privado com vistas à eficiência governamental (ABRUCIO, 1997).

A segunda etapa do gerencialismo, o Consumerism, não se desvincula dos objetivos da eficiência, porém se baseou no sentido da qualidade e da flexibilidade, que haviam sido negligenciadas pelo gerencialismo puro (ARAGÃO, 1997). Assim, as principais inovações dessa etapa ocorreram por meio da incorporação da efetividade da qualidade dos serviços públicos, com a “ênfase na flexibilidade da gestão”, mobilizada a criação de programas governamentais voltados à satisfação dos clientes/consumidores (ABRUCIO, 1997, p. 20).

O Public Service Oriented, terceira vertente gerencial, busca abrir novos caminhos para a discussão gerencial por intermédio da introdução dos conceitos democráticos, tal como a transparência, participação política, equidade e justiça, como proteção contra novas formas particularistas de intervenção na arena estatal, de que são exemplos o clientelismo e o corporativismo. De acordo com Dias (2013, p. 8), esse modelo “[...] apresentou-se como o mais completo dos arranjos administrativos do modelo, pois aliava eficiência e eficácia a um conceito mais complexo e substantivo: a efetividade”, diferenciando-se também dos modelos anteriores pela introdução do conceito de cidadão como ser coletivo e essencial nos processos sociais.

Abrucio (2006, p. 190) vai ao encontro dessa perspectiva ao assinalar que “a reflexão realizada pelos teóricos do Public Service Orientation nasceu em torno do republicanismo e da democracia, utilizando conceitos, como accountability, participação política, transparência, equidade e justiça, questões praticamente ausentes no debate do modelo gerencial.”

Outro fator importante a ser considerado, relativamente à reforma do aparelho do Estado, é que ao contrário da reforma burocrática, submetida aos moldes do autoritarismo, a

direito de cidadania: os direitos republicanos – onde que cada cidadão tem de que o patrimônio público seja efetivamente de todos para todos” (BRESSER-PEREIRA, 1998, p. 81), pari passu às exigências do cidadão diante do interesse pelos assuntos públicos. Para Bresser-Pereira (1998), a convivência social nas democracias modernas é o resultado dos compromissos necessários entre as esferas do “privado ou civil e a do público ou cívico” (p. 82). Assim, para o autor, são necessárias:

(a) adequações das instituições políticas capazes de intermediar interesse dentro do Estado e na sociedade civil; (b) da existência de mecanismos de responsabilização (accountability) dos políticos e burocratas perante a sociedade; (c) da capacidade da sociedade de limitar suas demandas e do governo de atender aquelas demandas afinal mantidas; e principalmente, (d) da existência de um contrato social. (BRESSER-PEREIRA, 1998, p. 82).

O autor enfatiza, ainda, que a reforma do Estado deveria visar não ao Estado mínimo da ideologia neoliberal, mas ao estabelecimento de um Estado forte e eficiente, embora menor. Tal entendimento implicaria distinguir claramente as atividades exclusivas de Estado e definir um novo tipo de propriedade, entre a estatal e a privada, surgindo assim novas instituições que caracterizam o novo Estado e a necessidade de novas formas de controle: mercado, controlando a eficiência econômica; controle social (democracia direta), com a sociedade participando diretamente no processo de decisões e controlando as organizações públicas; controle democrático representativo, com a sociedade representada por meio de políticos; controle hierárquico gerencial e/ou burocrático, pelo controle dos processos de execução das decisões; e controle hierárquico tradicional, correspondente à estruturação e organização da administração pública. Nesse sentido, o controle social que orienta a reforma do Estado na linha da nova gestão pública tem um “caráter histórico, ao mesmo tempo que obedece a alguns princípios gerais: o princípio da maior democracia, o princípio econômico da eficiência, o princípio da maior automaticidade dos controles, o princípio do aumento do espaço público não-estatal.” (BRESSER-PEREIRA, 1998, p. 78).

Como se sabe, foi aos moldes da New Public Management que passou a se configurar a administração pública no Brasil, especialmente a partir de 1995, com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Nessa direção, em vez de governar a sociedade civil, o objetivo passou a ser governar com a sociedade, motivo pelo qual adquire impulso a ideia de publicização dos resultados, contando com a inserção do ingrediente da participação e controle social do cidadão na administração pública como medida de accountability.

3.2 INTERFACES COM A REFORMA DO ESTADO BRASILEIRO NOS ANOS DE 1990:

ACCOUNTABILITY E A PRESTAÇÃO DE CONTAS

Para uma melhor compreensão da reforma gerencial ocorrida no Brasil na década de 1990, é fundamental situá-la no contexto mais amplo de algumas questões da crise do Estado, considerando o contexto internacional, determinante no movimento de reformas nacionais.

A grande crise do capitalismo, iniciada final da década de 1970 e início de 1980, nos países capitalistas desenvolvidos, e que sucede o período de prosperidade econômica do pós- guerra, de crescimento excessivo do Estado acompanhado dos interesses do poder privado e do processo de globalização, foi caracterizada pela escassez de recursos públicos e pelo enfraquecimento do poder estatal, além de ideias privatizantes (ABRUCIO, 2006), interferindo diretamente no modelo de gestão pública e no modo de operar o público.

Essa crise, influenciada pelo panorama econômico, em razão das baixas taxas de crescimento, da crise fiscal, da ingovernabilidade e do aumento do capital privado, manifestou-se, segundo Abrucio (1997), em três dimensões interligadas: econômica, social e administrativa. A primeira, influenciada pelo modelo keynesiano e a intervenção do Estado na economia, a segunda caracterizada pela crise do Welfare State nos países centrais e a última dimensão relacionada ao modo de funcionamento do Estado e à administração burocrática, aos moldes weberianos. Esta última manifestou-se, “[...] de um lado, pelos custos crescentes da máquina estatal, de outro, na baixa qualidade e na ineficiência dos serviços sociais prestados ao cidadão.” (BRESSER-PEREIRA, 1998, p. 36).

A redefinição do papel do Estado na economia e a tentativa de reduzir os gastos públicos na área social foram as duas saídas principais para a crise das dimensões econômica e social. Para responder ao esgotamento do modelo burocrático weberiano (terceira dimensão), a via foi a introdução, em larga escala, de padrões gerenciais na administração pública, inicialmente e com mais vigor em alguns países do mundo anglo-saxão (Grã- Bretanha, Estados Unidos, Austrália e Nova Zelândia), e depois, gradualmente, na Europa Continental e Canadá (ABRUCIO, 1997).

A administração burocrática vigente naquele momento, que “[...] teve como um dos seus objetivos fundamentais proteger o Estado contra a corrupção e o nepotismo, mas jamais logrou pleno êxito em sua missão, dado o autoritarismo político que geralmente envolvia” (BRESSER-PEREIRA, 1998, p. 51), caracterizando-se pela formalização, a divisão do trabalho, a hierarquização e o controle enfocado nos processos, tornou-se insuficiente diante da crise que se apresentava.

Nesse contexto, a atuação do Estado começa a ser questionada e a sua reforma torna- se palavra de ordem em quase em todo o mundo, motivando uma série de mudanças com vistas a aumentar a governança e a implementar políticas públicas mais eficientes (ABRUCIO, 1997). Entre as principais reformulações requeridas, está o novo papel assumido pelo Estado no campo da regulação e a delimitação do seu tamanho, para o que se destacam as privatizações, publicização e terceirização com o intuito de garantir eficiência e qualidade dos serviços públicos. Para aumentar a legitimidade desses serviços, é destacada a participação da sociedade civil.

No Brasil, a crise do Estado anunciada em 1970 tornou-se mais visível no final da década de 1980. Entre suas manifestações, “a crise fiscal e o esgotamento da estratégia de substituição de importações, que se inserem num contexto mais amplo de superação das formas de intervenção econômica e social do Estado.” (BRASIL, 1995, p. 11). Leite (2013) menciona ainda os índices elevados de desemprego e a ineficiência generalizada do modelo burocrático de gestão pública. Em suma, a crise no país fora definida,

(1) como uma crise fiscal, caracterizada pela crescente perda do crédito por parte do Estado e pela poupança pública que se torna negativa; (2) o esgotamento da estratégia estatizante de intervenção do Estado, a qual se reveste de várias formas: o Estado do bem-estar social nos países desenvolvidos, a estratégia de substituição de importações no terceiro mundo, e o estatismo nos países comunistas; e (3) a superação da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração pública burocrática. (BRASIL, 1995, p. 10).

Iniciava-se naquele momento o movimento de reforma do aparelho do Estado. Segundo Bresser-Pereira (1998), esse processo teve grandes problemas de cunho econômico- político, econômico-administrativo e político. O primeiro caracterizado pela delimitação do tamanho do Estado e sua redefinição como regulador; o segundo definido pela “recuperação da governança ou capacidade financeira e administrativa de implementar as decisões políticas tomadas pelo governo” (p. 49); e o último pelo “aumento da governabilidade ou capacidade política do governo de intermediar interesses, garantir legitimidade, e governar.” (p. 50).

Nesse sentido, mudanças começam a ser percebidas no ano de 1985, quando se encerra formalmente a ditadura militar no país e se retoma o processo de democratização. De acordo com Pinho e Sacramento (2009, p. 6), a partir desse momento “o cenário político brasileiro mudou substancialmente: uma nova Constituição Federal foi elaborada, a democracia se consolidou e reformas no aparelho do Estado foram empreendidas com a promessa de tornar a administração pública mais eficiente e, inclusive, mais controlável.”

Todavia, será somente na década de 1990 que uma resposta consistente ante o desafio de superação da crise ganhará a cena: “a ideia da reforma ou reconstrução do Estado, de forma a resgatar sua autonomia financeira e sua capacidade de implementar políticas públicas.” (BRASIL, 1995, p. 11).

Neste sentido, são inadiáveis: (1) o ajustamento fiscal duradouro; (2) reformas econômicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica, garantam a concorrência interna e criem as condições para o enfrentamento da competição internacional; (3) a reforma da previdência social; (4) a inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais; e (5) a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua “governança”, ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas. (BRASIL, 1995, p. 11).

Nessa direção, a reforma do aparelho do Estado brasileiro pode ser localizada ainda em 1990, no curso do governo do presidente Fernando Collor de Mello, defensor de ideias neoliberais e da desestatização e redução dos gastos públicos. Seu governo implementou “uma política de enxugamento da máquina administrativa resultando em exoneração e demissão de funcionários públicos”, além disso, deu início ao processo de privatização de algumas estatais (RIBEIRO; PEREIRA; BENEDICTO, 2013, p. 6). Em 1992, Collor sofre

impeachment e quem assume a presidência é o vice-presidente Itamar Franco, que desacelera

as ideias de privatizações no país.

A reforma do Estado brasileiro é retomada em 1995, quando Fernando Henrique Cardoso assume o governo. Com o intuito de solucionar a crise da economia brasileira e garantir as condições de inserção do país na economia globalizada, o novo governo lança no mesmo ano o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995), tendo por mentor o ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira, que conforme aponta Leite (2013, p. 7), foi um “acadêmico de elite e com experiências prévias de formulação de políticas públicas na Administração Pública Estadual e Federal.” Nesse sentido, o autor chama atenção da “influência da elite do setor público sobre os processos de construção das políticas governamentais.”

De acordo com Bresser-Pereira (1998, p. 17), as principais características da Reforma foram:

[...] gerencial porque busca inspiração na administração das empresas privadas, e porque visa dar ao administrador público profissional condições efetivas de gerenciar com eficiência as agências públicas. É democrática porque pressupõe a existência de um regime democrático, porque deixa claro o caráter específico, político, da administração pública, e principalmente porque nela os mecanismos de controle, de caráter democrático, são essenciais para que possa haver delegação de autoridade e controle a posteriori dos resultados. É social-democrática porque afirma

o papel do Estado de garantir os direitos sociais e lhe fornece os instrumentos gerenciais para fazê-lo, de forma não apenas mais democrática, mas, também, mais eficiente do que faria o setor privado. É social liberal porque acredita no mercado como um ótimo, embora imperfeito, alocador de recursos; porque utiliza a estratégia da competição administrada em quase-mercados, para controlar as atividades sociais financiadas pelo Estado [...]

O Plano Diretor, estruturado em nove seções, abordam as principais diretrizes que delinearam a reforma do Estado brasileiro, tratando-se da reconstrução da administração pública e da introdução dos pressupostos da administração gerencial, pautada na eficiência, eficácia e qualidades dos serviços públicos prestados, com ênfase nos resultados e na descentralização da gestão pública.

Na primeira seção, além de trazer uma breve abordagem conjuntural histórica do movimento da Reforma do Estado no âmbito internacional e brasileiro, o Plano Diretor enfatiza as diferentes competências e pilares que compreendem o Estado e o aparelho do Estado, com o objetivo de permitir a distinção da reforma em ambos. Dessa forma, situa a reforma do Estado como um “projeto amplo que diz respeito às várias áreas do governo e, ainda, ao conjunto da sociedade brasileira”, enquanto o aparelho do Estado é reportado em um sentido mais restrito, “para tornar a administração pública mais eficiente e mais voltada para a cidadania.” Porém, a reforma do Estado e a reforma do aparelho do Estado devem ser entendidos “dentro do contexto da redefinição do papel do Estado, que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento.” (BRASIL, 1995, p. 12).

Em razão dessa relação, a segunda e a terceira seções centram-se na necessidade de compreender as modificações da administração pública no Brasil. Para isso, o Plano Diretor faz uma breve descrição da evolução dos modelos de administração pública, patrimonialista, burocrática e gerencial.

Acerca do modelo gerencial, que surge em meados do século XX, o documento assinala ter despontado “como resposta, de um lado, a expansão das funções econômicas e sociais do Estado, e, de outro, o desenvolvimento tecnológico e a globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo anterior.” (BRASIL, 1995, p. 16). Suas características são as descentralizações política e administrativa, a instituição de formatos organizacionais com poucos níveis hierárquicos, flexibilidade organizacional, controle de resultados, uma administração voltada ao atendimento do cidadão e aberta ao controle social. O objetivo central é o de reforçar a

governança, mediante transição programada, de um tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão. Nesse sentido, a administração gerencial volta-se:

(1) para a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade, (2) para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados, e (3) para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do próprio Estado, quando há a possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas. (BRASIL, 1995, p. 16).

Da forma como se apresenta, a administração pública gerencial considera o Estado uma grande empresa, cujos serviços são destinados aos seus clientes, na eficiência dos serviços, na avaliação de desempenho e no controle de resultados.

O final da terceira e toda a quarta seção do Plano Diretor foram reservados à apresentação de um diagnóstico do retrocesso da administração pública evocado pela Constituição Federal de 1988, Carta essa apontada como responsável pelo encarecimento significativo do custeio da máquina administrativa brasileira, com gastos de pessoal e de bens e serviços, tendo como consequência o aumento da ineficiência dos serviços públicos. De acordo com Abrucio (2007), o Plano Diretor apresentou um diagnóstico do que se apresentava de mais negativo na Constituição de 1988.

Importa destacar que a Constituição Federal buscou reestabelecer as bases legais para o exercício da democracia e implementou instrumentos que reforçavam a descentralização da ação governamental. Também incentivou a municipalização da gestão pública, concedendo maiores poderes aos municípios e estimulando a criação dos conselhos em diversas áreas do interesse público (ABRUCIO, 1997). Além disso, tratou da institucionalização da participação da sociedade nas ações públicas, firmando mecanismos que garantissem a publicização e a