ZEIS ± DEFINIÇÃO, CONCEITO E REGULAMENTAÇÃO

O zoneamento de uso e ocupação do solo, por muitas vezes, é utilizado como forma de efetivar o planejamento da cidade. Porém, nem sempre este planejamento agrega os diversos elementos que compõem a cidade, pelo contrário, caracteriza-se muitas vezes pela segregação, distanciando as diferenças ao invés de aproximá-las, fato que não contribui para a formação de uma cidade plural, rica em diversidade, mas fomenta a separação, a criação de bairros exclusivos e o afastamento da população de baixa renda dos grandes centros.

Todo esse movimento caminha de encontro ao que se propõem as novas diretrizes do Direito Urbanístico, bem calcadas no Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257/01, tais como a promoção das funções sociais da cidade, que devem zelar pelo respeito à diversidade, e à conformação de uma cidade plural.

Como forma de garantir o respeito aos usos de algumas ocupações já consolidadas ou então reservar à população de baixa renda espaço em área já provida de infraestrutura, é que surgem as ZEIS, visando efetivar um planejamento inclusivo a partir de realidades já consolidadas nas cidades.

A previsão legal das ZEIS ocorre a partir de uma análise da realidade que identifica a necessidade de respeito às ocupações consolidadas, com seus usos e costumes próprios, visando à promoção da garantia dos direitos desses moradores, aliada à necessidade de formalização de sua integração à cidade legal, para que assim o Poder Público dedique atenção a essas áreas, buscando a melhoria da qualidade de vida dessa população.

O reconhecimento das ZEIS, então, é o reconhecimento do respeito à diversidade de ocupação, refletindo algumas das dimensões do direito à cidade.115 _{É o reconhecimento do}

direito e do convívio com a diferença. E para que esta diferença seja contemplada, o território das ZEIS passa a ter regras diferenciadas no que se refere ao uso e ocupação do solo, neste HVSDoR DV QRUPDV WrP PDLV IOH[LELOLGDGH FRPR GHILQH %HWkQLD $OIRQVLQ ³$ iUHD JUDYDGD como ZEIS torna-se uma espécie de zona liberada das regras formais de uso e ocupação do solo, a não ser esta macrodiretriz que lhe grava como destinada à moradia de interesse VRFLDO´.116

Ou seja, a formalidade que vincula, exclusivamente, o uso das ZEIS, é a destinação para habitação social. Os limites e formas que a ocupação irregular deverá tomar para que se torne regular, estas sim podem ficar livres das amarras formais e legais exigidas para habitações comuns.

Antes da regulamentação das ZEIS, os assentamentos irregulares, em razão de não estarem previstos na legislação e tampouco haver previsão para que se realizasse sua regularização, estavam à margem da cidade legal. E essa ausência de reconhecimento formal legitimava, sobretudo, a redução da garantia de direitos dos moradores dessas áreas.

Assim, a previsão de incorporação dessas zonas à cidade formal e seu reconhecimento no ordenamento da cidade, visando à garantia de direitos da população local, bem como a manutenção de seus costumes locais, é forma louvável de combate à segregação socioespacial que a própria legislação por muito tempo insistiu em manter.117

Isto ocorre porque as ZEIS são um reconhecimento do uso que já é destinado ao local, independentemente da região onde se localiza. Portanto, seja ou não área ou terreno com alto valor de mercado, a área poderá ser reconhecida como ZEIS e então, passará a conviver com a

115_{Para a Carta Mundial do Direito à CLGDGHVmRSULQFtSLRVEDOL]DGRUHVGHVVHGLUHLWR³*HVWmRGHPRFUiWLFDGD}

cidade 2. Função social da cidade 3. Função social da propriedade 4. Exercício pleno da cidadania 5. Igualdade, não discriminação 6. Proteção especial de grupos e pessoas vulneráveis 7. Compromisso social do VHWRU SULYDGR  ,PSXOVR j HFRQRPLD VROLGiULD H D SROtWLFDV LPSRVLWLYDV H SURJUHVVLYDV´ $ &DUWD p XP documento firmado por diversos fóruns, movimentos sociais, redes, e associações de vários países visando o estabelecimento de compromissos entre eles para a construção de cidades mais democráticas, em que as

pessoas possam viver com dignidade. Disponível em: <http://www.polis.org.br/artigo_interno.asp?codigo=12>. Acesso em: 2 out. 2011.

116_{ALFONSIN, Betânia de Moraes. Políticas de regularização fundiária: justificação, impactos e}

sustentabilidade. In: FERNANDES, Edésio. (Org.). Direito Urbanístico e Política Urbana no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. p. 221

117_{Raquel Rolnik, ao narrar o surgimento do bairro residencial exclusivo, bem como relacionar a produção legal}

com a exclusão social, explicita bem como a legislação contribui para a produção da ilegalidade formal da cidade (ROLNIK, R. Para além da lei: legislação urbanística e cidadania (São Paulo 1886-1936). In: SOUZA, Maria Adélia A.; LINS, Sonia C.; SANTOS, Maria do Pilar C.; SANTOS, Murilo da Costa. (Orgs.). Metrópole e globalização. Conhecendo a cidade de São Paulo. São Paulo: CEDESP, 1999).

os componentes da cidade que circundam o local, reduzindo a segregação socioespacial. De acordo com a professora Daniela Libório, a instituição das ZEIS é uma forma de se alcançar o princípio da igualdade, pois o discrímen estabelecido com a criação da diferenciação de uma coletividade a partir de parâmetros urbanísticos específicos, busca viabilizar materialmente certa categoria de cidadãos a realizarem seus direitos como cidadãos urbanos.118

O reconhecimento das ocupações informais pela legislação como áreas que devem prioritariamente ser destinadas à regularização fundiária à população de baixa renda é um avanço, que objetiva incluir a cidade informal à cidade formal, fato que traz benefícios tanto à população envolvida quanto ao próprio Poder Público, conforme objetivos das ZEIS, SUHYLVWRVQR³(VWDWXWRGD&LGDGH± JXLDSDUDLPSOHPHQWDomRSHORVPXQLFtSLRVHFLGDGmRV´119_:

- Permitir a inclusão de parcelas da população que foram marginalizadas da cidade, por não terem tido possibilidades de ocupação do solo urbano dentro das regras legais;

- permitir a introdução de serviços e infraestrutura urbana nos locais aonde eles antes não chegavam, melhorando as condições de vida da população;

- regular o conjunto do mercado de terras urbanas, pois se reduzindo as diferenças de qualidade entre os diferentes padrões de ocupação, reduz-se também as diferenças de preços entre elas;

- introduzir mecanismos de participação direta dos moradores no processo de definição dos investimentos públicos em urbanização para consolidar os assentamentos;

- aumentar a arrecadação do município, pois as áreas regularizadas passam a poder pagar impostos e taxas ± vistas nesse caso muitas vezes com bons olhos pela população, pois os serviços e infraestrutura deixam de ser encarados como favores, e passam a ser obrigações do Poder Público;

- aumentar a oferta de terras para os mercados urbanos de baixa renda.

Além do aumento da arrecadação do Município, que traz benefício direto ao Poder Público, todos os demais objetivos das ZEIS acima listados trazem melhorias, ainda que indiretas, a toda coletividade e à Administração Pública. A introdução de serviços e de infraestrutura traz em seu bojo a melhora de vida da comunidade, que deixará de ver essas garantias como favores, e passará a ser tratada como sujeito de direitos. Este fato está em total consonância com o princípio do interesse público, uma vez que a relação entre população e agente público é trilhada pelos caminhos da impessoalidade e da legalidade, e não mais como forma de criar favorecimento indevido a determinado grupo em troca de apoio político.

118_{DI SARNO, Daniela Campos Libório. O princípio da igualdade e o Direito Urbanístico. In: MAIA, Thiago.}

(Org.). Princípios de Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2012. p. 148-156.

119_{ROLNIK, Raquel; SAULE JÚNIOR, Nelson. (Coords.). Estatuto da Cidade: guia para implementação pelos}

A previsão legal das ZEIS merece destaque, sobretudo, no que diz respeito à produção e elaboração normativa, já que ocorreu a partir da constatação de uma situação concreta, de que os moradores de assentamentos irregulares têm seus direitos limitados em razão de habitarem terrenos que estão à margem do que prevê a Lei nº 6.766/79, a Lei de Parcelamento do Solo.

Até então a legislação urbana, que poderia ser considerada como um instrumento de produção e de manutenção da desigualdade120_{, pode passar a ser vista como instrumento}

participativo, incitando a população residente nas moradias precárias a utilizá-lo em seu benefício.

Pode-se dizer que o estabelecimento das ZEIS parte da situação concreta para a produção legal, diversamente do que ocorre na maioria das situações, em que a o caso concreto é que deve se adaptar à previsão legal. Esse grande avanço será tratado adiante.

Inicialmente prevista na Lei nº 6.766/1979, a Lei de Parcelamento do Solo, foi apenas em 2001, com o Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257/2001, que a previsão das ZEIS toma a dimensão de sua importância e, no mesmo espírito democrático em que foi promulgada a Constituição de 1988, passa a ser vista como instrumento de realização de justiça social.

O Estatuto da Cidade apenas prevê a ZEIS como instrumento da política urbana, em sua alínea f, inciso V, artigo 4º. Já no inciso XIV do artigo 2º prevê o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo, cuja delimitação deve estar contida no Plano Diretor, assim afirma o professor Saule Júnior:

O Plano Diretor (...) deve delimitar as áreas urbanas que sejam passíveis da aplicação do usucapião urbano e da concessão de uso especial para fins de moradia,

como Zonas Especiais de Interesse Social ± ZEIS, com o objetivo de atender à

diretriz da política urbana prevista no artigo 2º, inciso XIV, da regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas pela população de baixa renda, mediante o estabelecimento de normas especiais de uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais.121

Contudo, a regulamentação da ZEIS, ocorreu só recentemente pela Lei nº 11.977/2009, em seu artigo 47, inciso V. A definição trazida por essa lei reforça o conceito de respeito à ocupação já consolidada, ao prever a sujeição a regras específicas de parcelamento, uso e ocupação do solo:

120_{ROLNIK, Raquel; SAULE JÚNIOR, Nelson. (Coords.). Estatuto da Cidade: guia para implementação pelos}

municípios e cidadãos. São Paulo: Instituto Pólis e Caixa Econômica Federal, 2001. p. 22.

121_{SAULE JÚNIOR, Nelson. A proteção jurídica da moradia nos assentamentos irregulares. Porto Alegre:}

V ± Zona Especial de Interesse Social - ZEIS: parcela de área urbana instituída pelo Plano Diretor ou definida por outra lei municipal, destinada predominantemente à moradia de população de baixa renda e sujeita a regras específicas de parcelamento, uso e ocupação do solo.

Assim, a nova previsão legal reforça a possibilidade de que as ZEIS estejam previstas tanto no Plano Diretor quanto em legislação municipal, que sejam destinadas à população de baixa renda e que a aplicação legal naquela área tenha regulamentação extraordinária, a fim de viabilizar a regularização fundiária.

Em São Paulo, cidade foco deste estudo, a ZEIS é incorporada pela Lei nº 13.430/2002, ou seja, o Plano Diretor Estratégico, é regulamentada pela lei nº 13.885/2004, a LUOS, e também prevista nos Planos Regionais Estratégicos.

Para o professor Saule Júnior122_{, as ZEIS devem ser aplicadas pelos Municípios para}

atender a dois objetivos da política habitacional:

O primeiro diz respeito a atender às diretrizes da política urbana, prevista no inciso XIV e XV do Estatuto da Cidade, da regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda e da simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias.

O segundo objetivo refere-se à ampliação da oferta de moradia adequada para a população de baixa renda, em regiões da cidade dotadas de infraestrutura e equipamentos urbanos, ao determinar o uso de áreas urbanas não utilizadas, não edificadas e subutilizadas para a execução de habitação de interesse social.

Esses dois objetivos são de suma importância, pois em geral a ocupação irregular ocorre em bairros afastados, desprovidos de infraestrutura mínima necessária a se permitir viver com dignidade. E a possibilidade de que as famílias de baixa renda habitem áreas onde já estão instalados os equipamentos, está em conformidade com o conceito de direito à cidade. O Plano Diretor, que é o instrumento de planejamento urbano municipal, deve conter a delimitação e localização das ZEIS, e para que isto ocorra é fundamental que o seu processo de constituição seja participativo, como já bem ressalvado anteriormente.

122_{SAULE JÚNIOR, Nelson. A proteção jurídica da moradia nos assentamentos irregulares. Porto Alegre:}