2 ACCOUNTABILITY: PERSPECTIVAS TEÓRICO-CONCEITUAIS
3.3 POLÍTICA DE ACCOUNTABILITY EDUCACIONAL NO CONTEXTO DA
Em vista do cenário nacional descrito, é fundamental situarmos as políticas educacionais no contexto de mudanças de ordem política, econômica e social e, como parte desse cenário, o movimento da reforma do Estado. Conforme mencionado, a introdução dos pressupostos da New Public Management significou a implantação de padrões gerenciais na administração pública, fundamentada na eficiência, eficácia e qualidade dos serviços públicos prestados, concorrendo para tanto, a utilização de ferramentas de accountability como estratégia para assegurar essa qualidade.
Como já sumarizado, à medida que o Estado assume perfil de Estado avaliador, tornou-se imperativa a realização de “um conjunto de reformas tendo em vista reafirmar o controle do Estado sobre as questões educacionais. Essas reformas tiveram como marco referencial a conformação da educação a leis que regem o mercado e a iniciativa privada.” (SCHENEIDER; ROSTIROLA, 2013, p. 6). Nesse sentido, a educação passa a ser consubstanciada por leis que configuram uma lógica de quase-mercado educacional, com ênfase em mecanismos de avaliação, prestação de contas e responsabilização e base nos resultados produzidos pelas escolas. Nessa direção, segundo Afonso (2005), quanto a esses resultados priorizados, com restrições de custo e apelos à gestão eficiente dos recursos,
[...] o Estado quer controlar mais de perto os resultados escolares e educacionais (tornando-se assim mais Estado, Estado-avaliador), mas, por outro lado, tem que partilhar esse escrutínio com os pais e outros “clientes” ou “consumidores” (diluindo também por aí algumas fronteiras tradicionais, e tornando-se mais mercado e menos Estado). Produz-se assim um mecanismo de quase-mercado em que o Estado, não abrindo mão da imposição de determinados conteúdos e objectivos educacionais (de que a criação de um currículo nacional é apenas um exemplo), permite, ao mesmo tempo, que os resultados/produtos do sistema educativo sejam também controlados pelo mercado. (AFONSO, 2005, p. 122).
Nessa mesma direção, Freitas (2007, p. 187) assevera que no Brasil o Estado “[...] logrou legitimar a sua opção por uma regulação avaliativa centralizada, externa aos sistemas e às escolas, e conduzida segundo princípios político-administrativos e pedagógicos que enfatizaram a administração gerencial, a competição e a accountability” na lógica de quase- mercado. A introdução desta lógica no campo educacional, segundo Afonso (2005), ocorre em decorrência do aumento do controle estatal sobre os serviços ofertados na escola pública, processando-se por meio da determinação de currículos e na aplicação de avaliações de larga escala. Na ótica, Brooke (2006, p. 378) sinaliza que essa introdução, em outro sentido, está relacionada à “[...] exigência por maiores informações sobre os resultados dos sistemas escolares [que] tem sido respondida pela implementação de políticas de accountability.”
Assim, e de acordo com o que Schneider e Nardi (2012, p. 7) colocam, o Estado
determina os princípios e as bases da avaliação, desenvolve os exames, aplica os testes, corrige-os, afere e divulga os resultados. A partir dos resultados obtidos, as redes e instituições de ensino são compelidas a prestar contas, criando estratégias e implementando ações com vistas a reverter números indesejáveis.
Guardadas as dissonâncias de posições acerca da pertinência/impertinência política e social de tais medidas, é fato que com “a emergência de sistemas formais de accountability, a escola se vê em meio a dilemas nascidos de uma tendência crescente à prestação de contas
acerca dos resultados obtidos nas avaliações externas (rankings escolares) e à responsabilização dos atores escolares por esses resultados.” (FERRONATO, 2014, p. 39).
Esse perfil de avaliação externa, que segundo definições de Bonamino e Sousa (2015) tem assento na terceira geração de avaliações em larga escola – “aquelas que referenciam políticas de responsabilização forte ou high stakes, contemplando sanções ou recompensas em decorrência dos resultados de alunos e escolas” (p. 3), – está relacionado ao contexto de crise do Estado desenvolvimentista. Esse é o entendimento de Freitas (2005), quando argumenta que
num quadro de busca de recomposição do poder político, simbólico e operacional de regulação pelo Estado central e de restrições à sua atuação na área social, ligando-se ao movimento reformista que, no ingresso dos anos 1990, impôs uma nova agenda para a área social. Essa agenda apontou para uma reorganização profunda dos princípios e parâmetros de estruturação das políticas sociais, remetendo à questão da reforma do Estado e dos caminhos da modernização do País [...] A avaliação foi, então, vista como uma estratégia útil para a gestão que se impunha com o rumo que vinha sendo dado à área social (p. 9).
Assim posto, em face das circunstâncias político-econômicas, da adoção de medidas orientadas pelos pressupostos da nova gestão pública e da ênfase na avaliação de resultados para fins de accountability, o Estado brasileiro traz para si a incumbência da avaliação da qualidade da educação, o que certamente requer situar igualmente o conceito de qualidade nesse mesmo quadro contextual. Afinal, “[...] as iniciativas de avaliação em larga escala passam a ser compreendidas como mecanismo privilegiado para a aferição e a promoção da qualidade da educação.” (SILVA, 2016, p. 511), considerando o resultado de desempenho de testes padronizados como mecanismos para evidenciar a qualidade do ensino.
Ao certo, não se trata de um fenômeno isolado, embora seja necessário contextualizá- lo em face de cada realidade nacional. Todavia, importa destacar que a abordagem dos pressupostos de accountability, em sua origem, foi propagada em vários países nos anos de 1990 “em decorrência da migração de políticas educacionais e da edificação do sistema neoliberal nas formas de governação dos Estados Nacionais.” (SCHENEIDER; ROSTIROLA, 2013, p. 9). No caso brasileiro, uma leitura atenta dessa migração aponta para as próprias reformas educacionais ocorridas por aqui na mesma década, haja vista a influência, nessa direção, de organismos internacionais, como a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco), a Organização Mundial de Comércio (OMC), a Organização para Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) e, principalmente, o Banco Mundial (BM), que considerou a educação como instrumento para promover o crescimento econômico e amenizar a pobreza. Engrossa a lista, a Comissão
Econômica para América Latina e Caribe (Cepal), que mesmo não sendo uma instituição voltada mais especificamente para a política educacional, “passou a despontar como uma das principais fontes das ideias direcionadoras das políticas deste setor em todo o continente latino-americano e região caribenha.” (OLIVEIRA, 2006, p. 17).
Mas, como se deu essa atuação? Basicamente, podemos dizer que esses organismos fomentaram medidas destinadas a promover as reformas educacionais e estas foram “elaboradas sob a égide de políticas econômicas neoliberais e de uma forte crítica às funções dos Estados Nacionais e à lógica de gestão pública do modelo de desenvolvimento keynesiano; crítica essa decorrente da crise do processo de acumulação capitalista.” (KRAWCZYK, 2000, p. 1). Na síntese tecida por Minto (2006, p. 4), esse conjunto de medidas esteve pautado na:
1) focalização do gasto público no ensino básico, com ênfase no ensino fundamental; 2) descentralização do ensino fundamental, o que vem sendo operacionalizado através do processo de municipalização do ensino; 3) estímulo à privatização dos serviços educacionais e à criação de verdadeiras indústrias em torno das atividades educacionais; 4) ajuste da legislação educacional no sentido da desregulamentação dos métodos de gestão e das instituições educacionais, garantindo ao governo central maior controle e poder de intervenção sobre os níveis de ensino (via sistemas nacionais de avaliação e fixação de parâmetros curriculares nacionais, por exemplo), mas sem que ele mesmo participe diretamente da execução de tais serviços.
Em suma, importa destacar que a atuação dos referidos organismos internacionais ensejou o “aprimoramento” dos sistemas educacionais nacionais, tendo por objetivo último torná-los oportunos à competitividade econômica. Em causa estava a reorganização das políticas sociais, medida necessária para o desenvolvimento econômico, o que inclui, portanto, mudanças na educação. De acordo com Krawczyk (2000), tornaram-se alvos a organização e gestão dos sistemas educacionais e das escolas, as formas de financiamento, a organização do trabalho escolar e, de modo geral, a mudança de princípios e valores orientadores da educação escolar.
Como se sabe, um exemplo emblemático dessa investida foi a Conferência Mundial sobre Educação para Todos, realizada em Jomtien na Tailândia, em 1990, da qual resultou um documento de amplitude mundial na área da educação – a “Declaração de Jomtien” ou “Declaração Mundial sobre Educação Para Todos” – que abarcava definições da aprendizagem, metas e objetivos a serem atingidos pelos países na educação básica.
O Brasil, como um dos signatários da conferência e da declaração, cumpriu as disposições contidas no Documento e elaborou, em 1993, as diretrizes governamentais na área
educacional que foram expressas no “Plano Decenal de Educação para Todos” (1993-2003).19 Este plano brasileiro contemplou um “[...] conjunto de diretrizes de política em processo contínuo de atualização e negociação, cujo horizonte deverá coincidir com a reconstrução do sistema nacional de educação básica” (BRASIL, 1993, p. 15),20 servindo como referência para planos estaduais e municipais. Podemos dizer que a criação de instrumentos mais diretamente dirigidos ao cumprimento das metas do Plano Decenal ganhou lastro a partir de 1995, na vigência do governo de Fernando Henrique Cardoso, quando da reforma educacional inscrita na reforma do Estado brasileiro. Nesse sentido, destacam-se: a Emenda Constitucional n. 14/96, de 12 de setembro de 1996 (modificou os artigos 34, 208, 211 e 212 da Constituição Federal e deu nova redação ao art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias); Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996 (estabelece diretrizes e bases da educação nacional); e Lei n. 9.424, de 24 de dezembro de 1996 (instituiu o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, na forma prevista no art. 60, § 7º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias).
Conforme referido, tendo o Estado eleito como uma de suas principais incumbências a avaliação da qualidade da educação, o quadro de reformas também deu ênfase às iniciativas de avaliação em larga escala, naquela altura tornada mecanismo primeiro para a aferição e, por medidas de indução, para a promoção da qualidade almejada. O elemento central dessa fórmula serão os resultados de desempenho dos estudantes em testes padronizados, com controle centralizado pelo Estado, com vistas ao “monitoramento da qualidade”. Assim, ao tempo em que as políticas educacionais investem na descentralização como recurso de gestão, o Estado centraliza as funções de regulamentação, avaliação e monitoramento das escolas (LOCATELLI, 2002).
Nesse estágio, passam a ser organizados os sistemas nacionais de avaliação educacional, como ocorreu no Brasil. Esses sistemas, explica Sousa (2008, p. 82), “[...] são difundidos à sociedade como mecanismos voltados a subsidiar a elaboração de diagnósticos sobre a realidade educacional e a orientar a formulação de políticas visando à promoção da
19 Coube aos países a elaboração de Planos Decenais de Educação Para Todos.
20 Constituíram objetivos gerais para o desenvolvimento da educação básica, contidos no Plano: 1) satisfazer as
necessidades básicas de aprendizagem das crianças, jovens e adultos, provendo-lhes as competências fundamentais requeridas para a participação na vida econômica, social, política e cultural do país, especialmente as necessidades do mundo do trabalho; 2) universalizar, com equidade, as oportunidades de alcançar e manter níveis apropriados de aprendizagem e desenvolvimento; 3) ampliar os meios e o alcance da educação básica; 4) favorecer um ambiente adequado à aprendizagem; 5) fortalecer os espaços institucionais de acordos, parcerias e compromisso; 6) incrementar os recursos financeiros para manutenção e para investimentos na qualidade da educação básica, conferindo maior eficiência e equidade em sua distribuição e aplicação; 7) estabelecer canais mais amplos e qualificados de cooperação e intercâmbio educacional e cultural de caráter bilateral, multilateral e internacional. (BRASIL, 1993).
equidade e da melhoria da qualidade do ensino.” Além disso, mostram-se atualmente repercussões nas redes, na prática pedagógica, no currículo e no trabalho docente (ESQUINSANI, 2010).
Da Constituição Federal de 1988, passando por Medidas Provisórias, pela LDB de 1996, pelo Plano Nacional de Educação e por vários Decretos, efetiva-se a criação e a implantação do Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB), com o intuito de mensurar a qualidade da educação no Brasil. De acordo com Schneider e Rostirola (2013, p. 10), tal sistema obterá consolidação como política de Estado com a LDB, que afirmou a “prática da avaliação sistemática para aferir a qualidade de ensino.”
A formalização da criação do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (SAEB), que observou as medidas acordadas no âmbito do Plano Decenal de Educação para Todos sobre a melhoria da qualidade da educação básica, com equidade e eficiência, ocorreu ainda em 1994.21
No ano de 1995 houve modificações no sistema, as quais foram introduzidas nesse mesmo ano. As modificações foram, basicamente, as seguintes: avaliação de estudantes da 4ª e 8ª séries (não mais da 1ª, 3ª, 5ª e 7ª séries, à época avaliados em língua portuguesa, matemática e ciências, incluída redação aos estudantes da 5ª e 7ª séries)22; introdução de novas metodologias estatísticas, com vistas a ampliar os conhecimentos avaliados; introdução de uma escala nacional de proficiência; e inclusão dos alunos da 3ª série do ensino médio, inclusive, com amostra da rede privada (HORTA NETO, 2007).23
Em termos de áreas da avaliação, as de linguagem e matemática estiveram presentes em todos os ciclos, ainda que acompanhadas de outras áreas em algumas edições, vindo a tornarem-se exclusivas no período de 2001 a 2013.24 Para Fernandes e Gremaud (2009), o SAEB significou garantia de qualidade e confiabilidade das avaliações, tendo sido responsável por instaurar uma cultura de avaliação no Brasil, além de tornar possível
21 Foi formalizada pela Portaria n. 1.795, de 27 de dezembro de 1994. Nesta altura, já haviam sido realizados
dois ciclos de avaliação, um no ano de 1990 e outro em 1993.
22 O mesmo formato foi adotado em 1995, excluído o teste de ciências.
23 A ausência de descentralização do processo de avaliação, conforme firmava a Portaria de 1994, e a
terceirização do processo de avaliação foram alvos de muitas críticas (HORTA, 2007). Conforme comenta Freitas (2004), tratava-se de um período de centralização da avaliação/medida da educação básica, da regulação normativa então operada. No ciclo de avaliação de 1997 o Inep retoma a elaboração da avaliação.
24 Na primeira e segunda edições do SAEB, em 1990 e 1993, a participação foi de uma amostra de escolas
públicas de zona urbana que ofertavam as 1ª, 3ª, 5ª e 7ª séries do Ensino Fundamental. Os estudantes foram avaliados em Língua Portuguesa, Matemática e Ciências, sendo que os de 5ª e 7ª séries também foram avaliados em redação. Nas avaliações de 1997 e 1999, os estudantes matriculados nas 4ª e 8ª séries foram avaliados em Língua Portuguesa, Matemática e Ciências, e os estudantes de 3º ano do Ensino Médio em Língua Portuguesa, Matemática, Ciências, História e Geografia. Este mesmo formato foi adotado em 1995, porém sem o teste de Ciências, introduzido no ano de 2013, em caráter experimental, para estudantes do 9º ano do ensino fundamental e do 3º ano do ensino médio.
identificar as dificuldades que impactam a qualidade da educação no país. Todavia, prosseguem os autores, o Sistema “não respondia a todas as necessidades de informação, pois, dado seu caráter amostral, não apreendia toda a diversidade educacional do país.” (p. 10).
Situa-se, no âmbito das medidas corretivas a essa limitação, a introdução da Prova Brasil como uma avaliação censitária, por meio da qual fora aumentado o conteúdo de informações da avaliação e a possibilidade de os sistemas de ensino se verem nos resultados, pois passaram a ser amplamente divulgados. Ademais, outro importante passo foi dado com a decisão de “agregar à perspectiva de avaliação para o diagnóstico a noção de accountability” (FERNANDES; GRAMAUD, 2009, p. 10), delineando-se um programa de “accountability fraca” no ensino fundamental, seja por rede, seja por escola. No ensino médio – cuja avaliação é amostral – a base do sistema de accountability é a Prova Brasil/SAEB, havendo também a figura do Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM), a quem os autores atribuem a condição de instrumento de diagnóstico e de accountability.
Com a divisão do SAEB, em 2005, em dois processos avaliativos – Avaliação Nacional da Educação Básica (ANEB) e Avaliação Nacional do Rendimento Escolar (Anresc) ou Prova Brasil – a Prova Brasil passou a ser realizada com estudantes do 4ª e 8ª séries do ensino fundamental regular, de forma censitária de avaliação, possibilitando o cálculo de indicadores de desempenho e, com eles, de índices por escola, ingrediente que responde a uma política de accountability aos moldes então estimados pelo Estado brasileiro.25
A metodologia utilizada na Anresc, no 8º ciclo do SAEB, foi similar à utilizada na avaliação amostral (ANEB), com testes de língua portuguesa e matemática, voltados, respectivamente, à leitura e à resolução de problemas. Todos os alunos que participam da ANEB e da Anresc (Prova Brasil) são submetidos aos mesmos instrumentos na avaliação (provas e questionários socioeconômicos).26
O ano de 2007 demarcou a criação, pelo Governo Federal, do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), um conjunto de políticas econômicas, planejadas para quatro anos, a fim de acelerar o crescimento econômico do Brasil. Na esteira desse movimento, o Ministério da Educação (MEC) buscou implantar o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), lançado concomitantemente ao Decreto n. 6.094, de 24 de abril de 2007, que instituiu o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, também criou o Índice de Desenvolvimento da
25 Os estudantes que participam da ANEB e da Anresc são submetidos aos mesmos instrumentos na avaliação,
quais sejam, provas e questionários socioeconômicos.
26 Em 2013 a Avaliação Nacional da Alfabetização (ANA) passou a fazer parte do SAEB. Todavia, enquanto a
ANEB e da Anresc são realizadas a cada dois anos, a ANA é aplicada anualmente a crianças que se encontram no ciclo de alfabetização em escolas públicas.
Educação Básica (IDEB),27 tido como uma das primeiras iniciativas brasileiras para medir a qualidade do aprendizado e mobilizar o estabelecimento de metas para a melhoria do ensino. De acordo com Schneider e Nardi (2013, p. 37), a “qualidade passou a ser o carro-chefe do Plano de Metas instituído pelo MEC sendo expresso pelo PDE.” Conforme apontado, ali estavam assentados os objetivos de accountability que seriam dinamizados no âmbito das políticas educacionais.
Assim, cada ente da federação – município, estado e Distrito Federal – foi chamado a aderir ao Plano por meio de termo de adesão. De acordo com o art. 5º do Decreto, a adesão implicava “[...] a assunção da responsabilidade de promover a melhoria da qualidade da educação básica em sua esfera de competência, expressa pelo cumprimento de meta de evolução do Ideb [...]”
Localizado o IDEB, que resulta do produto entre o indicador de desempenho (N) e o indicador de rendimento (P) (Ideb = N x P)28, tendo à frente o pressuposto da produção de
resultados educacionais, há um sistema de metas bianuais a serem observadas pelas escolas e redes, as quais cobrem o período até 2021, contado a partir do ano de 2007. Conforme registram Schneider e Nardi (2014, p. 22), a dinâmica que congrega essa metodologia evidencia que uma realidade em que:
O Estado procede à avaliação das escolas e sistemas de ensino de acordo com os critérios de composição do Ideb e informa os resultados à comunidade em geral por meio de mecanismos da mass media que, prontamente, se incumbe de promover o ranking das escolas e sistemas de ensino. Fica o compromisso de a escola, de modo particular, realizar a justificação mediante mecanismos que ela mesma implementa seguindo suas condições idiossincráticas.
As críticas que rondam esse mecanismo de avaliação, classificação e impulso à produção de resultados passíveis de mensuração têm mostrado justamente o contraste entre essa produção e objetivos pedagógicos, há muito, caros a educadores e defensores de uma escola pública com qualidade para todos. Se, de um lado, “a Prova Brasil, o Ideb e o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação formam um sistema de accountability compatível com o federalismo existente no País” (FERNANDES, 2009, p. 109), por outro, diferente de se estar enfocando uma cultura de avaliação, o que temos, segundo Freitas (2013), é o enaltecimento de uma cultura da auditoria por meio de determinado modelo de accountability,
27 Oficialmente, o decreto dispôs sobre a implementação do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação,
pela União, em regime de colaboração com municípios, Distrito Federal e estados, com a participação da comunidade, visando à mobilização social pela melhoria da qualidade da educação básica.
28 O indicador de desempenho (N) compreende a pontuação média dos estudantes nas avaliações externas
padronizadas ao final de determinada etapa da educação básica, e o indicador de rendimento (P) à taxa média de aprovação (P) dos estudantes da mesma etapa.
em voga nas atuais políticas educacionais, e que filiado à lógica administrativa gerencial, insta a competição. Neste sentido, o modelo de prestação de contas corrente tem a publicização de resultados das avaliações (desempenho dos estudantes) pelo Estado e pela mídia como sua mais forte característica, por meio do qual a escola e seus professores são chamados a justificar e, principalmente, adotar medidas corretivas para entrar no “caminho do sucesso”, da produção de resultados parametrizados pelo Estado.
De acordo com Esquinsani (2010, p. 132), fica evidente que o poder público mantém o trabalho docente na direção de uma avaliação performática, privilegiando a racionalização do trabalho com ênfase nos resultados, ou seja, “o Estado avaliador legitima o controle social sobre o trabalho docente”, por meio da aferição de resultados. De acordo com a autora, os processos avaliativos em larga portam uma concepção de avaliação padronizada que tem como objetivo contabilizar o rendimento dos alunos por meio de indicadores quantitativos.