O Estado da arte dos modelos de maturidade do Governo Eletrônico

O desenvolvimento e implantação do e-gov é um processo contínuo e requer permanente avaliação e atualização do uso das plataformas e tecnologias (Almarabeh & AbuAli, 2010; Máchová, 2015). Para tanto, os modelos de maturidade de e-gov (eGMM) são baseados na avaliação de sistemas de informação que consideram a estrutura vertical e horizontal da organização para uso de tecnologias Web e aplicações de Internet na entrega de serviços e informação governamental aos cidadãos (DeBrí & Bannister, 2015).

Para Fath-allah et al. (2014) e Lechakoski e Tsunoda (2015), os eGMMs retratam a realidade de um processo, objeto ou situação e servem de guia para que agências, cientes dos aperfeiçoamentos necessários, possam melhorar a qualidade de seus portais.

Em outras palavras, apontam o nível de desenvolvimento das aplicações tecnológicas, refletindo no “grau de integração inter-organizacional” entre Estado e seus stakeholders, e permite reunir atributos que classificam o e-gov em níveis ou estágios de maturidade. Estes níveis relacionam-se à avaliação e identificação de processos por meio de um conjunto de impactos esperados, ou objetivos a serem alcançados, sobre dada área em decorrência da implantação do mesmo. Através disso, é possível a construção de uma matriz de parâmetros que avalie seu desempenho por meio de estágios progressivos de desenvolvimento e represente a evolução gradual da qualidade do e-gov, oferecendo um ranking para os portais de governo (Almarabeh & AbuAli, 2010; G. P. Dias, 2011; Fath-allah et al., 2014; Fernandes, 2003; Goldkuhl & Persson, 2006).

As primeiras iniciativas para a avaliação da maturidade do e-gov ocorreram em 1997, no âmbito do Fórum Bangemann, quando se desenvolveram trabalhos para estudar a maturidade dos serviços informatizados na União Europeia. O modelo serviu de base para a criação de outros eGMM (Anes, 2009), elaborados conforme os objetivos de avaliação e a

realidade/localidade em que foram desenvolvidos. Desta forma, muitos eGMMs são adaptações de modelos já existentes à realidades não estudadas (Lechakoski, 2015) e/ou às novas tecnologias e ferramentas disponíveis.

Esta tese debruçou-se em alguns desses eGMM, citam-se: ANAO-OGO (1999), Baum e Di Maio (2000), Hiller e Bélanger (2001), Delloite (2001), Layne e Lee (2001), Wescott (2001), Howard (2001), Akutsu (2002), Netchaeva (2002), United Kingdon (2002), Windley (2002), Moon (2002), União Europeia (2002; 2007), Accenture (2003), Banco Mundial (2003), Reddick (2004), West (2004), Siau e Long (2005), Torres (2006), Esteves e Sousa (2006), Andersen e Henriksen (2006), Cisco (2007), Almazan e Gil-Garcia (2008), Shahkooh, Saghafi, e Abdollahi (2008), Kim e Grant (2010), Chen, Yan e Mingins (2011), Dias (2011), Lee e Kwak (2012), Dias e Costa (2013), United Nations (2014), Khan (2014) e Lechakoski (2015). O levantamento considerou os modelos de maior relevância baseado no volume de citações em textos, relatórios e artigos científicos. Apesar de não ser considerado eGMM, mas tendo em conta sua relevância em termos de parâmetros de avaliação de e-gov, foi introduzido neste estudo a iniciativa do Governo Brasileiro (2007) para avaliação da qualidade dos serviços on- line. O conteúdo na íntegra dos modelos estudados foi disponibilizado no Apêndice A.

Apesar das intenções à participação social via Internet serem percebidas nos modelos de Hiller e Bélanger e de Westcott, ambos elaborados em 2001, apontando que a relevância do tema não é abordagem recente na literatura, nem todos os eGMM estudados consideram o e-gov um conceito construído nos três pilares do e-gov citados neste capítulo. A não inclusão do pilar da participação eletrônica como um parâmetro de avaliação da maturidade levaria a concluir que os autores desses modelos consideram o e-gov uma ferramenta apenas para propiciar serviços públicos digitais e informações governamentais básicas.

Assim, dos 32 eGMM estudados, verificou-se que somente 15 apresentaram perspectivas para uma participação social via meios digitais. Alguns destacaram ferramentas on-line que permitem inserir comentários às ações do governo, outros, mecanismos mais sofisticados como consulta pública ou voto eletrônico para decisões de políticas públicas.

Cumprindo com a definição de e-gov proposta nesta tese, foram estudados em profundidade os eGMM que contemplam a participação social entre os estágios de maturidade, apresentados suscintamente e em forma cronológica crescente, no Quadro 1.2.

Quadro 1.2 – Modelos de Maturidade do Governo Eletrônico que contemplam a participação social

Autor Ano de

publicação

Título Descrição sucinta

Hiller e Bélanger

2001 Privacy strategies for electronic government

Modelo de cinco estágios baseado na perspectiva tecnológica da disponibilidade de serviços e da e- participação, porém não real time.

Wescott 2001 E-Government in the Asia-pacific region

Modelo de maturidade desenvolvido na região da Ásia, e apresenta seis estágios de desenvolvimento do e-Gov, incluindo democracia digital.

Akutsu (adaptação do ANAO)

2002 Adaptação ao Modelo ANAO-OGO

Modelo de cinco estágios é uma adaptação ao modelo proposto por ANAO-OGO. Incluindo o Estágio 5, baseia-se na análise da participação cidadã nas decisões de governo e na formulação das políticas públicas, permitindo a contribuição popular sobre as ações governamentais.

Netchaeva 2002 E-Government and E-

Democracy A

Comparison of

Opportunities in the North and South

Modelo de cinco estágios de desenvolvimento do e- gov, com característica de participação social, por meio de pesquisa de opinião.

Moon 2002 The Evolution of E-

Government among Municipalities: Rhetoric or Reality?

O modelo de cinco estágios foi desenvolvido para avaliar o estado atual das iniciativas municipais de e- gov nos Estados Unidos, resultando em uma base em dados de 2000 pesquisas de e-gov em municípios.

West 2004 E-Government and the

transformation of service delivery and citizen attitudes

Modelo de quatro estágios baseia-se na identificação da promoção da prestação de serviços, a capacidade de resposta democrática e sensibilização do público. Siau e Long 2005 Synthesizing e-

Government stage models–a meta- synthesis based on meta-ethnography approach

Modelo de maturidade de cinco estágios de e-gov: "presença na internet", "interação", "transação", "transformação" e "e-democracia"

Torres 2006 Projeto de pesquisa e estudo para avaliação de sítios de internet (websites) municipais e criação do IPGEM - índice paulista do desenvolvimento de governo eletrônico municipal (TECGOV)

Modelo de cinco estágios elaborado para avaliação dos serviços eletrônicos municipais no estado de São Paulo/Brasil. Avalia aspectos da interação do e- gov e propõe uma avaliação da democracia digital desvinculada dos estágios de desenvolvimento do modelo. Esteves e Sousa 2006 Modelo de desenvolvimento de e- serviços municipais

Modelos de cinco estágios desenvolvido para os municípios portugueses avalia os serviços municipais informatizados.

Almazan e Gil-Garcia

2008 e-Government portals in Mexico

O modelo de maturidade de seis estágios foi utilizado no México, em uma análise sistemática de 32 sítios estaduais, onde foram identificadas as debilidades dos referidos sites governamentais.

Shahkooh, Saghafi, e Abdollahi

2008 A Proposed Model for E- government Maturity

Modelo de cinco estágios, criado com base em modelos da literatura, que considera a complexidade da TI para entrega de serviços on-line e participação social.

Lee e Kwak 2012 Open Government

Maturity Model

Modelo de maturidade de cinco estágios de e-gov, baseado em conceitos de governo aberto, utilização de mídias sociais e ferramentas da internet 2.0.

Dias e

Costa

2013 Multidimensional Maturity Model

Modelo de maturidade categorizado em três dimensões independentes: government information, electronic service delivery e participation in public decision, cada uma com quatro estágios de desenvolvimento.

UN 2014 E-government Survey 2014: e-government for the future we want

Modelo de maturidade de quatro estágios discute o desenvolvimento do e-gov sob as perspectivas do foco no cidadão, governo aberto e e-participação com uso de ferramentas Web 2.0.

Lechakoski 2015 Proposta de um modelo de maturidade para sítios de governo eletrônico

Modelo de quatro estágios elaborado a partir da adaptação e congruência dos modelos de Ferrer e Santos (2004), Laudon e Laudon (2013), Zugman (2006), WCAG (2014), Brasil (2014), Brasil (2014b), Brasil (2009) e Dziekaniak (2012). O modelo contempla características de quatro dimensões: serviços, acessibilidade, usabilidade e rede social e foi aplicado em portais de governo estadual no Brasil. Fonte: Elaborado pela autora com os dados da pesquisa.

De modo geral, os modelos que incorporam a e-participação entre seus estágios apresentam entre quatro e seis níveis de desenvolvimento. O quadro 1.3 compara os estágios dos eGMM estudados, permitindo perceber as semelhanças e diferenças entre cada fase conforme o número de estágios e os nomes a eles atribuídos.

Quadro 1.3 – Comparativo das fases dos modelos de maturidade estudados

Modelo de maturidade

Fase 1 Fase 2 Fase 3 Fase 4 Fase 5 Fase 6

Hiller e Béllanger

(2001)

Informatização Comunicação em duas vias

Transação Integração Participação -

Westcott (2001) Criação de um sistema de e- mail e rede interna Possibilitar o acesso interorganiza- cional e do público à informação Permitir a comunicação bidirecional Permitir a troca de valor Democracia digital Governo conjunto Aktusu (2002)

Estágio 1 Estágio 2 Estágio 3 Estágio 4 Estágio 5 -

Moon (2002) Simples divulgação de informações Comunicação bidirecional Serviços e transações financeiras Integração Participação política - Netchaeva (2002) Fase 1 – Sítios on-line Fase 2 – FAQ e sistemas de e-mail Fase 3 – Fóruns e pesquisa de opinião Fase 4 – Serviços on- line Fase 5 – Portais únicos - West (2004) The billboard stage The partial- service- delivery stage The portal stage Interactive democracy with public outreach and a range of accountability measures - - Siau e Long (2005) Presença na internet

Interação Transação Transformação E-democracia -

E-serviços municipais

(2006)

Presença Informação urbana

Interação Transação Democracia -

Tecgov (2006)

Presença Inicial Presença Intensiva e interação Transações financeiras e serviços Interação vertical e horizontal Integração sem fronteiras - Almazan e Gil-Garcia (2008)

Presença Informação Interação Transação Integração Participação Política Shahkooh,

Saghafi e Abdollahi (2008)

Online presence Interaction Transaction Transformation Digital

democracy

-

Lee e Kwak (2012)

Initial conditions Data

transparency Open participation Open collaboration Ubiquitous engagement -

Dias e Costa (2013)* General information Documents for public access Text based search tools Semantic search tools Information on services Query status of service provision Form submission Complete online transaction Complaints/ suggestions Opinion poll/free discussion Procedures for public discussion Participatory budgeting

UN (2014) Emerging Enhaced Transaction Connected - -

Lechakoski (2015) Estático (unidirecional) Dinâmico (bidirecional) Transacional Integrado - -

Fonte: Elaborado pela autora com os dados da pesquisa.

*Tendo em vista se tratar de dimensões avaliadas de forma independente, a primeira linha refere-se à dimensão Government information, a segunda à dimensão Electronic service delivery, e a última à dimensão Participation in public dicision.

Apesar dos modelos apresentarem adaptação ao contexto ao qual foi elaborado e aplicado, a nomenclatura utilizada é muito semelhante. À primeira vista, observa-se certo consenso acerca das características da fase inicial de maturidade de um e-gov: presença um portal com informações úteis e dados gerais da organização, sem dispor de ferramentas sofisticadas de interação ou participação eletrônica. Goldkuhl e Persson (2006) classificam esta fase como e-serviço informativo.

Após o primeiro estágio, ao passo que a burocratização dos processos internos é dissolvida com a inserção das TIC e flexibilizada para uma gestão aberta e participativa, novas ferramentas são incorporadas ao e-gov, dando indícios de uma melhora no quadro de sua maturidade, com vistas ao atendimento das expectativas do usuário sob a forma de serviços digitais seguros e sofisticados.

Os eGMM tendem a seguir uma ordem crescente de desenvolvimento tecnológico para implantação dos instrumentos do e-gov: interação com o cidadão, transação de serviços seguros, integração vertical e horizontal na perspectiva da interoperabilidade, e, na maioria dos casos, ofertando ferramentas de participação eletrônica concentradas mais no último estágio. Destaque para os modelos de Hiller e Béllanger (2001), Moon (2002), Siau e Long (2005) e Shahkooh, Saghafi e Abdollahi (2008).

Para Rover et al. ([n.d.]), a mudança para níveis mais avançados de maturidade acontece de forma gradual e por meio das necessidades internas e externas de serviços mais sofisticados, complexos e que promovam eficiência. Em alguns casos, a própria demanda pública pode ser a força direcionadora para tais transformações; em outros, a necessidade de redução de custos poderia ser a justificativa da escolha dos governantes.

O autor, ainda, expõe que os modelos demonstram diferentes níveis tanto de sofisticação tecnológica quanto de mudanças na gestão administrativa e no foco no cidadão, de modo que não se apresentam “necessariamente mutuamente exclusivos ou progressivos”. Isso significa dizer que as instituições não apresentariam cada fase sequencialmente,

podendo, em determinados serviços, estar ainda em fase inicial, e em outros, em fase mais avançada ([n.d.], p. 8).

Goldkuhl e Persson (2006) comungam da ideia ao afirmarem que um serviço integrado (horizontal e verticalmente) não é necessariamente mais sofisticado que um serviço individualizado.

Os modelos de Westcott (2001) e Almazan e Gil-Garcia (2008) diferenciam-se dos demais por apresentar seis estágios de desenvolvimento do e-gov, subdividindo basicamente a fase inicial do e-gov, denominada pelo termo “informação”, em dois níveis. Essa distinção na fase inicial de implementação é relevante, sobretudo, em contextos cujo desenvolvimento tecnológico cresce lentamente e sob a dependência de fatores externos e internos à organização. Todavia, os modelos distinguem-se entre os estágios 5 e 6: Westcott aponta que as ferramentas de democracia digital podem ser inseridas antes da integração vertical e horizontal de informações; em oposição, Almazan e Gil-Garcia as define em estágio posterior, na última fase do modelo.

Goldkuhl e Persson (2006) afirmam que e-democracia e e-participação fazem parte do último estágio de um eGMM e que o voto eletrônico, por exemplo, seria uma suposição do futuro em termos de serviços on-line. A maioria dos eGMM apresentam-se desta forma, dando prioridade a sofisticação tecnológica dos serviços digitais e considerando a e-participação uma segunda função do e-gov. Os modelos seguem uma linha evolutiva de desenvolvimento tecnológico de serviços para então disponibilizar ferramentas de e-participação, o que parece ser uma dependência de um grau mais avançado de maturidade para que sejam implantados instrumentos participativos. Fath-allah et al. (2014) justifica a ideia ao afirmar que tais recursos exigem a integração vertical e horizontal, observada somente em estágios mais avançados e maduros do e-gov.

Em oposição, modelos como Netchaeva (2002), Tecgov (2006), Lee e Kwak (2012) e Lechakoski (2015) apresentam uma abertura à participação mesmo nos estágios cujo nível de desenvolvimento dos serviços digitais ainda não é considerado integrado.

No modelo de Akutsu, o autor ressalta que um portal de governo não precisa passar por todos os estágios anteriores para alcançar a interação com o cidadão, visto que “o atual nível de desenvolvimento das novas tecnologias de informação já permite que todos os portais sejam classificados no Estágio 5” (Akutsu 2002, 83). Torres (2006) propõe a avaliação de serviços digitais separada de ferramentas de participação, dando a entender que ambos podem ser desenvolvidos em paralelo e sem interdependência tecnológica.

Dias e Costa (2013) parecem concordar com essa ideia ao construírem um modelo multidimensional cujas dimensões government information, service delivery e participation se interpenetram e podem desenvolver-se independente e simultaneamente. Embora apresente um valor classificatório final, o modelo permite mensurar o grau de desenvolvimento das

dimensões de forma isolada, podendo o e-gov estar mais desenvolvido numa dimensão que noutra, ou seja, um e-gov local pode obter bom nível de maturidade na dimensão participation sem necessariamente apresentar alto desempenho nas demais dimensões.

De todo modo, os eGMM permitem concluir que a interação com a sociedade, e consequentemente as perspectivas participativas, é um processo contínuo e gradativo, que inicia com a presença de e-mail corporativo e parte para fóruns de discussão, pesquisas de opinião, consulta pública e voto eletrônico. Isto é, inicia-se com abertura para simples sugestões, e caminha para um processo participativo evolutivo com contribuições democráticas nas decisões sobre políticas públicas. A introdução destes instrumentos evoluiu gradativamente com o avanço das ferramentas de interação e da Web 2.0.

Sob a perspectiva tecnológica, Batlle-Montserrat, Abadal e Ablat (2011) defendem que poucos eGMM consideram os estágios evolutivos da administração pública e aspectos importantes como proatividade, simplificação de serviços eletrônicos, e integração e interação para serviços participativos mediados pela Web 2.0. Dos 15 eGMM estudados, três destacaram o uso das ferramentas Web 2.0, incluindo as mídias digitais como canal participativo.

O modelo de Lee e Kwak (2012), focado no governo aberto e na transparência pública, foi elaborado a partir de grupos focais e num estudo de caso de cinco agências de saúde americanas. É um modelo teórico, por não ter sido aplicado, e sem métricas para sua medição, mas que considera o conceito de Governo 2.0 e introduz os conceitos de participação e colaboração em fases distintas, sendo a segunda dependente da primeira. Para os autores, participação refere-se ao engajamento público relativamente simples em comunicação interativa; e, colaboração, ao engajamento público em tarefas complexas através de recursos tecnológicos. Apresenta-se bastante rígido na sequência lógica das fases do eGMM, onde é necessário que os governos passem por todos os estágios para atingir a maturidade, não podendo haver saltos entre as fases. Por outro lado, considera o quanto o público pode e deve participar de decisões governamentais através do desenvolvimento de aplicativos e ferramentas que oportunizam facilidade de comunicação entre o público e o governo.

Neste sentido, apesar do modelo fazer uso da colaboração em massa, Khan (2015) afirma que ele não aproveita a inteligência coletiva dos cidadãos nem os promove como coprodutores de valor para o governo. Para Dziekaniak (2012), o modelo amplia a valorização do uso das tecnologias e mídias sociais em benefício de um governo aberto, onde o público acessa os portais de governo para melhorar a governabilidade, mas não deixa clara a interação cidadão-cidadão.

O modelo das Nações Unidas (2014) é um aperfeiçoamento de modelos anteriores propostos pela ONU, no que tange ao avanço das tecnologias e mudanças organizacionais. Traz a perspectiva das ferramentas Web 2.0, e foi aplicado em 80 países membros na

avaliação do e-gov em 2014, via uma metodologia baseada em análise sob a ótica de três índices: capital humano, infraestrutura de telecomunicação e serviços on-line.

Diferentemente dos modelos tradicionais, o modelo das Nações Unidas considera na fase de transição de serviços on-line tanto serviços financeiros quanto não-financeiros. Possui viés para governo aberto, a prestação de serviço multicanal e o incremento de seu uso à redução do hiato digital e e-participação, tratando esta última sob os parâmetros de e- information, e-consultation e e-decision-making, mas, em termos de comunicação, retrata a relação Estado-cidadão sem dar indícios à relação cidadão-cidadão (C2C).

O modelo proposto por Lechakoski (2015) foi desenvolvido sob o fundamento da avaliação do e-gov em quatro dimensões: serviços, acessibilidade, usabilidade e rede social. O modelo é representado por uma pirâmide invertida, isto é, uma representação que significa que a segunda fase contempla as funcionalidades da primeira e é acrescida de outras especificidades, e assim por diante.

Apresenta desde o primeiro estágio o uso de mídias sociais como um canal de informação e comunicação com o cidadão. Faz uso extensivo das redes sociais como meio de interação com o cidadão, pesquisa de opinião, fonte de informação e serviços de governo e análise da satisfação das plataformas de e-gov. Diferentemente dos anteriores, inclui, no último estágio, a possibilidade de interação de três vias (G2C2G e C2C) em tempo real, dando oportunidades de comunicação e troca de conhecimento sobre as ações dos governos também entre os usuários. No entanto, dá a entender que a participação social ocorre mais em redes sociais, o que limitaria os instrumentos de participação via portal governamental, onde há um volume maior de informações governamentais que seriam acessadas.

Estes três modelos serviram de base conceitual para a formulação do método proposto para avaliação dos portais de governo, discutido e apresentado no Capítulo IV.

No documento Política do governo eletrónico: a maturidade do e-gov nos municípios brasileiros (páginas 47-55)