2 INSTRUMENTOS PARA A CONSTRUÇÃO DE CIDADES DEMOCRÁTICAS E
2.2 O CONSELHO DAS CIDADES E O MINISTÉRIO DAS CIDADES
2.2.1 O Ministério das Cidades
Quando decidi convocar a sociedade para debater o Plano Plurianual, foi por acreditar com muita convicção que o povo brasileiro quer construir um futuro melhor. E quer começar já a construção desse novo País", disse o presidente, dirigindo-se aos mais de 200 representantes de 81 organizações do Estado do Amazonas inscritas para o Fórum.
(...)
Orgulho, por ser o primeiro presidente da República, em toda a nossa História, que decidiu compartilhar com a sociedade brasileira a responsabilidade pelo planejamento e pela construção do País que nós queremos.
Estou orgulhoso também porque sei que vocês, representantes das organizações sociais mais diversas, compreendem a importância desse desafio e a grandeza da tarefa que temos daqui para frente.
(...)
Principalmente porque sei que a sociedade brasileira, por meio de suas mais diversas organizações representativas - da cidade e do campo, de trabalhadores e de empresários, dos movimentos sociais, do meio-ambiente, representantes, enfim, de toda a riqueza humana que é o nosso Brasil - a sociedade está assumindo, neste momento, junto com o governo, a co-responsabilidade pela construção de um Brasil de todos´.94
(Lula, Presidente da República Federativa do Brasil à época)
Nesse contexto político/legislativo em que se defende a mudança de paradigma na participação social no Brasil, vale destacar a criação de um conselho cuja importância nacional até hoje se manifesta, o Conselho das Cidades, e o Ministério ao qual está ligado, cuja criação ocorreu no bojo do mesmo processo político.
O Ministério das Cidades, criado em 2003, no governo do presidente Lula, representou mais um importante avanço dos movimentos que lutavam pela reforma urbana, pois consolidou a integração de políticas que eram tratadas de forma separada, desarticulada:
94Mensagem do então presidente, Luis Inácio Lula da Silva, na abertura do primeiro Fórum da Participação
Social sobre o Plano Plurianual / PPA 2004-2007. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/secgeral/noticias/noticia2.htm>. Acesso em: 30 abr. 2012.
A criação do Ministério das Cidades constituiu um fato inovador nas políticas urbanas, na medida em que superou o recorte setorial da habitação, do saneamento e dos transportes (mobilidade) e trânsito para integrá-los levando em consideração o uso e a ocupação do solo.
A estrutura do MCidades constitui hoje um paradigma, não só em território brasileiro, mas como em toda a América Latina. O movimento social formado por profissionais, lideranças sindicais e sociais, ONGs, intelectuais, pesquisadores e professores universitários foi fundamental para a criação do Ministério das Cidades. Esse movimento alcançou várias conquistas nos últimos 15 anos tais como a inserção inédita da questão urbana na Constituição federal de 1988, a lei federal Estatuto da Cidade, de 2.001, e a Medida Provisória 2.220, também de 2.001. Outro aspecto fundamental de sua criação está na busca da definição de uma política nacional de desenvolvimento urbano em consonância com os demais entes federativos (município e estado), demais poderes do Estado (legislativo e judiciário) além da participação da sociedade visando à coordenação e a integração dos investimentos eações nas cidades do Brasil dirigidos à diminuição da desigualdade social e à sustentabilidade ambiental.95
A função primária, portanto, deste ministério era consolidar a articulação entre as políticas necessárias à adequada habitação, unificando o que antes estava segmentado, a fim de qualificar a disputa pela questão urbana.
2.2.2 O Conselho das Cidades
Em 2003, no mesmo ano de sua criação, o Ministério das Cidades promoveu a I Conferência Nacional das Cidades96, processo que deu origem ao Conselho Nacional das Cidades, que
Foi criado durante o governo Lula em estreita articulação com a Conferência das Cidades. É possível afirmar que, em termos de concepção da política participativa, a área de políticas urbanas é uma das que melhor se estruturou no governo Lula, tendo claro um processo de priorização de demandas que surgiram nas duas Conferências das Cidades.
(...)
O principal avanço na área das cidades foi a estruturação de um sistema de participação nas políticas urbanas. Essa estrutura organiza as políticas urbanas mos três níveis de governo e poderá ser utilizada para a implantação de políticas de redução da desigualdade urbana.97
95Texto extraído do sítio eletrônico do Ministério das Cidades, disponível em
<http://www.cidades.gov.br/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=55&Itemid=90>. Acesso em: 5 mai. 2012.
96Durante o governo do ex-presidente Lula foram realizadas três Conferências Nacionais das Cidades, nos anos
de 2003, 2005 e 2007.
A realização da conferência e a consequente criação do conselho deu ensejo a um momento de euforia participativa sobre a questão urbana, permitindo que os atores que, historicamente trabalharam esta questão, pudessem, finalmente, ter um espaço institucionalizado para focalizar suas demandas e lançar suas contribuições.
Em princípio havia sido criado o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, com base no inciso I, do artigo 43 do Estatuto da Cidade e nos artigos 10 a 14 da Medida Provisória nº 2.220/2001, que o vinculava à Presidência da República. Contudo, em 2003, Lei nº 10.683 criou o Conselho das Cidades e sua competência foi transferida para o Ministério das Cidades, conforme incisos X, do artigo 31 e VIII do artigo 33, respectivamente. Hoje é o Decreto nº 5.790 de 2006 que dispõe sobre o funcionamento do Conselho das Cidades.
Dentre seus objetivos, como previsto no artigo 3º Decreto, está o acompanhamento da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, a propositura de propostas legislativas sobre o tema, contribuir para a cooperação e gestão articulada entre os entes federativos, criar e articular mecanismos de diálogo entre os programas do governo federal, organizar a Conferência Nacional das Cidades. Cabe também ao Conselho emitir recomendações sobre a aplicação da Lei nº 10.257/2001, o Estatuto da Cidade.
O Conselho das Cidades é órgão consultivo e deliberativo, composto por 88 membros, sendo 71 da Sociedade Civil e 17 do Poder Público. Sua criação demonstra o comprometimento com a mudança de paradigma naquele momento: era importante chamar a Sociedade Civil para construir juntos, soluções para as cidades.
A criação de uma estrutura institucional na área de política urbana já sinaliza a intenção do governo de enfrentar a questão urbana num espaço institucional próprio para a expressão e a intervenção articulada de ações, agora constituído em um Ministério específico. Além disso, a gestão dessa política se propõe a ser feita de forma democrático-participativa, incorporando atores sociais com longa trajetória no movimento de reforma urbana, presente na esfera pública brasileira desde os anos de 1980, cuja principal expressão é o Fórum Nacional de Reforma Urbana (FNRU), com participação expressiva desde a Constituição até a própria criação do Ministério das Cidades.98
A gestão democrática das cidades, diretriz constante do Estatuto das Cidades, foi um dos princípios aprovados na I Conferência Nacional das Cidades:
98SCHETTINI, Eleonora; PINHEIRO, Marcia. Conselhos Nacionais: condicionantes políticos e efetividade
social. In: AVRITZER, Leonardo. Experiências nacionais de participação social. São Paulo: Cortez, 2009. p. 152.
Garantia da participação da população e dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos e projetos de desenvolvimento urbano e diretrizes e orientação que garantem que os investimentos públicos sejam aplicados no enfrentamento das desigualdades sociais e territoriais.
Assim, papel central do Conselho das Cidades é zelar para que a participação popular seja sempre garantida no debate da construção da política urbana, tal como previsto na Resolução nº 25/2005, que trata da forma de organização do processo participativo, bem como a Resolução nº 34/2005, que especifica o conteúdo mínimo previsto no Plano Diretor.