2. O CONSELHO DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE DO
2.3 O destaque das esferas locais de decisão e poder
O sistema federativo sob o qual está organizado o Estado brasileiro tem como característica fundamental a divisão de competências entre os diversos entes federados.
Daí a União, os Estados, o Distrito Federal e o Município gozarem de atribuições próprias — ainda que por vezes comuns ou concorrentes — e serem regidos pelos princípios existenciais básicos da autonomia, autogoverno e descentralização.
Referidos princípios, por sua vez, se desdobram em outros, de configuração das decisões políticas: federalismo, participação e subsidiariedade.190
O desiderato da descentralização, assim como a subsidiariedade, relacionam-se mais diretamente com os municípios, entes mais próximos — e portanto acessíveis — à população.
A Constituição Federal de 1988 dispensou grande destaque a essa esfera até então bastante negligenciada, especificamente quanto à sua autonomia e à extensão de seu âmbito de atuação.191
189 Entendido aqui, conforme lição de Gohn, nos seguintes termos: “Nos anos 90 do século XX o poder local passou a ser visto, de um lado, como sede político-administrativa do governo municipal, e mais especificamente, de suas sedes urbanas — as cidades; e de outro, como dinamizador das mudanças sociais por meio das novas formas de participação e organização popular.” (GOHN, 2004, p. 63).
190 Já abordada, com mais detalhes, anteriormente.
191 Realmente, permanecia até pouco tempo atrás alguma discussão acerca de seu status de ente federativo, conforme retrata Oliveira: “Há, na doutrina, duas posições claras em relação ao município a ser considerado entidade da federação. De um lado, considera-se que o município não pode ser entidade da federação, fundado em argumentos relativos ao princípio federativo, tal como é reconhecido em seus traços históricos principais, como existência de um Senado que representa as entidades que compõem a federação, possibilidade de propor emendas à Constituição da República, possibilidade de submissão ao controle concentrado de constitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal, possibilidade de autonomia plena e existência de Poder Judiciário e Tribunal de Contas próprios. Os autores nessa linha são José Nilo de Castro, Elton Krause e José Afonso da Silva. De outro lado, o município é considerado entidade da federação com fundamento na própria Constituição de 1988, que afirma textualmente tal condição em seu artigo 18, bem como na idéia de que federalismo não é um conceito rígido e que cada ordenamento jurídico lhe dá as características convenientes. Daí, argumenta-se, em contrário, que a existência de Senado, submissão ao controle concentrado do Supremo Tribunal Federal e a possibilidade de propor ementas à Constituição não são necessárias à federação, mas são características que podem ou não ser adotadas em relação aos municípios. Em relação à autonomia municipal, esta foi assegurada, ainda que haja necessidade de legislação estadual para sua criação, pois veja-se que os Estados também não podem ser criados sem interferência de lei federal. E se a existência de tribunal de Contas não é característica histórica inerente ao conceito de federação, veja-se que quanto ao Poder Judiciário, até pouco tempo na União não havia uma justiça federal e que por longo período os municípios tiveram atribuições judiciárias, o que em nada interferiu na caracterização das entidades da federação.” (OLIVEIRA, 2005, 48-49).
Atualmente se detecta mesmo uma tendência de “municipalização” da atividade estatal, ou “movimento municipalista”, expressamente consagrada no artigo 88 do Estatuto da Criança e do Adolescente e decorrente da própria noção de subsidiariedade.192
A subsidiariedade outorga posição de destaque aos entes menores, o que explica, inclusive, a adoção, tanto pela Constituição Federal193 quanto pelo Estatuto da Criança e do Adolescente,194 de uma estrutura descentralizada e nacionalmente pulverizada.
Voltemos aos princípios existenciais, sob a perspectiva municipal.
No que tange à autonomia: “O teor da autonomia municipal e os traços do federalismo integram o chamado regime jurídico municipal, que deve, no mínimo, tratar de questões como: princípios informadores, estrutura das autoridades municipais com governo próprio, regime de eleições, competências e regime financeiro com fontes próprias.” (OLIVEIRA, 2005, p. 46)
Quanto ao autogoverno, corresponde à possibilidade de eleição, à livre estruturação e escolha de seus representantes, sem ingerências externas quaisquer.
A descentralização, finalmente, liga-se ao modo de distribuição de competências, à forma organizacional voltada à obtenção dos melhores resultados.
Na lição de Oliveira, “o sistema constitucional brasileiro atual adotou a descentralização como a forma de tornar as tarefas estatais melhor realizadas, baseando-se na distribuição de tais tarefas” (OLIVEIRA, 2005, p. 54).
Segundo dispõe o artigo 30, I, II e V, da nossa Carta, aos municípios compete: a) legislar sobre assuntos de interesse local; b) suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; c) organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o transporte coletivo, que tem caráter essencial.
A distribuição constitucional de competências vincula portanto a esfera municipal aos interesses locais,195 às peculiaridades próprias de sua população e às suas necessidades.
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“A Constituição de 1988 é marcada pelo ‘movimento municipalista’ que obteve êxito ao incluir vários dispositivos que pudessem referir um regime municipal autônomo e tanto é assim que o município tem seu regime estipulado em capítulo próprio (Cap. IV, Título III), em que se dispõe, por exemplo, sobre as competências municipais, com relevância especial para o interesse local. [...] No regime municipal da Constituição de 1988, a inovação principal é de que há eleições em todos os municípios, sem as restrições constitucionais anteriores, com elaboração de suas próprias leis orgânicas, sendo que as competências foram aumentadas e os controles de gestão ficaram mais rígidos. [...] A municipalização, portanto, tem esse viés de distribuição das tarefas do município, como entidade autônoma, num sentido jurídico constitucional e num sentido político.” (OLIVEIRA, 2005, p. 47-53).
193 Artigo 204, I e II. 194 Artigo 88.
Estabelecidos esses pontos, não cabe a conclusão — um tanto apressada — de que a competência municipal seria residual, traduzida, exclusivamente, nos assuntos dos quais as esferas mais abrangentes não tivessem condições de cuidar.
Tal entendimento não se coaduna com a essência da subsidiariedade, determinante de cenário diametralmente oposto: em toda e qualquer circunstância em que seja viável ao município agir, não haverá que se falar em atuação estatal ou federal.196
E a subsidiariedade, da mesma forma que a descentralização, não se direciona exclusivamente às esferas federativas, aos entes federados; vai mais além, assumindo uma faceta política, intimamente ligada à ideia de participação.
[...] na evolução do princípio, tratou-se de aplicá-lo na relação entre comunidades e a organização estatal. O princípio passou a ter uma conotação política. A relação, então entre comunidade maior e menor poderia ser exemplificada por meio das relações entre associações na comunidade e os órgãos estatais.
[...] a subsidiariedade facilita a participação da comunidade nas decisões, pois aquilo que a própria comunidade puder realizar ficará a seu cargo. Portanto, é princípio relacionado diretamente à participação política. Por essa razão é preciso que os municípios, já no exercício prático da
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Concordamos, no que tange à delimitação sobre o que se entende por interesse local, com a lição de Liberati e Cyrino: “[...] entendemos que a expressão interesse local em nenhum momento quer se referir ao interesse exclusiva do Município, não havendo antinomia entre interesses locais e interesse gerais. Esse também é o pensamento de Cretella Junior, que afirma que ‘o traço que torna diferente o interesse local do interesse geral é a predominância, jamais a exclusividade.’” (LIBERATI; CYRINO, 2003, p. 76). Ainda com relação a esse ponto, vale trazer à baila o denominado critério das escalas, também referido pelos autores, e segundo a qual haveria diversas escalas determinantes da atribuição de funções nos diversos níveis federativos, especificamente no que tange à infância e adolescência: (i) escala do poder político, determinante da competência municipal para edição da legislação supletiva à legislação estadual e federal; (ii) escala geográfica, pela qual caberia ao município a manutenção de instituições e programas de âmbito local; (iii) escala financeira, que fixa aos municípios a competência para complementar os recursos federais e estaduais, além de mobilizar outras fontes; (iv) escala técnica, que atribui-lhes o dever de providenciar assistência técnica, dentro de suas possibilidades, a entidades não governamentais; (v) escala econômica, relacionada à viabilidade de alguns serviços de natureza predominantemente econômica. (LIBERATI; CYRINO, p. 79) 196 “O município é o local em que pessoas se inserem na vida do Estado e onde há essa aproximação maior com a organização estatal, percebendo-se maior confiança das pessoas, como demonstrado em pesquisa em que 55% das pessoas apontaram a prefeitura como instituição de governo de maior importância, sendo a seguir o governo federal com 26% e o governo estadual com 15% [...]. [...] o sentido geral do princípio passou a ser formulado como: aquilo que a entidade menor puder fazer bem, ela deve fazer; se não puder fazê-lo, aí a entidade maior fará. [...] Tendo em vista tal formulação, a subsidiariedade exige um juízo em relação a esse ‘fazer’. A expressão deve ser relativamente flexível, pois deve-se examinar a questão de fato em cada caso, de acordo com as variáveis históricas relativas à possibilidade de consecução de cada esfera. [...] Em outras palavras, a subsidiariedade significa que deve haver uma limitação relativa ao exercício das macro comunidades, em favor da comunidades intermediárias ou menores, de acordo com a aptidão destas para realizar melhor as tarefas, em virtude da proximidade com as necessidades. A proximidade da necessidade do ‘fazer’ é que determina que o mais próximo fará o julgamento sobre a possibilidade de ‘fazer’. Com a evolução do princípio da subsidiariedade, este relaciona-se com o federalismo, por tratar-se de organização de relações entre várias esferas ou comunidades estatais. Assim, no caso brasileiro, em que há três esferas de federação, considera-se o município como comunidade menor em relação ao Estado-membro e à União, e comunidade menor o Estado-membro em relação à União, que será sempre a comunidade maior.” (OLIVEIRA, 2005, p. 44-60).
subsidiariedade, devem criar, por legislação municipal, mecanismos jurídico-políticos que estimulem a participação da comunidade no debate das questões públicas para determinar o interesse local de acordo com as peculiaridades de cada município.
[...] Em síntese, a subsidiariedade é princípio aplicável à atual realidade municipal brasileira, significando que tudo que comunidade local puder realizar por si, deve lhe caber, exceto se for imprescindível a intervenção do município, cuja ação sempre será preferencial em relação à intervenção do Estado-membro e da União. A adoção desse princípio leva, necessariamente, ao estimulo à participação da comunidade municipal nos assuntos públicos locais e na definição do interesse local. (OLIVEIRA, 2005, p. 59-63).
Isso porque o município já não pode ser visto como a menor esfera por meio da qual é dado ao cidadão participar ativa e politicamente.
Devemos levar em conta outras instâncias, ainda menores e mais fortemente vinculadas à comunidade,197 com a qual se relacionam:
[...] na formulação atual do princípio, no que tange ao municipalismo, há duas relações evidentes: a preferência para a ação da comunidade local em relação à do município e preferência da ação do município em relação às ações das demais entidades da federação. A comunidade menor é, no primeiro caso, a própria comunidade local, e, no segundo, o município, que estão mais próximos das necessidades que estão a ensejar alguma ação. [...] A subsidiariedade apresenta limites às ações estatais, de modo que não pode haver ingerência indevida do Estado na vida dos particulares ou das outras entidades da federação, nos municípios. O papel da comunidade maior — do município em relação à comunidade local ou das demais entidades da federação em relação aos municípios — é sempre de promover, coordenar, estimular e auxiliar e não substituir-se nas ações que não lhes são próprias (OLIVEIRA, 2005, p. 60-61).
Registremos, ainda, lição de Moreira Neto, que nesse particular se refere às denominadas “entidades intermédias”,198 ainda “menores” que os municípios, e traduzidas
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Conforme bem salienta Oliveira, a noção de comunidade ganha, para além do conceito de sociedade, uma outra conotação, na medida em que “a comunidade baseia-se em um sentido de solidariedade, como resultado de relações afetivas ou tradicionais dos participantes, e a sociedade é baseada em uma união no sentido racional entre pessoas, não necessariamente o consentimento formal de participação no grupo sociedade, mas pelo menos a crença no dever de participar. No município, forma-se necessariamente uma sociedade municipal, mas é bem mais comum a formação no sentido de comunidade, em vista da proximidade entre as pessoas.” (OLIVEIRA, 2005, p. 41).
198 “[...] E aqui se apresentam as entidades intermédias, antiga figura com roupagens novas. Embora perdendo algumas de suas características históricas herdadas da antiga teoria dos corpos intermédios, tal como a via Montesquieu, hoje elas derivam de uma concepção pluralista da sociedade. Nem por outra razão, foram elas identificadas por Tocqueville nos Estados Unidos da América como fundamentais ao regime liberal. Isso explica porque só recentemente, com a expansão contemporânea dos interesses metaindividuais, elas tornaram a encontrar campo fértil para sua multiplicação. A expressão abrange tanto as entidades intermediárias criadas pela sociedade para cuidar de problemas derivados da existência desses novos interesses coletivos e difusos quanto as criadas pelo Estado para atuar, por delegação, mais proximamente
nos entes estatais e não estatais voltados ao atendimento mais capilarizado, eficiente, responsivo e próximo à população dos interesses coletivos.
No que toca à descentralização, aliás, temos, ainda:
[...] impôs-se a revisão da estrutura do próprio Estado, ou seja, da sua Administração Direta, antes concedida em termos essencialmente unitários e hierarquizados. Foram criados órgãos e agentes autônomos em relação ao chefe do Poder Executivo, ou seja, não integrantes da linha hierárquica tradicional da Administração Pública. A estes fenômenos têm sido ultimamente agregados mecanismos de atuação conjunta da Administração Pública com entidades privadas, mecanismos esses que vão além da tradicional conjugação de esforços para o atendimento de objetivos públicos comuns, alcançando formas jurídicas híbridas, nas quais o Estado não só as apoia como, atraindo-as ao seu âmbito, chega, em certa medida, a participar de sua administração.
Note-se, a esse respeito, que a doutrina vem denominando o atual estágio da organização político-administrativa como o da “devolução de poderes”, caracterizada pela retomada de espaços de atuação pública por instituições parciais do Estado e da sociedade. (ARAGÃO, 2003, p. 118).
Nas palavras de Machado:
Salientemos que mais uma vez esta conclusão que se extrai de todo o exposto: a “descentralização” engendra um espaço de participação e de negociação que, dando voz e peso às diversas autonomias sociais, opõem uma barreira ao totalitarismo das maiorias (à “autocracia electiva”) e torna a democracia mais rica e mais humana, impedindo a “estatização”. Descentralização é, com efeito, o outro nome da liberdade. Representando, nas suas múltiplas manifestações, princípios organizativos da acção diferentes do Estado, em círculos cada vez mais
das comunidades diretamente interessadas.” (MOREIRA NETO, 2007, p. 242). E segue o autor: “O mais importante, porém, é que essas entidades intermédias apresentam sensíveis vantagens sobre a tradicional atividade burocraticamente centralizada. O administrativista francês Guy Braibant sintetiza duas: a participação dos interesses e a leveza da gestão. Pode-se lhes acrescentar uma tríade particularmente importante de vantagens: a política, a técnica e a fiscal. A vantagem política reside na abertura da participação do administrado, propiciando um clima de colaboração intenso e benéfico, aumentando, em consequência a legitimidade das decisões da entidade intermédia. A vantagem técnica está na despolitização de inúmeras decisões que, em vez de serem tomadas por indivíduos das áreas política ou burocrática, descomprometidos pessoalmente com os resultados, no sentido do que não são por eles atingidos, passam a ser negociadas pelos grupos sociais mais diretamente interessados, evitando posturas políticas, ideológicas, teorias esdrúxulas, experiências desastrosas e as indefectíveis generalizações fáceis. A vantagem fiscal, por fim, está no fato de que esses entes de cooperação podem vir a ser criados sem gerar novos ônus para o Estado prescindindo de novos tributos para custeá-los, uma vez que os recursos necessários para mantê-los e desenvolver-lhes as atividades, podem vir a ser cobrados a todos os diretamente beneficiados. A utilização da descentralização social por meio de entidades intermédias com personalidade de direito privado, não obstante virem a ter a sua constituição orientada por iniciativa do Poder Público e submetida a modelos estatutários oficialmente preconizados, acrescenta as vantagens peculiares ao aproveitamento mais intenso da sinergia social no trato de problemas complexos. Com efeito, [...] as entidades privadas incumbidas da gestão de interesses públicos se beneficiarão não só da proximidade social com os segmentos da sociedade diretamente interessados numa solução concertada de problemas, como de uma maior riqueza de soluções, que é própria da interação participativa.” (MOREIRA NETO, 2007, p. 244-245).
convizinhos da pessoa do cidadão e indo até o reconhecimento da autonomia pessoal deste, ela garante aquela interação dialéctica capaz de impedir que o mesmo Estado se produza a si próprio, que a massa dos cidadãos funcione, através das eleições políticas, como simples “transductor” de forças que, engendraras pelo enquadramento estatal, a ele regressam sob a aparência de uma legitimação formal mas profundamente autêntica. (MACHADO, 1982, p. 64-65).
Ganham relevo, assim, as organizações locais, que, não obstante não necessariamente integrarem o aparato estatal, representam, mais e mais, verdadeiras instâncias de poder, na medida em que congregam opiniões e posturas determinantes dos rumos a serem adotados pela comunidade correspondente.
Desenvolvem funções de extrema relevância social, já que acabam sendo responsáveis, ou viabilizadoras, dos mais diversos mecanismos de participação popular.
São novas esferas de poder — posto que atuam determinantemente na fixação das prioridades, definição e controle das políticas públicas, por exemplo —, ainda mais restritas, e que se traduzem, dentre outros mecanismos, nos Conselhos.
O exercício da cidadania política,199 a efetivação da participação democrática, realmente se opera de maneira muitíssimo mais marcante, direta e efetiva no contexto municipal ou local, comunitário.
A atuação descentralizada — tanto geográfica quanto politicamente — vem transformando a forma de planejamento, gestão e controle de políticas públicas, com o surgimento de uma verdadeira rede participativa.
Nas palavras de Gohn:
O poder local passou a ser visto como espaço de gestão político- administrativa e não como simples sede das elites (econômicas, sociais e políticas). Mudanças na conjuntura política e no cenário econômico explicam tais alterações. O poder local foi redefinido como sinônimo de força social organizada, enquanto forma de participação da população, na
199 Confira-se, nesse ponto, a lição de Silva, Jaccoud e Beghin: “A cidadania ampliada, ou a cidadania com iniciativa (Gohn, 1997), pode ser ainda potencialmente produtora de uma nova cultura política; assim, a sociabilidade dela decorrente seria de reciprocidade, isto é, operando num espaço de trocas sancionadas por um novo contrato social no qual a cidadania se constitui na obrigação política vertical entre os cidadãos e o Estado como na obrigação horizontal entre cidadãos. Ou seja, a cidadania é ampliada à medida que acrescenta aos direitos sociais básicos a solidariedade social. Segundo essa perspectiva, ser cidadão significa ser portador de direitos e deveres, mas também poder estar com o outro, num processo de ajuda mútua visando aliviar as carências sociais e ampliar a realização das potencialidades de vida de cada um. Alarga-se, pois, o conceito de esfera pública: numa perspectiva democrática, entende-se que a cidadania não se restringe ao âmbito do Estado, que a ‘vida pública’ não é feita apenas de atos de governo, mas também de ações de grupos, instituições e indivíduos que têm por fim atender objetivos sociais. Essa nova concepção de cidadania se constitui num controle público não estatal sobre o Estado, o mercado e sobre a própria sociedade.” (SILVA; JACCOUD; BERGHIN, 2005, p. 400).
direção do que tem sido denominado empowerment ou “empoderamento” da comunidade, isto é, a capacidade de gerar processos de desenvolvimento auto-sustentável, com a mediação de agentes externos — novos educadores, principalmente das ONGs do Terceiro Setor. O novo processo ocorre, predominantemente, nas novas redes societárias, sem articulações políticas mais amplas com formas tradicionais de organização, tais como partidos políticos ou sindicatos. (GOHN, 2004, p. 63).
Esse fenômeno se insere em um contexto maior, de governança local:
Governança local é um conceito híbrido que busca articular elementos do governo local com os de poder local. Ele se refere a um sistema de governo em que a inclusão de novos atores sociais é fundamental, por meio do envolvimento de um conjunto de organizações públicas (estatais